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摘要：知識經濟作為一種新的經濟形態，既需要政府一定的宏觀調控，又排斥政府高度集中管理和政府過多的干預；既需要政府權力，又最忌政府權力的濫用。因此，知識經濟離不開行政法的規范與保障，需要通過行政法授予政府宏觀調控經濟的權力和控制政府權力的行使，防止政府權力的濫用。同時，知識經濟時代的到來，必將引起行政法原則的發展和行政法制度的創新，即知識經濟與行政法之間存在互動與適應的關系。

關鍵詞：知識經濟；行政法；互動適應中圖分類號：DF37文獻標識碼：A文章編號：1008-4525（2000）05-0019-07

一、知識經濟需要行政法保障

（一）知識經濟作為一種高度發達的市場經濟，離不開政府的干預與調節

自從人類社會產生國家機器以來，任何經濟形態和經濟模式的產生和發展，都不可能完全擺脫國家的宏觀調控和干預。知識經濟作為一種高度發達的市場經濟，其重要特征之一，是世界經濟的一體化。在這種經濟形態中，嚴格地規范和有效的管理是一個重要的前提條件，需要政府建立起對知識生產、傳播和應用的保障體系，也需要政府的支持、干預和推動。主要理由是：知識的創新、傳播和運用離不開市場，而市場功能的缺陷又需要政府彌補。在市場經濟中，市場機制作為資源配置和經濟調控方式和手段，具有協調與適應、供給與需求、刺激技術創新、控制市場成果分配幾大基本功能，其核心是市場競爭與價格機制。但這些都不是自發形成的，也不能自動地實現全部國民經濟目標。市場競爭與價格機制發揮有效的調控功能，需要一定的制度基礎和框架條件，如產權明確的企業制度、完備的市場競爭制度、相對獨立運轉靈活的貨幣銀行體系等，而這些基礎性條件只有通過政府的作用才能建立起來并不斷調整、保持下去。這說明，市場機制必須建立在政府創造和保持必要的制度框架、秩序規則及其他條件的基礎上，市場機制的作用必須以政府的作用為前提。而且，問題不僅如此，即使所需的制度條件充分具備，市場機制的調控功能仍然有力所不能及的領域或者說存在功能缺陷，即“市場失靈”。其主要表現是：（1）由企業追求利潤最大化和提高勞動生產率之努力所帶來的大量失業；（2）由企業追求規模經濟所帶來的壟斷；（3）由市場參與者競爭能力不等所造成的收入分配懸殊差別；（4）由企業轉稼成本或收益轉移所造成的外部性問題；（5）由搭便車所引起的公共產品的短缺問題；（6）由市場微觀主體的小決策所造成的結構失衡問題；（7）由技術變動等因素引起的經濟波動問題；（8）由其他突發性事件所引起的市場失靈問題等。①

正因為存在“市場失靈”，政府對于經濟的干預與調節便有其存在的必要性，并成為政府不可或缺的功能。在知識經濟條件下，政府以管理者、裁判者和服務者的身份出現，擔負著干預調節經濟運行過程的任務，發揮著重要的作用。主要表現為：（1）政府是經濟活動秩序的維護者。知識經濟的運行離不開市場，市場充滿競爭，而競爭必須有秩序、規則。政府通過對市場活動進行監督，規范市場主體的行為，維護正常的經濟秩序，為知識的生產、傳播與應用創造良好的環境，同時，政府通過稅收政策、知識產權政策和必要的管制手段，為知識的生產、傳播和應用創造良好的條件。（2）政府是執行經濟活動規則的裁判者。在知識經濟運行的過程中，知識的生產者、傳播者和應用者都應遵循既定的規則，如有“違規”行為，政府有權給違規者以制裁。（3）政府是經濟運行過程的調節者。政府對經濟運行過程的調節，從調節方式上看，分為直接調節和間接調節；從調節對象上看，分為微觀調節和宏觀調節，其中宏觀調節又分為總量調節和結構調節。除此之外，政府還要對市場分配結果進行調節，以保證經濟發展和社會發展過程的協調，促進社會進步。（4）政府是知識經濟運行的扶持者與服務者。這主要有：第一，政府提供人力、技術和金融支持，加強通訊平臺、電子通訊網、信息高速公路以及各種類型的技術開發中心和教育所需的基礎設施建設，促進知識擴散網絡的發展，促進知識的廣泛獲取。第二，政府改變過去直接組織企業技術改造的方式，通過加強需求調控，采取政府購買和合同定購等形式，調動企業發展高新技術產業的積極性，以推動知識創新和技術創新。第三，知識經濟時代的競爭是人才的競爭，這必須靠教育的發展。因此，政府要大力扶持教育，推進教育改革，倡導社會全體成員終身自覺學習，重視人力資源的培養和人力資本的投入，為知識的運用提供基本保證。第四，建立和發展郵政、通訊系統。現代的郵政、通信系統是涉及全國乃至全世界的神經中樞。在科技不斷進步、微電子學等新興學科不斷涌現和發展、并廣泛應用于郵政、通訊系統的情況下，加快加緊這方面的統籌規劃、建設和研究等，無疑是非常重要的。這也需要政府直接出面或大力支持才能建立起來和有較大發展。第五，政府要投資興辦從事基礎研究、前沿學科和有戰略意義發明的科研機構，或給予從事該類科研活動的機構和人員以財政支持（5）政府是經濟發展和社會發展的規劃者。政府要根據國內、國際經濟發展狀況，為本國知識經濟的發展和社會發展作出規劃，制定發展戰略目標，提供中、長期發展計劃。這一方面為微觀經濟主體提供宏觀經濟的信息，引導其行為，保障其權益得以實現；另一方面，也為政府具體干預調節經濟的行為提供依據和準則。

（二）政府干預知識經濟的行為又需要行政法規范

知識經濟與政府干預有著密切的關系，離不開政府干預，這只是問題的一個方面。問題的另一個方面，是政府干預也存在缺陷，政府在干預知識經濟的過程中，行政權力的濫用，失職瀆職行為的發生，又會造成資源配置失調，經濟秩序混亂，經濟發展受阻。為保障政府能有效地干預知識經濟，防止政府胡亂干預，以及不履行職責不進行必要的干預，就必需對政府干預經濟的行為予以法律規范，將其納入到法治的軌道上來，這便是行政法應完成的任務。在知識經濟的建立和正常運行的過程中，行政法應發揮三個方面的作用：

1、授予政府宏觀調控知識經濟的權力和控制政府權力的行使。無論是哪種類型的經濟，都不可能是無政府經濟，不可能是不受政府一定宏觀調控的經濟。沒有政府一定的宏觀調控，市場就會出現混亂，經濟活動就不可能正常進行，知識經濟就不可能存在。然而，知識經濟又是排斥政府高度集中管理和政府過多干預的經濟。如果政府對知識經濟橫加干預，管得過寬，統得過死，就會使知識的生產者、傳播者和使用者失去活動的自由，喪失積極性，知識經濟就難以搞活，也就談不上正常發展。總之，知識經濟既需要政府權力，以保障其正常有序地運行，又需要限制政府權力，以防止政府權力膨脹，窒息其活力。為此，行政法一定要授予政府宏觀調控知識經濟所必需的權力，同時要控制政府在法定范圍內行使權力。

2、確定政府權力行使的方式和程序，保障政府正確、合理地行使權力。知識經濟需要政府宏觀調控，但宏觀調控必須采取合理的方式和遵循正當的程序。方式不合理，程序不正當，調控就可能變成濫加干預。如濫設許可，不經正當程序任意罰款，隨意責令停產停業等。因此，行政法不僅要設定政府的權力，使政府在法定的權力范圍內活動，而且要確定政府行使權力的方式和程序，使政府按法定方式和程序行使權力，依法辦事。

3、規定政府違法行使權力的法律責任，完善行政法制監督機制和行政法律救濟機制。知識經濟需要政府權力，但又最忌政府權力的濫用。濫用的表現形式可能是越權，可能是失職，可能是違反法定方式和程序行使權力，可能是基于不正當的動機和目的行使權力等。因此，行政法對濫用行政權力的行為必須設定法律責任，設定監督和救濟機制。法律責任是濫用行政權力者對其違法行為應當承擔的法律后果，如撤銷違法行政行為、責令履行法定職責、賠償損失等。監督是國家對行政權力的行使者進行的制約，如權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督等。救濟是國家為合法權益被違法行政行為侵害的行政相對人設定的補救途徑。如行政申訴、行政復議、行政訴訟等。要保證政府權力的合法行使，保障知識經濟的正常運行，就必須以行政法規定嚴格的責任機制，完善的監督機制和有效的救濟機制。

二、知識經濟與行政法基本原則的定位

行政法基本原則是指貫穿于具體的行政法規范之中，體現行政法基本價值觀念的準則，它是在行政法調控行政權的過程中形成的。隨著社會經濟的發展，行政權干預經濟的范圍和方式的變化必將引起行政法基本原則的發展。具體說來，要保障政府行使行政權干預經濟的行為既滿足知識經濟發展的客觀需求，又不偏離行政法治的軌道，就必須遵循下列原則：（一）合法干預原則（略）（二）合理公正原則（略）（三）適度干預原則（略）（四）有效激勵原則（略）（五）公開原則（略）（六）效率原則（略）

三、知識經濟與行政法制度的創新

隨著知識經濟時代的到來，必將引起行政法制度的創新，這是社會發展的客觀要求。從我國的實際情況來看，已被廣泛運用的行政處罰制度、行政許可制度、行政裁決制度、行政強制制度、行政責任制度等，在知識經濟條件下仍有其適用之必要，但要根據知識經濟的要求調整其內容，使之與知識經濟的發展相適應。如就行政處罰制度而言，要對那些侵犯知識產權和利用某些技術手段從事危害公民人身、財產安全的違法行為，及時予以制裁，以維護好知識經濟秩序；就行政責任制度而言，不僅要求政府對其越權和濫用權力的行為承擔法律責任，而且要求政府對其不履行宏觀調控職責，不為知識經濟的發展積極提供指導與服務等失職行為承擔法律責任。行政指導制度、行政合同制度、行政獎勵制度、行政服務制度、行政協調制度、行政扶持制度等在知識經濟條件下，大有用武之地，亟待加強和完善，這些制度也是現代行政法富有價值且需要深入開拓的領域。

（一）行政指導制度

行政指導是指行政機關為了實現一定的行政目的，在其主管的行政事務范圍內，依照國家的法律和政策，為引導行政相對人的活動而實施的，對相對人不直接產生法律效果的非強制性行為。②在現代社會，政府對社會經濟生活的干預日趨增多，干預方式也越來越靈活多樣，除了單純的行政強制外，還出現了行政指導、行政合同之類的非強制性的積極行政方式，有效地彌補了行政強制的不足。與具有法律強制力的行政命令不同，行政指導是不具有法律強制力的柔性行政行為。它主要以示范、勸告、建議、鼓勵、指示等非強制性方式，通常還輔之以利益誘導，向行政相對人施加作用和影響，促使其為或不為一定行為，以此達到行政目的。行政指導“以其柔和的、富含民主的色彩，既體現了政府行為之目的性，又兼顧市場經濟之自由性”。③“它既是現代行政法中合作、協商的民主精神發展的結果，也是現代市場經濟發展過程中對市場調節失靈和政府干預雙重缺陷的一種補救方法。”④因此，行政指導這種新的基于相對人同意或協作而發生作用的非強制性的行政管理方式，就成為完善和豐富現代市場經濟條件下行政管理方式的一種理性選擇。

在知識經濟時代，由于科學技術迅速發展等原因，在社會、經濟領域常常有一些新情況缺乏具體的法律規范來調整，加之某些情況下采用單純的法律手段并不能有效地發揮調整作用，即存在法律低效區域，⑤這時由行政機關主動采取勸告、說服、建議等不直接產生法律效果的非強制性行政指導措施，進行積極有效和靈活機動的干預和調節，乃是必要與明智之舉。這樣做，一方面可以降低行政成本，另一方面也能更好地滿足現代社會經濟發展而對公共行政的客觀需求。同時，由于政府在掌握經濟信息、科技信息、政策等方面的優越性，通過實施行政指導能有效地引導相對人在經濟活動中作出正確的行為選擇，從而有利于促進知識經濟的健康發展。

（二）行政合同制度

行政合同又稱行政契約，是指行政機關為了履行行政職能，實現特定的行政管理目標，與公民、法人或其他組織之間經過協商，在意思表示一致的基礎上所達成的協議。行政合同興起的現實基礎主要是由于經濟的發展帶來政府職能的擴張與轉變，進而帶來政府管理方式上的變化。行政合同作為一種柔和的、富有彈性的管理手段，既不象行政命令那樣僵硬，容易窒息個人、組織的積極性；又不象民事行為那樣自由隨便，難以貫徹國家意志。它比行政命令更能為被管理者接受，更有利于公務的推行；同時，它吸收了民事行為的靈活性而舍棄了其隨意性。它是雙方當事人的自由協商和行政權優益性的有機統一。政府采用行政合同的方式管理經濟，既能實現國家公共行政的目的，又不致于破壞經濟活動本身的秩序，這是行政合同能夠盛行于今世的魅力所在。行政合同作為一新型的行政管理手段因其具有的民主性、柔和性、非強制性，較大程度地代表了平等、獨立、民主、責任、寬容的人文精神，能有效地調動政府與公民雙方的積極性，有助于減少摩擦，降低行政成本，提高行政效率，確保行政目標的順利實現。我國在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，政府在社會生活中的職能與角色向著宏觀管理和間接調控的方向轉變，促使政府管理觀念與手段的變化，其中一個突出的特征就是在行政領域也開始摸索借助合同方式強化和落實責任，調動和發揮相對人的積極性，以改善行政管理，提高公共財產的使用效率，推動經濟體制改革的深入進行。隨著知識經濟時代的到來，政府對于經濟、科學研究、資源開發等領域的管理，若采取簡單、強硬的行政命令手段顯然難以取得良好的社會效果，而采用行政合同的方式進行管理，可以適應管理對象的自身特點，有利于行政目標的實現。目前，科研合同制度在各國比較盛行，許多國家為完成主要的科研技術開發項目，大都采取由政府牽頭參與，通過與科研機構簽訂合同的形式進行。我國對于重大科技項目普遍實用合同制度，采取行政合同的方式實現科研項目的完成。由于合同本身的特點在于發揮雙方當事人的積極性，它可以將正確行使行政職能與調動相對人的積極性、創造性統一起來。行政合同作為體現行政的民主性和公平性的有效手段，行政主體在追求并實現某一行政目標時，沒有采取帶有命令性和強制性的傳統模式，而是在與相對人互諒互讓、充分信任的基礎上，通過平等相處、民主協商的方式簽訂行政合同，既能增加相對人在行政管理中的參與民主，也能提高行政效益。

（三）行政獎勵制度

行政獎勵是指行政機關依法對在增加社會公共利益和遵紀守法方面作出顯著成績和貢獻者，給予物質、精神鼓勵的行為，它具有強大的教育和導向作用，是現代行政法的產物和重要內容。⑥在知識經濟時代，由于知識創新和技術創新能夠有力地推動經濟與社會發展，往往帶來生產力的巨大飛躍，所以對在知識和技術創新過程中作出顯著成績和貢獻的公民、法人和其它組織給予行政獎勵尤為必要。這樣，可以激發他們更加努力地工作，以取得更大的成績和作出更多貢獻。目前，我國涉及到科技方面行政獎勵的專門性法律、法規和規章已有一定的數量。如《中華人民共和國科技進步法》、《中華人民共和國發明獎勵條例》、《中華人民共和國自然科學獎勵條例》、《中華人民共和國科學技術進步獎勵條例》、《合理化建議和技術改進獎勵條例》等等。但還應進一步完善這方面的法律規范，充分發揮行政獎勵制度在推動知識經濟發展中的作用。

（四）行政服務制度

所謂行政服務，是指行政機關為了增進社會公共福利、推動經濟的發展、維護社會秩序等而依法向公民、法人和其他組織提供各種服務的行為。就行政機關的本質而言，它應該是服務性的，即為社會公眾服務。服務是其宗旨，是其根本性的目的，而支配與強制只是手段，是為了達到服務的目的才使用的，這種關系不能被倒置。我國在計劃經濟體制下，雖然也強調行政活動是為人民服務，但因體制上的原因，無所不包的計劃及其不可抗拒性的非常現實，細致地體現了行政活動對公民，特別對企業的支配性和強制性。所謂“服務”，則因計劃體制束縛生產力而帶來的低效益及生活消費品的貧乏，在很大程度上成了政府活動的抽象的目的和理想化的口號。而在市場經濟條件下，政府轉變職能就真正體現它的服務性，《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》中明確提出政府有“提供服務”的職能。政府為社會公眾提供服務不再應是抽象的口號意義上的，而應成為政府的具體職責。如行政機關不向公民、法人及其他組織提供服務，即為失職，依法享有受益權的公民、法人及其他組織可以對行政機關提起行政復議或行政訴訟。在知識經濟條件下，政府的服務職能更應強化，政府應利用其掌握信息、資金、政策等優勢，及時、準確地為知識的生產者、傳播者和應用者提供政策優惠服務、信息服務、咨詢服務、中介服務和其他保障性的服務等等，以增強他們創新知識、運用知識和開拓市場的能力，引導他們作出正確的行為選擇，提高其決策的科學性，減少其行動的盲目性，以促進知識經濟的健康快速發展。（五）行政協調制度行政協調是行政機關基于其職權或職責，為防止或消除社會上人們之間產生的利益沖突，促進人們更好地合作而進行的協調處理行為。在市場經濟條件下，作為一種能平息各方利益沖突，尊重各方利益并促使他們達成一致意見的非強制性手段，行政協調的運用是積極有益的。行政機關在市場經濟中提供協調，就是要協調經濟關系，協調生產布局，以保障經濟活動的正常進行，避免造成生產的盲目性和資源的浪費。知識經濟是一種高度智力化的形態，知識的產生有多種來源，知識的傳播有多種途徑，知識的應用有多種形式，這需要社會的認同，需要企業、科研機構和消費者之間的交流與合作；需要有國際間的一些大型的長期性的基礎研究項目的參與，還會涉及到基礎設施的建設、人才培養和資源合理配置等，這都需要政府進行有效地協調。就我國現有的法律來看，規范行政協調的法律仍然十分粗陋，如對于行政機關如何行使行政協調權缺乏詳細的法律規定，這將影響其在現實中的具體操作。因此，要真正發揮行政協調在知識經濟中的作用，還需要完備相關的法律規定。

（六）行政扶持制度

所謂行政扶持，是指行政機關為了平衡經濟的整體均衡發展，依據有關的法律和政策，向符合條件的企業和其他經濟組織在稅收、進出口特許、資金投入等方面提供一定的便利或優惠，以促進它們發展的一種行政行為。行政扶持是行政機關根據宏觀調控政策而進行的微觀調節行為。行政扶持的內容是向扶持對象提供有益其發展的優惠和便利條件，其形式多樣，種類繁多，具體可表現為減免稅收，減少國有資產占用費，利用國家建立的專項基金提供資金援助，提供低息貸款，在某些權利方面予以特許等。其根本目的是為了全局經濟的發展。⑦

在知識經濟條件下，行政扶持是一種必要的干預手段，也是行政機關實行宏觀經濟管理必不可少的方式，它能有效地彌補不發達的知識經濟缺陷和減少市場的扭曲，促進知識經濟健康發展。因為政府對國民經濟的發展有著理性的戰略思考，有全局性的發展規劃，且財力雄厚，信息全面，它對于整個市場的了解、掌握和洞悉比一般市場主體更深刻、長遠。而市場卻具有一定的盲目性，純粹的市場調節具有強烈的趨向性，一些投資少而收益快的產業會受到企業的青睞，而投資大收益慢的產業，如基礎研究、前沿學科和有戰略意義發明的科研卻無人愿意光顧。因此，行政機關在了解、掌握市場的過程中，根據實際情況和經濟發展的需要，有針對性地在資源配置、資金分配等方面扶持特定的經濟組織和科研機構，以鼓勵其從事基礎研究和前沿學科等研究，這是政府以其自身優勢彌補市場的不足，保持國民經濟平衡發展所采取的重要舉措。

注：

①華民著。轉型經濟中的政府〔M〕。太原：山西經濟出版社，1998.117-118.

②⑦方世榮。行政法與行政訴訟法〔M〕。北京：中國政法大學出版社，1999.216-217，222

③郭潤生、宋功德。論行政指導〔M〕。北京：中國政法大學出版社，1999.33.

④姜明安。行政法與行政訴訟法〔M〕。北京：北京大學出版社、高等教育出版社，1999.247

⑤有學者將其稱為“法律沼澤”地帶。詳見莫于川。行政指導論綱〔M〕，重慶大學出版社，1999.118.

⑥王連昌。行政法學（修訂版）〔M〕北京：中國政法大學出版社，1997.171