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一用心良苦的法律規定

按照現代司法的一般原理，司法機關應是一個中立的、被動的裁判者（只解決提交到它面前的糾紛），而不是主動的追訴者（去監督當事人、糾察違法）。與之相應的是當事人在訴訟中的處分自愿原則。原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權、侵害被告的正當利益，法院不對原告的撤訴申請主動進行實質審查。我國的行政訴訟制度自有章法。

《行政訴訟法》第51條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”除了該條規定的原告明示申請撤訴的兩種情形外，還有根據原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規定的“經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴”。對此，人民法院照樣可以根據情況裁定準許或者不準許撤訴。在上述三種情形下，“人民法院裁定不準許撤訴，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解釋的規定，可以缺席判決。

與一些其他國家和地區相比，我國《行政訴訟法》和相關的司法解釋都沒有規定原告撤訴的法定情形（例如，在被告作出實體性的答辯前，原告有權撤訴），相反，強調了撤訴一律需經法院裁定準許才能實現。如果法院不準許撤訴，不管原告是否愿意，也不管被告是否同意撤訴，訴訟都將進行下去。那么，法院根據什么決定準許或者不準許撤訴？《行政訴訟法》對撤訴的限制出于什么目的？從一些參與過《行政訴訟法》起草的學者以及實務部門的專家口中，我們可以蠡測撤訴審查的標準和目的。

由最高法院行政庭法官編寫的《行政訴訟訴訟貫徹意見析解》在闡述一條司法解釋的理由時，否定了原告可以處分自己訴權的觀點。除了撤訴申請的形式（書面）和時限（在庭審結束前）外，作者指出了準予撤訴的兩條實質標準：

……第二，申請撤訴必須是原告真正自愿，對于別人強加違心同意的，人民法院不能裁定準予撤訴……第四，申請撤訴必須在法律允許的范圍內，不得損害國家利益、公共利益及他人的合法權益。對于不符合上述四個條件中的任何一條的，人民法院都不應該裁定準許撤訴。

一位學者具體地描繪了撤訴可能損害國家利益或者原告利益的諸種情形，認為法院在行政訴訟中既要防止被告規避法律，也要防止原告規避法律：

……第二種情形的撤訴（指被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的），被告規避法律的可能性較大；他們可能以犧牲國家社會利益換得原告的撤訴，也可能通過壓制、威脅、欺騙原告，對具體行政行為作無關痛癢的改動，來迫使或者誘使原告撤訴。第三種情形的撤訴（指經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴的），原告規避法律的可能性較大；他們可能感覺到自己理虧，敗訴結局已定，就故意不出庭，以逃避敗訴責任。撤訴如屬于這些情形，人民法院應裁定不予準許。

可見，法院對原告撤訴申請除了程序審查，還要進行實體審查，包括原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或者變更后的行政行為是否合法。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護公民權利不受行政機關違法行為的損害，又要保護公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負著糾察違法行為、維護行政法律秩序的職責。只要當事人違法，一旦上了法院，都休想逃脫，不管它損害的是原告利益還是公共利益。

需要指出的是，上述“兩點論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點。從性質上講，行政行為具有公定力，原告撤訴就意味著被訴行政行為效力不再受質疑，所以撤訴行為本身并不會損害社會利益，也不存在原告“逃避制裁”的問題。再聯系《行政訴訟法》的立法背景，恐怕所有的人都意識到行政訴訟制度運轉的潛在危機：原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進行，行政訴訟法關于保護原告權利、監督行政行為的立法宗旨就無從談起。為此，需要通過第三方（法院）的干預來平衡原、被告實力差距，從而保障行政訴訟進行下去。所以，限制撤訴的主要目的應當理解為保護原告利益。

這樣一個以保護原告利益為重點、具有濃重職權主義色彩的限制撤訴制度，不但與國外普遍奉行的當事人主義的訴訟模式大相徑庭，也顯示出與我國民事訴訟制度的差別。盡管《行政訴訟法》關于撤訴的規定與1982年的《民事訴訟法（試行）》的相關規定從法條字面上看并無二致，民事訴訟法學教科書同樣要求撤訴必須符合法律的規定，一些行政法學者和實務部門的專家仍把它看作我國行政訴訟制度的“特征”，強調行政訴訟中對撤訴申請的審查應當更嚴格.雖然一些學者用行政行為的法律特性（公益性、不可交易性等）來解釋，但背后主要原因，仍不外是當事人實際訴訟地位的不平等，原告需要特殊的保護。這一具有濃重的職權主義色彩的制度安排，體現了在我國行政法治初創的特定情境下，對于原告實際處境的關懷和對法院職能的期待。

二法律被虛置

立法要求法院對撤訴申請從嚴把關，現實中撤訴之多卻超乎預料。

從表中看到，《行政訴訟法》施行后（這意味著要求法院對撤訴進行審查的規定生效），全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時達到57.3%！從一些行政法官的報告中，我們看到個別地區的撤訴率竟然一度高達81.7%！與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒有降低，反而在長達8年的時間內穩步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政訴訟法》施行前）。實在看不出法律規定起了什么實際作用。

表一：全國一審行政案件受案、結案情況（1987－2000）

更能說明問題的是，《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定。在我見到的討論行政案件撤訴現象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個不準許撤訴的實例。我曾經就這個問題詢問過最高法院和幾個高級、中級法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該省（自治區、直轄市）似乎曾有過一、兩個或者幾個，但都說肯定很稀罕。

誠然，如果抽象地談論，法院準許或者不準許撤訴都是行使撤訴審查權的結果。但只要看看撤訴案件中原告的實際處境就知道不是那么一回事。在統計上，原告撤訴被分為“原告自愿申請撤訴”和“被告撤銷或者改變被訴行政行為后原告申請撤訴”兩類。如果說后一類算原告“實際上打贏官司”，前一類則通常意味著原告沒得一點好處。從上表可以看到，自1993年有相應統計以來，“原告自愿申請撤訴”占撤訴案件的比例年年都在50％以上，并有上升趨勢。

可見，法院對行政案件撤訴申請的審查權完全虛置，《行政訴訟法》限制撤訴的立法意圖完全落空。

三憂慮和呼吁

早在《行政訴訟法》頒布后、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現象就被人注意到了。此后，不斷有文章對行政訴訟中的撤訴現象表現出關切。這些出自實務部門的文章，大多以行政審判經驗或者一省一市的統計數字為據，指出行政審判中撤訴率高的現象，然后分析原因，尋找對策。

論者通常把原告撤訴的情形區分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點是：原告對被訴具體行政行為并非沒有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。大多數文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往還自己動員原告撤訴。“從實質上說，非正常撤訴是行政訴權受阻的具體表現。”

幾乎所有的作者都指出法院沒有把好關是一個重要原因。而討論應對措施時，幾乎所有的作者都呼吁法院加強對撤訴申請的審查，對不符合撤訴條件的申請堅決不予準許：

●訴訟期間，原告申請撤訴，法院應對原告申請撤訴的原因加以審查。如其原因不當，有悖于行政訴訟的目的，法院不應予以準許。

●（要）明確審判權的作用，不能凡當事人申請即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準許。

●對原告撤訴行為的監督審查，是法院的執法活動之一，必須嚴格依法運用對撤訴請求的批準權。

●對行政訴訟中撤訴多的現象……應當在認真解決存在問題的基礎上，認真審查行政管理相對人的撤訴申請，從嚴把握撤訴條件，使其發揮出應有的積極作用。

●嚴肅執法，不搞“變相調解”，認真審理撤訴申請，駁回不當撤訴。

●要嚴格審查撤訴申請，準確適用撤訴方式。……對由于被告及其工作人員的壓制、誘勸、威嚇、打擊報復等外力造成的“申請撤訴”，應認定為違反撤訴的自愿原則，依法不準原告撤回起訴……如果被告的具體行政行為違法，應依法不準許原告撤訴……對原告為達到規避法律制裁而申請撤訴和被告為了達到息訴而超越法律減輕對原告的行政處罰，從而誘使原告申請撤訴的，應依法不準原告撤訴……

多么共同的關注！多么一致的立場！

單從本文提到的文章的數量來看，行政法官們對《行政訴訟法》有關撤訴的規定并非懵懂無知，也非理解分歧，或者完全置之腦后。相反，一些心領神會《行政訴訟法》精神的法官對現狀充滿憂慮，并表達了嚴格執行法律的愿望。我們完全可以相信作者的真誠，可是，如果聯系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現了一個耐人尋味的悖論：面對法律規定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼吁要加強對撤訴申請的審查；而面對現實，恐怕連這些文章的作者在內的法官們都對撤訴申請“來者不拒”（否則也不至于沒有幾起不準許撤訴的事例）。

展現在我們面前的是制度與現實之間的巨大反差。單純從數字上考量，民事訴訟中撤訴率和調解率相當高，民事撤訴和調解危害公共利益的也不是沒有，但并沒有出現對撤訴審查的廣泛憂慮。相形之下，對行政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們為平衡行政訴訟中原、被告實力差距而對撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘況和期待的失落。

四原告、被告與法院的博弈

面對撤訴制度存在的問題，我們也許不應一味地強調法官嚴格執法，或者苛責法官沒有依法審查撤訴申請，而是冷靜地剖析和反思。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。

原告立法者似乎相信，原告可能勢單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機關抗衡。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵乃至強迫原告堅持訴訟，一告到底。但問題是，法院能否真正代表和保護原告利益呢？

假如原告認識到絕無勝訴希望而申請撤訴（但不一定原告沒有道理），法院自然談不上不準許撤訴。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機關，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來解決。而當行政機關的行為明顯違法，原告申請撤訴明顯是受到威脅的結果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對原告一定是最有利的呢？

某縣土地局對劉某申報手續不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關人員對劉某說：“你告吧，我們可以找個理由把你蓋的房子扒了。”劉某一下子心里沒了底，就申請撤訴了。

訴訟能夠有效解決爭端，前提是各方和平、理性地對待訴訟，尊重對方的基本權利。可是，如果一方不講fairplay，那么，就剩下赤裸裸的實力的較量。多數情況下，行政訴訟顯然是一場實力過于懸殊的較量。這不僅因為原告手無寸柄，而被告掌握著行政權力，更因為被告可能濫用行政權力。

張某因打架被公安機關拘留15天。張某向法院起訴，請求撤銷公安機關的處罰裁定。這是該市的首起治安行政案件。市公安局長認為，張某起訴會影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對其作出收審的決定。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機關的裁決。之后，一裁公安機關再次作出拘留10天的裁決。張某提起復議，二裁公安機關為防止其再次起訴，作出了收審的決定。

這種血淚教訓當然是極端的例子，但其影響遠遠超出個案當事人。從各種媒體報道和調查報告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子”的慘痛事例。這一點在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機關握有“生殺大權”，如上例中的公安機關；二是被告經常性地“管著”原告（如稅務機關），而非一次性交易（如土地權屬糾紛的行政裁決）。

由于完善對行政權的監督非一時之功，更不是個案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權的隨時威脅。法院即使能夠保護一時，卻不能保護一世。原告如果能夠通過訴訟逼行政機關作些讓步，可能已是上上大吉，要想徹底翻案，反而可能遭“秋后算帳”。所以，原告申請撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對他而言，都是基于現實的利害考慮而作的理性選擇。至于訴訟以哪種形式結案，通常不是原告所關心的。法院橫加干預，硬不讓撤，可能不是原告所愿的。正因為這樣，才有原告申請撤訴不被準許，結果原告拒不出庭的尷尬局面.被告雖然在我國的法律程序里，撤訴是原告（申請）和法院（審查）的事，沒有被告的參與，但在現實運作中，處處可以看到被告的龐大身影。兩位學者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因為懼怕手中掌握著各種資源支配權，各種事項決定權的行政機關。”

在行政訴訟制度實行之初，很多行政官員對于“當被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計不當被告。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。而更多的是，行政機關追求撤訴是擔心敗訴的實際后果。敗訴后往往“工作不好開展”，尤其是當同類行政違法太多時，有可能一動百搖。有些情況下，敗訴將損害行政機關的實際利益（如罰沒收入）。此外，行政官司輸贏事關行政績效評價。一位法官告訴我：“現在一些地方搞‘依法治理’，要統計行政案件的敗訴率，甚至實行行政審判‘一票否決’，一個案件敗訴就評不上先進。而原告撤訴，則不認為（行政行為）違法。”

對被告來說，判決往往意味著敗訴，能夠爭取原告撤訴，當然是圓滿的結果。根據這位法官的估計，行政行為被告上法庭的，“可以說十之八、九都有問題”。被告唯恐甚至清楚其行政行為經不起法律的檢驗，所以不愿在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計爭取原告撤訴。至于具體手段，將視原告實力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。當事關全局而被告自己不足說服法院時，一個更高級別、更大權力的黨政領導便可能出面與法院“打招呼”。

法院在通過限制撤訴以保護原告利益的制度設計中，法院無疑是關鍵的一環，全部的希望都投注在法院身上。

作為一個職業群體和一個肩負特殊職責的機關，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而決心抱打不平，還有一個實力的問題。當法官裁定不準許撤訴時，他已經不是一個中立的裁判者，而是一個追訴者。而面臨行政機關這一強大的對手，法院常常自感力不從心。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數案件是由被告所在地（被告領地！）的基層法院管轄。一個縣法院里的被告除了鄉鎮政府、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門。法院面對的往往不是一個機關，而一個系統――一個以被告為中心，由利害關系編織而成的、范圍不一的黨政部門組成的系統。法院人、財、物均受制于這個系統，連二審法院也可能無法超脫于系統之外。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經驗：“不準許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機關搞僵。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開展不開。”無論從收案數還是原告勝訴率講，這個縣行政審判應屬全國先進，但在撤訴審查上并不比人家立場堅定。

對于受屈的原告，法院愛莫能助，而當行政機關以公共利益為代價作出讓步乃至交易，原告申請撤訴時，法院往往還是無所作為。例如：

農民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢，通過不正當途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房。縣土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。胡某認為處罰太重，向法院起訴。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。胡某認為這樣合算，遂申請撤訴。

原告違法，行政機關的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協，各得其所。一個愿意撤訴，另一個更希望撤訴，法院硬是不準，不免自討沒趣，兩頭得罪。

法院不僅容忍原告撤訴，甚至動員原告撤訴。法院可能勸說行政機關作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機關沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費退還給你”。為了規避行政訴訟不適用調解的規定，法院內部通常稱之為“協調處理”，實質則是沒有調解書的調解。

“協調處理”在行政訴訟中相當盛行。當行政行為明顯違法，而行政機關權大氣粗，或者案件在當地具有全局性而引起領導關注的，情況尤其如此。

有的行政機關敗訴后對法院有意見，并利用行政職權卡法院和辦案人員，“你要經費我不撥，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計劃生育、城市規劃拆遷等“熱點”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨委領導出面干預，法院得罪不起。于是行政審判人員反過來規勸原告撤訴。

一位法官告訴我：“在我們縣，凡是縣委領導打招呼的，沒有一個是判決（結案）的。”這位法官還講述了一個正在審理的、在當地轟動的案件：“（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個案子影響大，肯定協調處理。”

法院動員原告撤訴，不管是因為“頂不住壓力”，還是為了“搞好與行政機關的關系”，抑或“怕社會影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭取回旋余地的策略。設立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權利保護問題為宗旨，可是一個自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個處處受制于人的法院怎能充任監督者？

綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。結果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權利無法通過行政訴訟得到理想的保護，限制撤訴的法律規定被棄置或規避。

五司法政策與撤訴率

前面的分析沒有考慮高層司法機關的因素。實際上，高層司法機關為推動行政訴訟的實施，采取了多種措施，對行政訴訟實踐產生了一定影響。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關系，我將選擇一個更廣的視角，考察司法政策對行政案件收案、結案情況，以及包括撤訴在內的各種結案方式的影響。圖一：歷年案件數與撤訴率

從圖一可以看到，各年行政案件的受案數和結案數基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數”來籠統地稱呼受案數和結案數），而撤訴率與案件數總體上一同增長。前一點不難理解；而后一點則需追究，因為“正常”情況下，案件總量增長，撤訴案件絕對數隨之增長，但撤訴率不會有大的波動。進一步的觀察看到：1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長，但撤訴率基本不變。2）從1991年到1993年，行政案件受案數停滯不前，而撤訴率穩步上升。3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案數迅猛增長，撤訴率也不斷攀升，至1997年達到高峰。4）1998年后，撤訴率出現較大幅度下降，同時出現其它變化：一是行政案件的受案數停止了上升勢頭，2000年出現大幅度下滑；二是，與判決形式結案相比，駁回起訴、終結審理等其它結案方式上升更多（見圖二）。

下面我將用地方法院對司法政策的應對來解釋上述現象。我的基本預設是，地方法院面臨地方政府和上級法院的雙重壓力，其中尤其嚴重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭議、保護公民權利的實際能力――我稱之為“司法能力”――非常有限，但又不能不對上級法院的要求有所響應。兩種力量的較量導致案件數和撤訴率的消長變化。

低水平上的案件數和撤訴率1991年案件成倍增長，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴大了法院受案范圍。但為什么這一時期撤訴率沒有顯著增長呢？也許下述事實能夠說明一些問題：這一時期案件數量并沒有如立法者原先預期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數量卻增長了幾倍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。法院在受理案件時留有余地，“審不了”的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會因為難以下判而不得不依靠撤訴（特別是動員原告撤訴）解決。

廣辟案源，上立案數《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數一直在1991年的水平上掙扎。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個別法院甚至把設立不久的行政庭撤銷了。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個職業群體――行政法官――的地位。“行政案件少”在法院系統內引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報告和領導講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。在1993年10月最高法院召開的“第二次全國法院行政審判工作會議”上，主管副院長指出“目前有些地方行政案件少……其中一個重要原因是有相當一部分案件法院應當受理而沒有受理”，“這個問題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問題”。一些地方高、中級法院的領導人也強調“是否積極大膽受案就成為當前行政審判能否堅持嚴肅執法的首要標志，是否打開工作局面的集中體現”，“要糾正先審查實體后決定是否立案的錯誤做法”。在制度運作上各地也采取了許多措施，最值得注意的是，不少地方層層下指標，定立案數。

湖南省自1992年以來先后在全省法院系統開展行政審判工作“雙文明”對口考核和基層法院“雙百件”競賽活動。其中以懷化市中級法院最為出色。該院倡導“一把手”管行政審判，并一度開展“爭先創優競賽活動”，作為激勵機制：

按轄區面積和人口，下達每個基層法院的基本案件任務數，采用百分制分項目計分，對超額完成任務的給予加分，完不成任務的按比例減分，對獲得第一名的授予“流動紅旗”，前三名的通報表彰，連續三年進入先進行列的記集體三等功，并作為主管領導、庭長晉升的條件。中院還將評比結果抄送各縣市區委、人大、政法委及有關部門，作為法官的考評依據。

河南是全國行政訴訟大省，10年受案10.6萬余件，約占全國的六分之一。該省于1996年4月召開全省法院行政審判工作會議：

除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個基層法院的一把手和三個大力支持行政審判工作的縣委書記參加會議外（以資鼓勵先進！），我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個基層法院的一把手參加會議（鞭策后進！）。在省院會議上，李道民院長（針對各地收案差距懸殊的狀況），要求每個法院的領導都要認真查找一下原因，關鍵是從法院內部、從領導自身找原因；要認真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。

一時間，“上立案數”成了行政審判的最強音和各地法院行政審判工作的首要目標。一些地方法院轉變觀念和做法，有的“找米下鍋”，有的把共同訴訟、集團訴訟案件按原告數量拆成多個分別立案，也有的確實屬于法院頂著壓力、大膽立案的；但最便捷也最經常的辦法，就是一有當事人起訴，“先收進來再說”。北京市海淀區法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經驗：“在立審分離制度施行后，我們……對是否屬于行政案件一時拿不準的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。”這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統計上，就是行政案件受案數量迅猛增長。

圖二：歷年行政案件各種結案方式比率

立案數與撤訴率同步增長“先收進來”容易“判出去”難，受理的案件中有相當一部分是法院難以下判的。超過司法能力的容量，“收進來”越多，“判出去”比率越少。以判決形式結案（包括判決維持和判決撤銷、變更）的比率不斷下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。無法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結審理），其中動員原告撤訴是一種常用方式。撤訴率的增長異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達50％以上。

減低撤訴率撤訴率高的現象引起高層司法機關的警惕。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統內部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協調解決”的同時，強調，該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。大約1995年后，一些法院領導的講話和法院的工作報告頻頻提到撤訴率過高的問題。為降低撤訴率，一場新的行動在各地開始了。一些地方在考核中把撤訴率作為一項指標。某省高級法院介紹“解決撤訴率偏高”的經驗時說：

省院于97年初專門發文，嚴格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結案率不得超過30％，并將此作為評選‘行政審判群眾滿意法院’和‘群眾滿意行政法官’的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結案率為28％。

盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經驗的并不多，但上述做法估計是有一定典型性的。1998年以后撤訴率出現較大幅度的回落，以判決形式結案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。

撤訴率降低后的副作用司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外兩個變化，我們可能就不會太樂觀。一是撤訴的門關小以后，駁回起訴、終結審理等其它結案方式的門被擠大了，而判決結案并沒有如愿望的那樣顯著增加。二是，受案數似乎受到影響。2000年受案數下降的原因是多方面的：1）1999年10月1日起施行的《行政復議法》在個別領域排除了行政訴訟，改進后的行政復議制度化解了更多行政爭議（這一點尚待實證研究）；2）一些法院改變了統計方式，不再把集團訴訟按原告人數拆分統計；3）1999年底各地法院普遍實行“立審分離”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，將本應受理的案件拒之門外。即使如此，考慮到前幾年受案數迅猛增長的勢頭，1999年受案數停滯不長本身就是值得重視的信號，而它是不能用前幾條原因滿意地解釋的。所以，縱使上述解釋成立，我們仍然不能排除如下原因：由于法院不能象以前那樣大規模地利用動員原告撤訴來解決棘手案件，法院回旋余地變小，處理難度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之門外，或者向駁回起訴、終結審理等方式轉移，草草收場。尤其是駁回起訴的案件，既可統計在受案數、結案數中，又比較“省事”，對面臨立案數和撤訴率雙重壓力的法院真可謂一舉兩得。

通過上述受案數、結案數與撤訴率消長關系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環境沒有根本改觀的情況下，司法獨立性和權威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個案處理遇到困境時的對策。作為高層司法機關以及關注法律實踐的行政法官，強調“從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級法院“嚴格執法”，自然有其積極意義。高層司法機關的司法政策對地方法院的受案數、撤訴率等問題能夠起到一定影響，但常常“摁下葫蘆浮起瓢”，難以從整體上有根本改觀；即使采取行政性的手段，也難以有真正重大的收效。在行政訴訟執法環境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實際功能必然是有限的。

六尾論

行政訴訟法構造了一幅個人和政府對簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。通過個案訴訟，在法律秩序內部制造了個人與政府的緊張關系，鄭重地提出行政行為合法性的問題；法院對行政行為合法性的裁決，尤其是對行政違法的宣告，將能夠促進行政機關依法行政和行政法律體系的完善。但是，我們看到，現實中，這種緊張關系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解。“非正常撤訴”不但使原告的合法利益未能得到保護，訴訟個案對推動行政法治進程可能的貢獻也因此化為烏有。撤訴審查制度在中國的現實中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。

從前面的分析中，我們也許很自然地得出結論：司法權威的缺失是撤訴審查制度失效的關鍵原因；要使法院能夠真正行使撤訴審查的權力，必須保障法院的獨立。舍此，撤訴審查和行政訴訟就無從談起。

然而，問題不止于此。為什么“氣死不打官司”的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴？為什么一些行政機關能夠無所顧忌地壓制原告？為什么行政系統需要并且能夠上下動員，以對抗訴訟？這些牽涉社會結構的深層問題，恐怕不是或者不完全是樹立司法權威就可以“迎刃而解”的。當公民的權利還缺乏基本的保障，社會對行政權從根本上還缺乏有效的約束機制，公民權利與行政權力之間就不可能形成真正的“對峙”。面對社會結構的整體“失衡”，憑借司法機關的微弱之軀去匡扶，難免獨木難支。何況，司法制度本身就浸沉在這個社會結構之中。在社會結構沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨立和權威是無法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發展”。社會提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對于社會結構的改變所起的作用也極其有限。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無法成為我國憲政的出路。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴于一個能夠相對獨立于國家權力的市民社會的成長，有賴于民主、憲政的完善。這是一個遠遠超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。

從長遠的眼光看，體現司法職權主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設的特定階段、特定情境的產物。人們對撤訴審查制度功能的期待，和對它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。也許隨著市民社會的發育和民主制度的健全，以及司法權威的加強，公民可以理直氣壯地與行政機關抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權力。但司法權威的加強更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，從而原告可以指望和要求法院直接下判，而不是乞靈于法院的撤訴審查權。到了那一天，現行的撤訴審查制度的合理性是否將大大消退？

「注釋」

*北京大學法學院博士生

論文寫作過程中，得到最高法院行政庭蔡小雪法官、廣西高院行政庭佟海霞法官、浙江省天臺縣法院周志強法官等的幫助。羅豪才老師、鄭永流教授、范愉教授、趙正群教授以及學友宋功德、包萬超和柯榮住對我的論文提出過意見。他們的部分觀點已經吸收在修改稿中。謹此致謝。

[i]對于其中的一些“失范”，馮象先生曾撰文評論。見《法學的理想與現實――兼評龔祥瑞主編〈法治的理想與現實〉》，《中國書評》總第3期。

[ii]例如，我國臺灣地區行政訴訟準用的《民事訴訟法》第262條（1971年修正）規定：“原告于判決確定前得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言辭辯護者，應得其同意。訴之撤回，應以書狀為之。但在言辭辯論時，得以言辭為之。”《新編六法全書》，五南圖書出版公司1984年修訂版。法國和美國民事訴訟的撤訴制度與之大體相似。法國的情況，參見《法國新民事訴訟法典》，羅結珍譯，中國法制出版社1999年版，第394－399條。美國的情況，可參見《美國聯邦地區法院民事訴訟規則》，載白綠鉉《美國民事訴訟法》，經濟日報出版社1998年版。

[iii]見最高法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（1991年7月11日起施行）第60條。最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月10日起施行）第49條沿襲了上述規定。

[iv]一些學者從理論上區分撤訴申請權與批準權，認為原告只享有撤訴申請權，而批準權屬于法院。參見姜世元、張曉明《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年第5期。

[v]黃杰主編《行政訴訟法貫徹意見析解》，中國人民公安大學出版社1992年版，第111、112頁。

[vi]姜明安《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第164、165頁。

[vii]《民事訴訟法（試行）》第114條規定：“宣判前，原告申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”最高法院《關于貫徹執行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》（1984年8月30日）第46條補充規定：“原告申請撤訴后，經人民法院裁定不準撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規定的精神缺席判決。”《民事訴訟法》第131條沿襲了上述規定。最高法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（1992年7月14日）第161條規定：“當事人申請撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，如果當事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準撤訴或者不按撤訴處理。”

值得注意的是，1979年《刑事訴訟法》并沒有對撤訴實行限制。該法第127條規定：“人民法院對自訴案件，可以進行調解；自訴人在宣告判決前，可以同被告人自行和解或者撤回自訴。”

[viii]例如，“原告對起訴權的處分，必須在法律規定的范圍內才能行使……撤訴應該以不損害國家的、社會的、集體的利益或者他人的權益為前提，以不影響或侵犯到被告訴訟權利的行使為前提。”柴發邦主編《民事訴訟法教程》（高等學校法學試用教材），法律出版社1983年版，第283頁。又如，“申請撤訴必須符合法律的規定。這就是說，撤訴不得侵犯國家、集體或者他人的合法權益，不得規避法律或者逃避法律制裁。”王懷安主編《中國民事訴訟法教程》，人民法院出版社1988年第2版，第200頁。

值得注意的是，在民事訴訟領域，近年已經有學者主張“取消對撤訴的許可制度，法院對當事人的撤訴行為應無條件予以確認”。參見陳桂明《民事訴訟模式之選擇與重塑》，原載香港法律教育信托基金會編《中國內地、香港法律制度研究與比較》，1997年第2版，后收入江平主編《民事審判方式改革與發展》，中國法制出版社1998年版。反對的意見可參見楊連專《申請撤訴與法院裁定――法院不準許原告撤訴是否正確？》，載畢玉謙主編《民事訴訟判例實務問題研究――程序公正的理性思考》，中國法制出版社1999年版。

[ix]參見羅豪才、應松年主編《行政訴訟法學》（高等學校法學試用教材），中國政法大學出版社1990年版，第219、220頁；姜明安《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第153、154頁；姚仁安（湖北襄樊市中級法院）《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，載《人民司法》1993年12月。

[x]孫林生、刑淑艷（黑龍江省雞西市中級法院）《行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下？――對365件撤訴行政案件的調查分析》，載《行政法學研究》1996年第3期。

[xi]資料來源于最高法院研究室統計處。其中1988－1998年的受案和結案數據、1991－1998年各種結案方式的比率又見于《中國法律年鑒》，1989－1999年的數據也可參見最高法院行政庭編的《行政執法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。1998年的受案數，《中國法律年鑒》與最高法院研究室統計處提供的數字略有出入，本文以后者為準。2000年的案件數未包括單獨提起的行政賠償訴訟（受案2227件，結案2502件）。結案方式比率精確到0.1%.“其他結案方式”包括裁定駁回起訴、終結訴訟、移送等，以及判決駁回原告訴訟請求、確認行政行為違法或者合法、無效或者有效。1991年及此前的統計中沒有單列履行判決的數字，但有理由相信當時此類判決極少，可以忽略。沒有列出1983－1986的數據是因為當時法院廣泛地運用調解形式結案，從而吸納了部分撤訴。自從1985年11月6日最高人民法院發出《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》后，調解結案逐漸減少，到1987年，統計數字里已沒有調解結案一項。

[xii]在1990年9月召開的首次全國法院行政審判工作會議上，安徽省高級法院行政審判庭的一份報告稱：“當前，行政審判實踐中較為突出的一個現象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當的比例。”安徽省高級法院行政審判庭《行政訴訟撤訴中的幾個問題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實踐與研究》，中國法制出版社1991年版。重慶市中級法院行政審判庭的報告也稱：“我市行政審判工作開展以來，以撤訴方式結束訴訟程序的行政案件所占比重較大。”重慶市中級法院行政審判庭《關于行政訴訟中撤訴幾個問題的探討》，載黃杰、李道民主編《行政審判實踐與研究》。

[xiii]除了本文提到的文章，張樹義、湯永進撰寫的《在艱難中前進――〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向綜合分析報告》也注意到行政訴訟中撤訴多的現象，并對其原因作了初步分析（載于龔祥瑞主編《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1992年版）；趙正群在《行政訴權及其理念在中國大陸的生成與面臨的挑戰》也對撤訴問題作過比較細致的實證研究（載于《訴訟法論叢》第6卷，法律出版社2001年版）。

[xiv]參見李海亮、羅文嵐《關于非正常撤訴的法律思考》。

[xv]參見張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》，《人民司法》1992年第3期；韓勇（山東省高級法院）《行政訴訟撤訴多的現象不容忽視》，《山東審判》1994年第6期；黃家萬、郭乃軍、吳榮生（江蘇省鹽城市城區法院）《淺析行政訴訟案件的不當撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期；孫林生、刑淑艷《行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下？――對365件撤訴行政案件的調查分析》；謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》，載《法制與經濟》1996年第5期；李海亮、羅文嵐《關于非正常撤訴的法律思考》。

[xvi]薛剛凌《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第221頁。

[xvii]作者提供了一個案例：原告郭某對公安派出所的行政警告不服，向區公安局申請復議，區公安局逾期未作復議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請撤訴，理由是區公安局答應將在近期作出復議決定。朱世芬（貴州省高級法院）《原告撤訴原因不當，法院不應予以準許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評析》，中國民主法制出版社1993年版。

[xviii]姜世元、張曉明（大連市中級法院）《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年5月。

[xix]張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》。

[xx]韓勇《行政訴訟撤訴多的現象不容忽視》。

[xxi]黃家萬、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當撤訴》。

[xxii]謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[xxiii]據《中國法律年鑒》提供的數據，1993－1998年法院一審民事案件的撤訴率分別為16.7%、17.2%、17.6%、17.9%、18.3%、19.0%，同期調解率則為58.5%、58.4%、56.9%、54.2%、51.0%、45.8%，相應地，以判決結案的則只占23.3%、23.0%、24.3%、26.5%、29.5%、33.2%.

[xxiv]張樂發《對撤訴行政案件的分析及意見》。

[xxv]安徽省各級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實踐與研究》。

[xxvi]這些行政管理領域內行政訴訟的撤訴率可能更高一些。以1999年全國各類行政案件撤訴率為例：郵電89.7%，稅務61%，煙草專賣58.8%，技術監督54.7%.

[xxvii]這是我從最高法院行政庭一位法官口中聽到的事例。

[xxviii]依照最高法院的司法解釋，即使被告在訴訟中撤銷或者改變原具體行政行為，原告仍可以選擇不撤訴；即使原告申請撤訴，也是由法院獨立審查決定，而與被告無關。

[xxix]張樹義、湯永進《在艱難中前進――〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向綜合分析報告》。

[xxx]周志強（浙江省天臺縣法院法官），2000年5月16日。

[xxxi]最高法院新近試圖通過提高審級來局部地改善法院和被告“級別”不相稱的狀況，例如“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級法院管轄。見最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條。

[xxxii]有位法官向我們講述了這樣一個例子：D縣公民張某去外省H市追索債務，被H市公安局收容審查，張某向D縣法院起訴。在訴訟期間，H市公安局解除對張某的收容審查決定。張某遂以“已恢復人身自由，再打官司精力、財力不夠”為由申請撤訴。法院對是否準許其撤訴產生了不同意見。這位法官在文章中主張“法院應裁定不準撤訴，繼續審理，依法裁判”，但沒有說明法院最后的處理結果。參見嚴如春（江蘇省大豐縣法院）《行政處罰決定錯誤應否允許原告撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期。我猜測，這種情況下法院裁定不準撤訴是有可能的，因為該案“關系”簡單，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。但是，象這樣法院完全不受被告羈絆的情形極少。

[xxxiii]周志強，2000年5月16日。

[xxxiv]安徽省高級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》。

[xxxv]謝堅貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[xxxvi]謝堅貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。

[xxxvii]周志強，2000年5月16日。

[xxxviii]馬原《加強行政審判工作更好地為改革開放和經濟建設服務――在全國法院行政審判工作會議上的講話》。

[xxxix]王建宗（山東省高級法院副院長）《在全省法院行政審判工作座談會上的講話（1995年3月28日）》。

[xl]李國光（上海市高級法院副院長）《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告（1994年3月10日）》。

[xli]例如，“對那些既不受理、又不作出不予受理的書面裁定的，上級法院要依法行使審判監督權，及時指令下級法院受理或作出不予受理的書面裁定”。見曹世維（四川省高級法院副院長）《在全省法院第四次行政審判工作會議上的講話（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號）。有的地方甚至規定“七日內不作出不予受理書面裁定的，即視為受理”。見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。

[xlii]在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個地方就有明確的指標。

[xliii]湖南省高級法院《努力改善執法環境開創我省行政審判工作新局面》，載《中國行政審判研討》。

[xliv]石維斌（湖南省懷化市中級法院院長）《我是怎樣抓行政審判工作的》，載《中國行政審判研討》。

[xlv]河南省高級法院《充分發揮上級法院的監督指導作用推動全省行政審判工作健康發展》，載《中國行政審判研討――99‘全國法院行政審判工作會議材料匯編》，人民法院出版社2000年版。括號中的黑體字為作者所加。

[xlvi]例如，一些基層法院聘請“行政訴訟聯絡員”，這些聯絡員職責之一是介紹起訴。有的法院要求各人民法庭每年必須向行政庭介紹若干行政案件。但也有法院領導明確反對“找米下鍋”的做法。參見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。

[xlvii]北京市海淀區法院《推定行政審判確保司法公正》，載《中國行政審判研討》。

[xlviii]我沒有看到公開發表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實。[xlix]例如，廣西高院1995年10月寫的《廣西法院貫徹實施行政訴訟法情況匯報》提到“所審結的案件采取協調方式結案的比例大”，認為這“不正常”。

[l]吉林省高級法院《吉林省法院近幾年行政審判工作情況》（全國法院行政審判工作會議交流材料），1999年12月。

[li]《行政復議法》第30條規定，省級政府根據國務院或者自身對行政區劃的勘定、調整或者征用決定作出的確認自然資源所有權、使用權的行政復議決定為最終裁決。這一規定的影響是顯而易見的：2000年各級法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林業行政案件比1999年少446件，下降20.8%.

[lii]“行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標志著民主憲政的肇端。”陳端洪：《對峙――從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期。作者同時指出行政訴訟在現實中的挫折。

[liii]羅豪才教授倡導的行政法平衡理論對行政法的失衡問題表現了強烈的關注。尤其參見羅豪才、宋功德《行政法的平衡與失衡》，《中國法學》2001年第2期。