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1911年的辛亥革命結(jié)束了中國的封建帝制，建立了中國歷史上的第一個共和政府-中華民國政府。中華民國的政治體制是以孫中山先生提出的“五權(quán)憲法”學(xué)說為指導(dǎo)思想建立起來的。“五權(quán)憲法”是孫中山所創(chuàng)，早在辛亥革命之前，孫中山考察了西方國家的三權(quán)分立政治制度的利弊，他結(jié)合中國封建社會沿襲下來的科舉考試制度和臺諫制度，提出了“五權(quán)分立”的政治體制，即立法、司法、行政、監(jiān)察、考試五權(quán)分立，互相制衡。他設(shè)想等全國平定后半年，各縣已達到完全自治后，皆選出代表一名，組成國民大會，由國民大會制定“五權(quán)憲法”，以五院為中央政府，即行政院、立法院、司法院、考試院和監(jiān)察院。

孫中山提出的“五權(quán)憲法”理論，雖然是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，是資本主義的治國理論，但是這一理論畢竟分析了西方政治體制的不足，結(jié)合了中國實際提出的一套政治體制理論，這一理論在某些方面值得我們深入研究，特別是其中的監(jiān)察理論，如果深入研究其理論精髓，對于我國的監(jiān)督行政體制改革具有借鑒作用。

一、“五權(quán)憲法”中的監(jiān)察機關(guān)的特性

1.監(jiān)察機關(guān)的獨立性

根據(jù)“五權(quán)分立”原則建立的中央政府五院中的監(jiān)察院具有很強的獨立性。孫中山主張監(jiān)察院的院長由總統(tǒng)經(jīng)立法院同意委任之，但不對總統(tǒng)及立法院負責(zé)，而是對國民大會負責(zé)。監(jiān)察院的職權(quán)是對各院失職人員向國民大會提出彈劾。

從監(jiān)察院的產(chǎn)生及其負責(zé)對象來看，監(jiān)察院是一個區(qū)別于行政、司法權(quán)的獨立機關(guān)。其理論的來源，用孫中山的話來說，僅靠“三權(quán)分立”還不夠，應(yīng)將議會的彈劾權(quán)獨立出來，實現(xiàn)對“三權(quán)”的監(jiān)察。究其實質(zhì)就是五權(quán)分立，五權(quán)制衡。將監(jiān)察權(quán)（即彈劾權(quán)）獨立出來，更能實現(xiàn)制衡。彈劾權(quán)從立法權(quán)中獨立出來是有好處的，因為立法機關(guān)有了彈劾權(quán)，那些狡猾的議員，往往利用這個權(quán)力來壓制政府，弄得政府一舉一動，都不自由。一個獨立的監(jiān)察院的存在，對于行政權(quán)的監(jiān)察是極為有效的，但又不至濫用彈劾權(quán)。

因此，孫中山認為中國的考試權(quán)和彈劾權(quán)都是很好的制度，憲法里頭是決不可少的。立法、司法、行政、彈劾、考試五個權(quán)，每個權(quán)都是獨立的。他認為民治，就是要把“五權(quán)憲法”給予人民，讓他們自己去駕馭，隨心所欲，去弛騁翱翔。

2.監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性

孫中山多次要求要制定一個“五權(quán)憲法”，作為“一個治國的根本大法”。監(jiān)察機關(guān)專司彈劾權(quán)，就如中國古代有專管彈劾的官，像唐朝的諫議大夫和清朝御史之類，監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)就是要實現(xiàn)監(jiān)察，即使君主有過，也可冒死直諫。具有這樣職能的監(jiān)察院建立之后，就有很強的權(quán)威，監(jiān)察院對中央和地方公務(wù)員的違法失職行為，依法向掌理罷免或懲戒機關(guān)提出控訴并要求予以懲處的權(quán)力。監(jiān)察院不僅監(jiān)察官吏的行動，而且對司法、財政、軍事及至考試（官吏的銓選）等各個領(lǐng)域都有監(jiān)察的權(quán)利，其權(quán)威是不容忽視的。

3.監(jiān)察過程的全面性

孫中山所創(chuàng)的“五權(quán)憲法”賦予了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能，在對待具體的行政行為的監(jiān)察上，不僅包括事后的監(jiān)察，也包括事前的監(jiān)察、事中的監(jiān)察。反映了監(jiān)察工作的常規(guī)性和主動性。

二、當(dāng)前我國監(jiān)督行政體制存在的弊端

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，“五權(quán)憲法”的優(yōu)點也就在五權(quán)互相制衡，而監(jiān)察機關(guān)更是一個專事監(jiān)督的機關(guān)，行使監(jiān)督職能。行政相對方在行政主體面前地位總是不對等的，政府擁有行政權(quán)力，這種權(quán)力失去制約也就必然導(dǎo)致腐敗。當(dāng)前，我國將行政機關(guān)（政府）作為監(jiān)督對象的監(jiān)督行政體制是世界上其他國家無法可比的，它不僅有政府外部的政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督，還有政府內(nèi)部的各種監(jiān)督，使國家行政機關(guān)及其工作人員的行政活動都受到來從上下左右各個方面的監(jiān)督。但是，即使有如此多的監(jiān)督，行政機關(guān)中的各種不正之風(fēng)乃至腐敗現(xiàn)象仍然比較突出，這就說明當(dāng)前的監(jiān)督行政的體制仍然有很多不完備的地方。

（一）監(jiān)督行政的主體缺位

對政府行政雖然有許多形式的監(jiān)督，但是監(jiān)督行政體制仍未納入法治軌道。監(jiān)督行政的主體雖多，但大多徒有虛名。

1.人大監(jiān)督行政的不到位

根據(jù)憲法的規(guī)定，各級人大是權(quán)力機關(guān)。從理論上講，權(quán)力機關(guān)對行政的監(jiān)督是最有權(quán)威性、強制性和法律約束性的，但在我國現(xiàn)階段人大監(jiān)督并不得力，人大對政府的行政行為的監(jiān)督作用在許多方面難以發(fā)揮出來。

首先，從人大監(jiān)督機關(guān)來看，各級人大都沒有設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)，人大對政府的監(jiān)督，僅停留在人大開會期間的聽取報告、質(zhì)詢等手段上，從面使人大監(jiān)督行政的職能，無法落實；其次，人大監(jiān)督行政在許多方面難以深入，比如人大代表平時要對行政行為進行監(jiān)督，就缺少資金上的支持，因為財政權(quán)控制在政府手里，政府一般不會主動拿出錢來，讓人大對自己進行監(jiān)督；第三，人大監(jiān)督行政沒有具體實施程序和細則一類的東西可供選擇，以作為自己的行為規(guī)范，這就更使監(jiān)督權(quán)無法掌握了。

2.政黨監(jiān)督行政的錯位

共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨綱規(guī)定黨有權(quán)對政府行政行為進行監(jiān)督，黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)的主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。但是長期以來，我國形成了黨政難分的體制，雖然改革開放以來黨政之間的關(guān)系大有改觀，但是以黨代政的現(xiàn)象還很普遍，特別是在地方政府的施政上。政黨本身在實施行政，再讓政黨來監(jiān)督行政這顯然是難以做到的。

作為參政黨的派的監(jiān)督作用也不夠大。各派的監(jiān)督不具有國家權(quán)力的性質(zhì)，它們對國家行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督不具有法律效力，這就使得派的監(jiān)督效力取決于行政首長的自覺程度了。但是僅僅依靠行政首長自覺地接受監(jiān)督，這種無約束的監(jiān)督不是總能發(fā)揮作用的。

3.司法機關(guān)和社會監(jiān)督行政的弱位

長期以來，我國已形成司法機關(guān)和社會組織在行政權(quán)力面前的弱勢現(xiàn)象。司法機關(guān)根據(jù)憲法規(guī)定獨立行使司法權(quán)，其它任何機關(guān)和個人都無權(quán)干涉司法機關(guān)行使權(quán)力。但是，現(xiàn)實中由于行政機關(guān)在整個政治體系中處于強勢地位，政府往往根據(jù)社會發(fā)展的需要，向司法機關(guān)發(fā)號施令。比如，我們在報紙上經(jīng)常看到：政府某某領(lǐng)導(dǎo)人要求法院對某某案件要“從重、從快”處理。人們還因此常常稱譽某某領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心群眾是稱職的好領(lǐng)導(dǎo)。殊不知，政府領(lǐng)導(dǎo)的這種行為其實在某程序上干擾了司法機關(guān)正常活動。但由于行政權(quán)力的強勢，司法機關(guān)時常不得不屈從于行政權(quán)力，更別說對監(jiān)督行政了。而社會組織在強大的行政權(quán)力面前，往往也是無能為力。

4.政府內(nèi)部監(jiān)督的缺位

上級行政機關(guān)對下級行政的監(jiān)督往往鞭長莫及，上級政府真正撤銷下級人民政府及部門的文件的現(xiàn)象很少發(fā)生，這是產(chǎn)生政令不暢，各地各行其是，甚至地方保護的重要原因。法律規(guī)定必須履行政府法制監(jiān)督職責(zé)的政府法制工作部門，由于級別低、人員不到位，監(jiān)督上時常出現(xiàn)缺位。專門進行行政監(jiān)察工作的政府監(jiān)察部門，對本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)無權(quán)進行監(jiān)察，對處于同級的各職能部門監(jiān)督往往由于級別相同不便于監(jiān)察，加上其領(lǐng)導(dǎo)體制是雙重從屬制，監(jiān)察機關(guān)要服從同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，并且其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生也取決于本級政府，因而一旦政府領(lǐng)導(dǎo)插手行政監(jiān)察案件，行政監(jiān)察機關(guān)的工作就很難深入下去。由于這些原因，行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督體制難以發(fā)揮整體優(yōu)勢，時常出現(xiàn)監(jiān)督缺位。

（二）監(jiān)督行政的權(quán)威不足

我國現(xiàn)行監(jiān)督行政的體制是一個多元化、多中心的監(jiān)督體制，由于缺乏協(xié)調(diào)和互相制約，缺少一個權(quán)威性的機構(gòu)進行監(jiān)督中協(xié)調(diào)，沒有一個監(jiān)督中心機構(gòu)，使產(chǎn)生了監(jiān)督工作分工不規(guī)范，名義上各監(jiān)督主體都可監(jiān)督行政，但實踐中卻產(chǎn)生了要么多個監(jiān)督主體都插手監(jiān)督，造成多頭監(jiān)督，使被監(jiān)督者無所適從；要么都不監(jiān)督，遇到難以監(jiān)督或是監(jiān)督對象的地位高時怕監(jiān)督，最終使被監(jiān)督者失去了監(jiān)督。比如，一些廳局級以上的腐敗分子，在其總結(jié)中往往會看到其腐敗的一個重要原因，就是官當(dāng)大了以后，就沒有人監(jiān)督了，失去了監(jiān)督的權(quán)力，導(dǎo)致了腐敗。

從理論上講，人大作為權(quán)力機構(gòu)對行政的監(jiān)督是最有權(quán)威的，但是在現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督有時呈現(xiàn)出“疲軟”的狀態(tài)。人大中無專職的監(jiān)督機構(gòu)，人大代表又是兼職的，因而，這個本應(yīng)最有權(quán)威的監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督行政的職能往往難以落到實處，未能對政府產(chǎn)生強有力的監(jiān)督作用。

（三）監(jiān)督行政的工作開展不全面

各種形式監(jiān)督行政的行為不僅要監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行政，準(zhǔn)確行使職權(quán)，履行其職責(zé)，做到遵紀(jì)守法、勤政、高效，同時也要防止和消除行政機關(guān)公職人員以權(quán)謀私、貪贓枉法的各種腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設(shè)。也就是說監(jiān)督行政的目標(biāo)有三個方面：一是對行政機關(guān)工作的監(jiān)督，二是對行政機關(guān)工作效能的監(jiān)督，三是對行政機關(guān)廉政行為的監(jiān)督。但是監(jiān)督行政的主體在開展監(jiān)督的過程中工作開展得并不全面。

促進政府高效履行職責(zé)，保證政令暢通，是監(jiān)督行政的重要任務(wù)。考核政府行政的效果主要有兩個方面，一是看是否廉潔，一是看是否高效率。廉政監(jiān)督和效能監(jiān)督互相聯(lián)系，缺一不可。但是，各個監(jiān)督行政的主體對政府的效能監(jiān)督都做得不夠，導(dǎo)致各監(jiān)督主體在對政府行政效率方面的監(jiān)督作用沒有很好地發(fā)揮出來。隨著改革開放的深入，現(xiàn)代化建設(shè)的進程加快，特別是市場經(jīng)濟體制的建立之中，政府行政效率問題已越來越為各方所重視。我們不僅要求政府要廉潔，而且要求政府要高效。當(dāng)前，各級政府對審批制度改革就是提高行政效能的一個表現(xiàn)，也是社會發(fā)展的需要。

當(dāng)前對行政的監(jiān)督工作往往是在違法亂紀(jì)行政行為出現(xiàn)之后進行監(jiān)督，特別是問題成堆或是問題非常嚴(yán)重了之后才進行。對行政的監(jiān)督很少事前、事中進行。即使有，辦法也極少，手段也不高。缺少事前、事中的監(jiān)督，就很難實現(xiàn)對行政效能的監(jiān)督。

三、“五權(quán)憲法”對監(jiān)督行政體制改革的借鑒

針對我國監(jiān)督行政中存的弊端，我們必須對監(jiān)督行政體制進行徹底的改革。孫中山提出的“五權(quán)憲法”理論，對監(jiān)督行政體制改革具有很強的借鑒意義。

（一）建立監(jiān)督行政的獨立機構(gòu)

“五權(quán)憲法”極為重視監(jiān)察機關(guān)的作用，強調(diào)監(jiān)督機關(guān)的地位的獨立性，并要求自成體系。孫中山提出的這一政治體制既借鑒了權(quán)力制衡理念，又符合當(dāng)今社會發(fā)展的趨勢。從世界各國已有的監(jiān)督機構(gòu)及其發(fā)展趨勢看，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)享有廣泛的授權(quán)并具有獨立性，它只向最高權(quán)力機關(guān)或是立法機關(guān)負責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不屬于任何政府部門，其編制也不納入公務(wù)員系列。“五權(quán)憲法”監(jiān)督機關(guān)的優(yōu)點就在于，要監(jiān)督行政就得脫離行政機關(guān)的控制，成立獨立的監(jiān)督機構(gòu)。這種獨立的監(jiān)督機關(guān)應(yīng)具有如下兩個特性：

其一，自成體系。“五權(quán)憲法”中的監(jiān)察院就是一個獨立的機構(gòu)，其職能不受行政權(quán)的干涉，只有這樣才能監(jiān)督行政權(quán)。當(dāng)前我國監(jiān)督行政的主體雖多，但是不能自成體系，不是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，基本上是各自為政，職能交叉，導(dǎo)致誰都沒有監(jiān)督好政府。因此，要對監(jiān)督行政體制進行改革，首先就應(yīng)建立一個獨立的監(jiān)督行政的機構(gòu)，要從法律上確立這一機構(gòu)的專門性、獨立性，使這一行使監(jiān)督職能的國家機構(gòu)獨立于其他國家機構(gòu)。其次是確立這一監(jiān)督行政機構(gòu)的監(jiān)督職能，使其職能具有明確性、穩(wěn)定性和專門性。

其二，擁有權(quán)威。僅僅建立一個監(jiān)督行政的機構(gòu)還是不夠的，我們現(xiàn)有的監(jiān)督行政的機構(gòu)說起來也夠多的了，但真正要落實監(jiān)督職能卻很難。主要原因是缺少權(quán)威。比如行政監(jiān)察機關(guān)就是行政系統(tǒng)內(nèi)容專門監(jiān)督行政的機關(guān)，但是這一機關(guān)實行政雙重從屬制，受制于同級人民政府。同時，其處罰權(quán)僅限于警告、記過、記大過三種，對需要給予降級以上處分監(jiān)察機關(guān)只能向有權(quán)機關(guān)提出建議。雖有機構(gòu)，但缺少權(quán)威還是難以施行監(jiān)督職能。所以，筆者認為我們應(yīng)在法制制度上確立一個真正具有權(quán)威的機構(gòu)，形成一個擁有中心，又是多頭進行的機構(gòu)。這個機構(gòu)不能是對現(xiàn)行機構(gòu)的職能的重疊，造成新的機構(gòu)臃腫。而應(yīng)具有協(xié)調(diào)職能，又進行職責(zé)分工的機構(gòu)。

（二）健全監(jiān)督行政的民主監(jiān)督機制

孫中山描繪“五權(quán)憲法”時，五院組成國民政府，向國民大會負責(zé)。而這五院的產(chǎn)生基礎(chǔ)卻是直接民權(quán)。他把“五權(quán)憲法”比作一架大機器，“直接民權(quán)便是這架機器的緊扣。”人民要有直接民權(quán)的選舉權(quán)，更要有罷免權(quán)。行政的官吏，人民固然是有權(quán)可以選舉，如果不好的官吏，人民更有權(quán)可以罷免。孫中山的直接民權(quán)思想對健全監(jiān)督行政的過程中實施民主監(jiān)督機制，極具啟示。

行政權(quán)力是人民所賦予的，理應(yīng)受人民制約。但是，對政府的民主監(jiān)督多是喊在口號上，往往缺乏必要的配套制度作保證。缺少對檢舉人的保護措施、獎勵措施，沒有對新聞媒體在反腐敗方面的特殊法規(guī)，沒有廣大群眾參與反腐敗的組織落實、人員落實、責(zé)任落實等法規(guī)。即使是人大代表，也很難真正實施罷免行政首長的權(quán)利。

民主政治是我國現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，建立有效的民主監(jiān)督機制，使公民和社會組織有足夠的力量監(jiān)督和制衡國家權(quán)力，促使行政機關(guān)切實根據(jù)社會的意志和愿望進行政管理，從而保障社會的民主政治。具體措施可采取：第一，進一步發(fā)揮人民政協(xié)以及各派、人民團體在政治協(xié)商和民主監(jiān)督中的作用；第二，重視群眾的來信和舉報工作；第三，建立輿論獨立的制度，在保證輿論的社會主義方向的前提下，切實保障新聞輿論的自由。通過民主監(jiān)督機制的完善，使監(jiān)督行政的主體真正到位。

（三）規(guī)范監(jiān)督行政的工作程序

孫中山在論述監(jiān)察院的工作職責(zé)時非常強調(diào)監(jiān)察院的工作應(yīng)是積極的，應(yīng)對監(jiān)察對象隨時進行監(jiān)察，而不應(yīng)等事件發(fā)生了之后才進行。這一思想對于當(dāng)前的監(jiān)督行政的制度完善，很有啟發(fā)。

當(dāng)前各監(jiān)督行政的主體對行政的監(jiān)督大多是事后監(jiān)督。監(jiān)督行政的主體的職責(zé)既包括廉政監(jiān)督，也包括行政效能監(jiān)督。要實施這些職能，就應(yīng)推動監(jiān)督主體的積極監(jiān)督職能，而不再僅僅消極被動監(jiān)督。監(jiān)察行政的主體在認為必要的情況下，可隨時參加行政機關(guān)公務(wù)處理過程，實現(xiàn)其直接監(jiān)督的權(quán)力。在實施事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的過程中，既要監(jiān)督政府施政的廉潔，更要監(jiān)督政府是否高效，對行政機關(guān)的該辦未辦和超期拖延的任何事項責(zé)令其及時辦理。只有及時對行政效能進行監(jiān)督，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。