導(dǎo)語：行政明確性原則研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：行政明確性原則是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)明白確定，具有可了解性、可預(yù)見性和可審查性。它是基本人權(quán)原則和法的安定性原則及法律明確性原則的要求，能促進安全、自由、公正和效率等價值的實現(xiàn)，廣泛適用于行政立法、行政授權(quán)、行政處分、行政指導(dǎo)和行政合同等領(lǐng)域。我國存在較嚴重的行政行為不明確的問題，應(yīng)在行政程序法中確立行政明確性原則，并在行政和司法中實際適用行政明確性原則。

關(guān)鍵詞：行政；明確性原則；適用；確立

我國目前正在研究制定專門的行政程序法典。2002年9月，北京大學(xué)公法研究中心了《行政程序法（試擬稿）》，并組織了專門研討會。2003年3月，已有全國人大代表[1]向全國人民代表大會正式提交了制定《中華人民共和國行政程序法》的議案。2003年12月18日十屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃亦將行政程序法列入了第二類“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”之列。在此背景下，研究德國、日本和我國臺灣地區(qū)已經(jīng)在行政程序法典中確立的行政明確性原則，考察其淵源與涵義、理論依據(jù)、主要價值和適用范圍，同時檢討我國行政明確性之現(xiàn)狀，嘗試回答我國行政程序法應(yīng)否確立行政明確性原則的問題，無疑具有一定理論價值和實踐意義。

一、行政明確性原則之淵源與涵義

所謂明確，即明白、確定，英語中的clear、definite和德文中的Klarheit、Bestimmtheit即表達此意。行政明確性原則即是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)明白確定，行政機關(guān)作成的行政處分、行政指導(dǎo)及行政契約等，只有在其內(nèi)容具有充分明確性，效力才會受到肯定，否則，會構(gòu)成無效或撤銷的原因。

從實證法上考察，行政明確性原則作為一個行政法一般原則最早產(chǎn)生于德國，其影響主要及于日本和我國臺灣地區(qū)。德國1976年聯(lián)邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37條第一款規(guī)定：“行政行為的內(nèi)容必須充分明確。”德國學(xué)者認為，“行政行為的表述必須如此明白，以致相對人可以準確無誤地理解行政機關(guān)想要什么，而這一點反過來以行政機關(guān)自己作出無疑義的決定為條件。”[2]日本1993年《行政程序法》第1條第一款規(guī)定：“本法的目的在于通過規(guī)定與處分、行政指導(dǎo)以及申報有關(guān)的行政程序上的共同事項，以確保行政活動的公正和提高其透明性（指行政上的意思決定之內(nèi)容及過程對國民而言是明晰的），從而有助于保障國民的權(quán)利利益。”該款主旨在確立行政公正、公開原則，但從該條對透明性的解釋看，可以說也包含了行政明確性原則的基本精神。我國臺灣地區(qū)1999年《行政程序法》第五條也規(guī)定：“行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確。”臺灣學(xué)者也指出：“在一個法治國家，要求行政行為具有明確性、可預(yù)見性、可測量性，以維持法律秩序的安定性，就行政法規(guī)的立法而言，行政行為的明確性及預(yù)測可能性，要求行政法規(guī)應(yīng)盡可能明確，以便人民可以毫無疑問的理解；什么是被允許，什么是被禁止的，行政機關(guān)可以對人民采取什么措施。”[3]但應(yīng)當指出的是，在其他國家的行政程序法或者單行行政法律中，有關(guān)行政行為明確性原則的內(nèi)容也是普遍存在的，只不過它們沒有將其作為法律基本原則來規(guī)定。[4]

從理論上來說，行政明確性原則是公法上明確性原則的組成部分。所謂明確性原則是指法律、法規(guī)及其它行政行為，內(nèi)容必須明確，涉及人民權(quán)利義務(wù)事項時，須有清楚之界線及范圍，使人民有所預(yù)見與遵循；明確性原則乃憲法層次之原則，其效力不限于行政行為范圍，而包括法律及法規(guī)命令[5].公法上的明確性原則主要淵源于大陸法系的罪刑法定主義所派生的明確性原則[6]，又被稱為不明確即無效原則（void-for-vaguenessdoctrine）。根據(jù)該原則，雖然罪刑是法定的，但其內(nèi)容如不明確，就無法防止刑罰權(quán)的濫用，罪刑法定主義保障公民自由的目的也就無法實現(xiàn)。罪刑法定原則對憲法、行政法的影響主要表現(xiàn)在稅收法定原則、處罰法定原則等方面，兩者均包含了法律明確性的要求，比如憲法學(xué)上的“稅收法定原則”要求稅法對征收內(nèi)容規(guī)定應(yīng)明確，處罰法定原則則要求只有在法律明文規(guī)定的情況下，公民違法才可予以處罰，即“法無明文規(guī)定不得罰”。可以說明確性原則經(jīng)歷了一個從要求刑法明確到要求法律明確再到要求立法行為、行政行為、司法行為等一切公法行為均應(yīng)明確的發(fā)展過程。比如在德國，明確性原則已經(jīng)成為一個憲法層次的公法原則，要求無論是法律、下位法規(guī)范乃至個別行政與司法決定，均必須足夠明確。[7]

那么，何為行政明確性原則所要求之明確性呢？德國學(xué)者認為，行政行為要達到明確性原則之要求須具備以下要素：[8]

（一）可了解性

行政行為的方式、內(nèi)容，必須使公民或國家機關(guān)能了解其意義。

（二）可預(yù)見性

行政行為的方式、內(nèi)容的明確性須使公民得以預(yù)見行政機關(guān)會采取什么措施以及自己行為的后果。

（三）可審查性

行政行為是否達到明確性原則的要求，最后必須有接受司法審查的可能，只有如此，人民權(quán)益才能加以保障。

值得補充的是，判斷一個行政行為明確與否的標準是人們能否理解以及不同的人對此的理解能否基本一致。如果一個行政行為之意思表示讓人們沒法理解或者理解很不一致，那么該決定就是不明確的，反之，就是明確。根據(jù)現(xiàn)代哲學(xué)解釋學(xué)的理論，一個人的理解活動受到他已有的知識和經(jīng)驗（即所謂的“前理解”）的影響。因此，對于任何一個作為理解對象的文本，具有相同或相近的知識和經(jīng)驗背景的人們之間更容易具有一致或相近的理解，行政行為也不例外。一個行政行為到底明確與否，不同知識和經(jīng)驗背景的人很容易具有不同的判斷。行政明確性原則要求的明確性應(yīng)是指行政行為應(yīng)能夠使具有通常判斷能力的人們獲得一致理解，最低限度在一個法律或相關(guān)的職業(yè)共同體內(nèi)，不同的人可以通過一個合理的交流過程根據(jù)常識和專業(yè)知識對同一行政行為得出相對一致的理解，也即行政行為之意思表示“能經(jīng)由適當組成之機構(gòu)依其專業(yè)知識及社會通念加以認定及判斷”。[9]

二、行政明確性原則的理論依據(jù)

我國臺灣學(xué)者認為，法治國原則及民主國原則為公法上明確性原則之依據(jù)[10].而行政明確性原則的理論依據(jù)，筆者認為，則主要在基本人權(quán)原則、法的安定性原則與法律明確性原則。

（一）基本人權(quán)原則

人權(quán)是指作為一個人所應(yīng)該享有的權(quán)利。雖然在人權(quán)源起于何時問題上，學(xué)者們有所謂人權(quán)是人類社會發(fā)展到一定階級的產(chǎn)物，是在法律之后產(chǎn)生的，或者認為人權(quán)是隨著人類的生產(chǎn)而產(chǎn)生的等不同論斷，但人權(quán)口號由17、18世紀西方資產(chǎn)階級啟蒙思想家最先提出這一點上，則認識基本一致。在奴隸社會和封建社會，不僅國家政權(quán)建立在“君權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，而且還公開推行等級特權(quán)和不平等。17、18世紀的西方資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了“天

賦人權(quán)”學(xué)說，強調(diào)人人生而享有自由、平等、追求幸福的權(quán)利。在啟蒙思想家提出的天賦人權(quán)學(xué)說和人權(quán)口號的指導(dǎo)下，資產(chǎn)階級開始進行了爭取人權(quán)的斗爭。在資產(chǎn)階級革命過程中以及革命勝利后，人權(quán)口號逐漸被政治宣言和憲法確認為基本原則。

行政明確性原則要求為行政相對人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)的行政行為，其權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容本身應(yīng)當明確、具體，這一方面可以使行政相對人容易了解自己的權(quán)利和義務(wù)，進而知所應(yīng)對進退[11]，另一方面也方便行政相對人有針對性地提出司法救濟。[12]此外，更重要的是，對行政行為明確性的要求可以防止行政權(quán)力的濫用。這對于保障人身自由、生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)發(fā)揮著一定作用。因此，從憲法中的基本人權(quán)原則可以推論出行政明確性原則之要求。

（二）法的安定性原則與法律明確性原則

法的安定性可能包括兩層含義：其一是指“藉由法達成之安定”，其二是“關(guān)于法本身之安定”。法的安定性原則，一般是指關(guān)于法本身之安定的原則。不少學(xué)者認為，法的安定性是法律追求的終極價值之一。[13]

法本身的安定性包含法律穩(wěn)定性的要求，但不應(yīng)等同于法律的穩(wěn)定性。德國學(xué)者認為，“法的安定性具有內(nèi)容和形式兩個方面的含義。內(nèi)容上的法的安定性是指法律規(guī)范內(nèi)容的明確性，即所有的法律規(guī)范都應(yīng)當明確具體，公民可以明確無誤地理解，國家活動因此具有可預(yù)測性。……形式上的法的安定性是指法律的穩(wěn)定性和可靠性，具體表現(xiàn)為法的連續(xù)性原則和信賴保護原則。法律的溯及力必須予以限制，公民對法律的信賴必須予以保護，行政行為的內(nèi)容必須明確肯定。”[14]

可見，行政行為的明確性要求與法律明確性原則在精神上是一致的，都是為了貫徹法的安定性價值。如果沒有法律的明確性，行政行為必定缺乏可預(yù)見性，而行政行為如果缺乏明確性，也必定使法律明確性原則追求的法的安定性價值落空。行政行為明確性的要求，正是由于行政行為往往是在個案中適用一般法律規(guī)范的過程，具有將一般法律規(guī)范在個案中具體化的功能。因此可以說行政明確性原則是法律明確性原則在法律實施階段的延伸。

綜上所述，確立行政明確性原則既是在行政領(lǐng)域?qū)椃ɑ救藱?quán)原則的落實，也是在行政領(lǐng)域?qū)Ψǖ陌捕ㄐ栽瓌t與法律明確性原則的貫徹。但是隨著該原則的適用領(lǐng)域的擴大和重要性的凸顯，它已經(jīng)日益成長為一個獨立的行政法的一般原則之一。如我國臺灣地區(qū)從德國引進行政明確性原則后，該原則日益受到重視，并在1999年的行政程序法中明文確立。在歐洲，隨著歐洲一體化的進程，明確性原則也已經(jīng)逐漸成為歐盟法律中的原則之一。[15]

三、行政明確性原則的主要價值

（一）行政不明確的弊端

在談行政明確性原則的價值之前，有必要先對行政各主要領(lǐng)域中行政不明確的弊端作個簡要分析。

1.在所有廣義的行政行為之中，數(shù)行政立法不明確可能造成的危害最大，其主要體現(xiàn)有以下幾方面：首先，對相對人而言，行政立法不明確使相對人對自己行為會帶來的法律后果的可預(yù)見性大大降低，從而也降低了法律上的安全感，在許多方面常常無所適從。行政立法不明確有時使判斷行為的合法性變得困難，也是社會糾紛的一大源泉。其次，對行政機關(guān)而言，行政立法不明確會造成行政活動中法律適用上的困難，使行政的效率降低，成本加大，還會增加依法行政的難度。行政立法不明確也會給行政機關(guān)濫用權(quán)力、違法行政大開方便之門，同時也給其他國家機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政增加了難度。最后，對法律本身而言，行政立法的不明確會破壞法律體系內(nèi)部應(yīng)有的協(xié)調(diào)一致，損害國家法律應(yīng)有的權(quán)威，同時也會削弱人們對法律的信賴和信仰。而國家法律有權(quán)威，人們信賴和信仰法律正是法治的基礎(chǔ)。

2.狹義的行政行為（行政處分）不明確會導(dǎo)致當事人因難以知悉國家所課與義務(wù)和給予權(quán)利的內(nèi)容而無所適從，破壞法的安定性價值的實現(xiàn)，比如行政機關(guān)未規(guī)定拆遷時間、地點的強制拆遷決定或征收對象不明確的土地征收裁定等。行政行為不明確有時還會給當事人造成不必要的危險和損害，比如行政機關(guān)所為的不明確的交通指示等。此外，有時候不明確的行政行為是行政機關(guān)濫用職權(quán)的表現(xiàn)，比如故意不采用書面形式、不說明處理的事實根據(jù)和法律依據(jù)等。

3.行政指導(dǎo)不明確不僅會使行政指導(dǎo)的目的落空，還會導(dǎo)致相對人因為錯誤理解而遭受損害。因為行政指導(dǎo)的對象經(jīng)常是人數(shù)眾多的甚至不特定的行政相對人，所以比起個別行政決定的不明確而言，行政指導(dǎo)不明確的危害往往更大。

4.行政合同不明確的弊端，臺灣學(xué)者認為，在于容易導(dǎo)致行政機關(guān)“出售公權(quán)力或壓榨人民或于給付上有不當聯(lián)結(jié)之情形發(fā)生”。[16]

（二）行政明確性原則的主要價值

現(xiàn)代法理學(xué)將法律的要素簡化為概念、規(guī)則與原則，其中原則是比規(guī)則更高層次的概念，具有比規(guī)則更高的概括性和穩(wěn)定性，指導(dǎo)規(guī)則的制定和實施。原則之所以比規(guī)則具有更高層次，可以指導(dǎo)規(guī)則的制定和實施，是因為原則比規(guī)則更直接、更集中地體現(xiàn)了法律關(guān)注的基本價值。法律關(guān)注的價值是比法律原則更高位的概念，具有比原則更高的抽象性和穩(wěn)定性。而任何法律關(guān)注的價值又對應(yīng)于個人和社會的基本需要之滿足，或者說，根植于人性之中[17].一般認為，為現(xiàn)代法律所關(guān)注的基本價值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承載這些基本價值實現(xiàn)的方式，便是確立一系列體現(xiàn)和調(diào)和這些價值的行為規(guī)則。為了預(yù)防規(guī)則的流變導(dǎo)致規(guī)則對這些基本價值的背離，各國又通過確立法治原則、民主原則、人權(quán)原則等能更直接體現(xiàn)這些價值的法律原則來保持法律制度在價值追求上的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

上述行政不明確所導(dǎo)致的弊端種種，概括而言就是損害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人類基本價值。而行政明確性原則之所以被確立為一個行政法的一般原則，也正是因為其承載了這些法律所要促進的主要價值。

1.行政明確性原則的安全價值

行政明確性原則最首要的功能就是通過確保法的安定性貫徹法律的安全價值。行政明確性原則的貫徹使得公民對自己行為的界限和后果以及行政機關(guān)的行為具有預(yù)測可能性，從而具有安全感。

2.行政明確性原則的自由價值

行政明確性原則要求一切行政行為都具有明確性，一定程度上有利于防止行政權(quán)力的濫用，保護公民的基本權(quán)利。而一切權(quán)利歸根結(jié)底都是人的自由，保護權(quán)利就是促進自由價值的實現(xiàn)。

3.行政明確性原則的其他價值

安全和自由是行政明確性原則承載的主要的價值，此外，行政明確性原則也有助于法律公正和效率價值的實現(xiàn)。從經(jīng)濟分析的角度出發(fā)，行政不明確尤其是行政立法的不明確常常使人們選擇自己行為的風險加大，即成本增加。不僅如此，行政立法的不明確還會導(dǎo)致行政機關(guān)對合法行為的處罰，這既是不公正的，也是無效率的。[18]

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四、行政明確性原則的適用范圍

法律原則比法律規(guī)則在內(nèi)容上更具抽象性、在適用范圍上更具一般性，從而具有指導(dǎo)相關(guān)規(guī)則實施以及補充成文法之局限性的功能，行政明確性原則亦不例外。德國1976年《聯(lián)邦行政程序法》第37條第一款規(guī)定的“行政行為的內(nèi)容必須充分明確”僅適用于該法第三章所指的“行政機關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施”[19]，即狹義的“行政行為”。但行政明確性原則作為行政法的一般性原則，已經(jīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域之中。因原則于各行政領(lǐng)域適用時必須進一步具體化，故于不同的行政領(lǐng)域有不同的適用要求。現(xiàn)將行政明確性原則于各主要行政領(lǐng)域的適用要求和后果分述如下：

（一）制定法規(guī)命令和行政規(guī)則

行政明確性要求行政機關(guān)制定法規(guī)命令應(yīng)符合明確性原則的要求。因為行政立法具有立法和行政雙重屬性，所以行政立法應(yīng)符合明確性既是法律明確性原則的當然要求，也是行政明確性原則的題中之義。

具體說來行政立法需符合下列要件：

1.形式要件

一切法規(guī)命令審議通過后都應(yīng)在政府公報上公布，否則不能生效。

2.實質(zhì)要件

我國臺灣學(xué)者認為，明確性原則要求“法規(guī)內(nèi)容之構(gòu)成、法律效果、生效日期、適用順序為明確之規(guī)定”。[20]至于要明確到何種程度才算合乎明確性原則的要求，一般認為應(yīng)具備前文所述的可了解性、可預(yù)見性及可審查性，“使人民知悉何者當為，何者不當為，行政機關(guān)得采取何種措施，且使法院對于依據(jù)此法規(guī)所作成之國家行為，有從事司法審查之可能”。[21]

法規(guī)命令依據(jù)其類型之不同，明確性程度的要求也是不同的。

（1）根據(jù)國家采取的手段為干涉行為或給付行為有所不同。[22]

授權(quán)行政機關(guān)依據(jù)法規(guī)命令可以采取干涉手段來達成目的時，其明確性程度之要求應(yīng)比授權(quán)行政機關(guān)采取給付行為的法律為高。

（2）根據(jù)法規(guī)命令所涉及的權(quán)利不同。

涉及人民基本權(quán)利的法規(guī)命令應(yīng)比只涉及一般性權(quán)利的法規(guī)命令更為明確，其中又數(shù)有關(guān)捐稅和處罰方面的法規(guī)命令明確性要求最高。

（3）根據(jù)法規(guī)命令所規(guī)范的對象不同。

法規(guī)命令明確性的要求根據(jù)其所規(guī)范的對象，尤其是主要利害關(guān)系人的認識水平不同而有所不同。

此外，行政機關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的行政規(guī)則（行政規(guī)范）也應(yīng)遵循行政明確性原則。

一般認為，行政機關(guān)所制定的法規(guī)命令或行政規(guī)則不符合明確性原則的要求，程序上未經(jīng)公布的，不能生效，內(nèi)容上嚴重不明確的，構(gòu)違憲，有權(quán)機關(guān)可以撤銷或者宣布無效。

（二）行政授權(quán)

這里的行政授權(quán)是指行政主體（授權(quán)人）在法律、法規(guī)許可條件下，通過法定的程序和形式，將自己行政職權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給有關(guān)組織（被授權(quán)人），后者據(jù)此以自己的名義行使該職權(quán)，并承受該職權(quán)行為效果的法律制度。它不同于行政委托和行政職權(quán)的設(shè)定。[23]

行政明確性原則要求行政授權(quán)本身的目的、內(nèi)容和范圍明確和被授權(quán)者的行為符合授權(quán)范圍。行政授權(quán)違反明確性原則的，構(gòu)成違法，得撤銷；被授權(quán)機關(guān)的行為違反授權(quán)命令所明確的授權(quán)內(nèi)容、目的和范圍的，無效或可撤銷。

（三）行政行為（行政處分）

這里所稱的行政行為是指狹義上的行政行為，為行政主體依據(jù)公法實施的針對特定事項直接產(chǎn)生法律效果的單方行為，大致相當于我國臺灣地區(qū)所稱的行政處分和大陸所稱的具體行政行為。行政明確性原則對狹義上的行政行為的要求就是其內(nèi)容要充分明確，具體說來：

1.原則上負擔性行政行為的內(nèi)容明確性程度應(yīng)比受益性行政行為高[24].

2.要式行政行為比非要式行政行為的明確性要求更高。如我國臺灣1999年《行政程序法》第96條規(guī)定：“行政處分以書面為之者，應(yīng)記載下列事項：一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統(tǒng)一號碼、住居所或其它足資辨別特征；如系法人或其它設(shè)有管理人或代表人之團體，其名稱、事務(wù)所或營業(yè)所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統(tǒng)一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據(jù)。三、有附款者，附款之內(nèi)容。四、處分機關(guān)及其首長署名、蓋章，該機關(guān)有人或受任人者，須同時于其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經(jīng)署名，以蓋章為之。五、發(fā)文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關(guān)。……。”

3.在行政行為的形式上，文書主義優(yōu)先于口頭主義。如我國臺灣1999年《行政程序法》第95條規(guī)定：行政處分除法規(guī)另有要式之規(guī)定者外，得以書面、言詞或其它方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關(guān)系人有正當理由要求作成書面時，處分機關(guān)不得拒絕。臺灣學(xué)者認為，此條文強制行政機關(guān)提供書面文書之精神，“亦為明確性原則之另一表現(xiàn)形態(tài)”[25].日本《行政程序法》沒有規(guī)定行政處分是否必須以文書作出，行政處分采取何種形式依據(jù)個別作用法的規(guī)定而定，但從行政決定應(yīng)明確化的要求出發(fā)，日本學(xué)者認為，在個別法解釋運用時，應(yīng)要求文書主義優(yōu)先[26].

德國學(xué)者認為符合明確性原則是行政行為的合法要件之一。[27]我國臺灣學(xué)者亦認為行政處分的內(nèi)容具明確性是行政處分實質(zhì)合法要件之一，如命相對人應(yīng)為“必要之改正措施”而未指明如何改正，即有違背明確性要求的嫌疑。[28]

一般來說，行政行為內(nèi)容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內(nèi)容不明確達到重大明顯的程度，則該行為無效。如德國1976年《聯(lián)邦行政程序法》第44條第2款規(guī)定如果行政行為是“以書面方式作出，但沒有注明作出機關(guān)”或者“通過頒發(fā)證書作出，但沒有遵守法定形式規(guī)定”的，絕對無效[29].我國臺灣1999年《行政程序法》第111條也規(guī)定：“行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關(guān)者。二、應(yīng)以證書方式作成而未給予證書者。……。”

（四）行政指導(dǎo)

盡管行政指導(dǎo)通常不具有法律強制力，但如果其內(nèi)容不明確，不僅使指導(dǎo)目的不能實現(xiàn)，也會使相對人遭受損害。因此，行政指導(dǎo)也應(yīng)受行政明確性原則規(guī)范。如日本1994年《行政程序法》第35條第一項規(guī)定：“行政指導(dǎo)實施者必須向其相對人明確說明有關(guān)行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容和負責人。”該法不僅規(guī)定了行政指導(dǎo)明確性的原則，并且，“鑒于行政指導(dǎo)的多樣性，雖然沒有一律采用文書主義，但以相對人的要求為要件，規(guī)定了文書交付的義務(wù)，以此試圖保證明確性的原則”。[30]我

國臺灣《行政程序法》第167條也規(guī)定：“行政機關(guān)對相對人為行政指導(dǎo)時，應(yīng)明示行政指導(dǎo)之目的、內(nèi)容及負責指導(dǎo)者等事項。前項明示，得以書面、言詞或其他方式為之。如相對人請求交付文書時，除行政上有特別困難外，應(yīng)以書面為之。”

對于不明確的行政指導(dǎo)，相對人可以拒絕。造成損害的，得依據(jù)信賴保護原則請求適當賠償。

（五）行政合同

行政合同的內(nèi)容應(yīng)明確，既根據(jù)合同雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該明確，以防止行政機關(guān)“出售公權(quán)力或壓榨人民或于給付上有不當聯(lián)結(jié)之情形發(fā)生”。

一般而言，契約內(nèi)容不明確首先應(yīng)依據(jù)解釋契約之方法加以確定。但是，如果行政合同嚴重違反明確性原則，則可導(dǎo)致下列法律后果[31]：

（一）不成立。如國行政合同不明確的程度達到不具備基本的成立要件的，該合同不成立。

（二）無效。如果行政合同不符合行政目的，可以導(dǎo)致無效。

五、我國行政程序法應(yīng)否確立行政明確性原則

行政明確性原則在我國還是一張陌生面孔，總體而言，理論上尚少研究，實務(wù)上尚少應(yīng)用。但我國無疑存在較嚴重的行政行為不明確的問題，比如行政行為該采用書面形式而不采用，以及行政決定書長期以來內(nèi)容簡單，說理性差，有的甚至未記載當事人姓名、所查明的事實、處理依據(jù)和理由說明等必備事項。我國實證法中體現(xiàn)行政明確性要求的內(nèi)容也十分少見，只在我國晚近制定的一些單行行政法律中，才有所改進。如我國1996年通過的《行政處罰法》規(guī)定：執(zhí)法人員當場作出行政處罰的，應(yīng)當向當事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當載明當事人的違法行為、行政處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時間、地點以及行政機關(guān)名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章（第34條第二款）。行政機關(guān)依照一般程序給予行政處罰的，應(yīng)當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機關(guān)名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關(guān)的印章（第39條）。但是行政處罰之外的其他行政行為的明確性問題，卻尚有待于在制定行政程序法時專門加以規(guī)定。

由北京大學(xué)公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組集體起草的《行政程序法（試擬稿）》[32]主張：行政決定應(yīng)當以書面方式作出，但法律另有規(guī)定或情況緊急的，可以采用口頭或者其他方式作出；行政機關(guān)以口頭方式作出行政決定，當事人請求交付相關(guān)行政決定文書的，行政機關(guān)應(yīng)當在10日內(nèi)交付（第99條）。當場制作的行政決定書應(yīng)當載明當事人的基本情況、認定的事實，以及作出決定的依據(jù)、時間、地點、行政機關(guān)的名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章（第97條）。依一般程序制作的行政決定書應(yīng)當載明以下內(nèi)容：（一）當事人的姓名、性別、年齡、住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務(wù)；（二）行政機關(guān)充分而確定的意思表示；（三）決定所根據(jù)的主要事實和證據(jù)；（四）決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范；（五）作出決定的行政機關(guān)簽章及經(jīng)辦人員簽名；（六）作出決定的日期；（七）當事人不服行政決定的救濟途徑及期限；（八）法律規(guī)定的其他內(nèi)容（第100條）。實施行政指導(dǎo)，應(yīng)當采用書面形式，并載明指導(dǎo)對象、時間和地點；也可以采用口頭或其他形式。但當事人要求書面形式的，行政機關(guān)不得拒絕（第159條）。上述內(nèi)容體現(xiàn)了行政明確性原則對行政決定和行政指導(dǎo)的基本要求，如能為我國行政程序法接受無疑是一大進步，有利于對行政行為的明確性加強規(guī)范。

但是，筆者認為，我國行政程序法借鑒德國和臺灣的經(jīng)驗，在總則中扼要規(guī)定“行政行為的內(nèi)容應(yīng)充分明確”以提綱挈領(lǐng)，在分則中再規(guī)定各類行政行為的明確性要求以具體落實，更為穩(wěn)妥可行。首先，從要求上而言，行政明確性原則對行政行為的要求不僅包括行政決定應(yīng)否采書面形式以及具體載明必備事項，還包括從表達效果而言，行政行為應(yīng)該是行政主體十分明確的意思表示。其次，從適用范圍而言，行政明確性原則除適用于行政決定（行政處分）外，還廣泛適用于行政規(guī)則的制定、行政授權(quán)、行政指導(dǎo)、行政合同等領(lǐng)域。最后，從明確性原則的功能而言，行政明確性原則不僅具有指導(dǎo)具體法律規(guī)則的實施之功能，更重要的是還具有克服行政程序法等成文法局限性（如不周延性等）之功能。因此，我國在即將制定的行政程序法中明文確立行政明確性原則，并在行政和司法中實際適用行政明確性原則，必能使我國行政程序法更好地發(fā)揮控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利的功能。

注釋：

[1]提案人為我國著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授等。

[2]（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第239頁。

[3]陳清秀：“行政法的法源”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153-154頁。

[4]參見章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社，1997年8月第1版，第140頁。

[5]參見陳清秀：“行政法的法源”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153頁；以及城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422頁。

[6]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422-426頁。

[7]參見陳愛娥：《如何明確適用“法律明確性原則”？》，載《月旦法學(xué)》（臺灣）2002年9月，總第88期。

[8]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第437頁。

[9]參見臺灣大法官會議釋字第四三二號、五四五號解釋以及陳怡如：《釋憲實務(wù)有關(guān)基本權(quán)形式審查基準之觀察》，載《法律評論雜志》（臺灣）2003年3月刊。

[10]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第428頁。

[11]參見許宗力：“行政處分”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696頁。

[12]參見章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社，1997年8月第1版，第140頁。

[13]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第273頁。

[14]（德）毛雷爾著，高家偉

譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第106頁。

[15]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第422頁。

[16]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局，1997年7月第1版，第445頁。

[17]（美）博登海默著，鄧正來譯：《法理學(xué)法哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1999年1月第1版，第Ⅵ頁。

[18]（美）理查德·波斯納著，蔣兆康譯：《法律的經(jīng)濟分析》，中國大百科全書出版社，1997年第1版，第709頁。

[19]參見（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第182頁。

[20]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁。

[21]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁。

[22]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第439頁。

[23]參見胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社，2003年第2版，第168-175頁。

[24]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第444頁。

[25]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第444頁。

[26]參見（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第210頁。

[27]參見（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第229-240頁。

[28]參見許宗力：“行政處分”，翁岳生編《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696頁。

[29]參見（德）毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年11月第1版，第252頁。

[30]參見（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第224頁。

[31]參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，三民書局，1997年7月第1版，第448頁。

[32]由北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安教授主筆。