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內容提要：行政權與行政相對方權利具有不同的性質、特征，存在原則區別。對兩者的關系必要正確認識和擺放。現代行政法須對行政權與行政相對方權利進行公平、合理的配置。雙方盡管客觀存在經常、永久性的矛盾乃至沖突，但可以控制于合法、合理、節制、適當的范圍和限度內，且有望實現既相互監督制約又相互激勵促進。

關鍵詞：行政權，行政相對方權利，公平合理配置，互相制約與促進

行政權和行政相對方權利，均屬行政法學理論體系中的核心概念。兩者各自的性質、特征，尤其是相互關系問題，是深入行政法理論基礎研究的切入點。本文試做探析。

一

就產生與發展而言，行政權早于行政相對方權利，這是由其在社會歷史舞臺上，甚至比行政法捷足先登決定的。在不存在現代意義行政法時代的行政權，曾經是能支配整個社會的權力（注：《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社1972年版，第693頁。）。其凌駕于社會之上，占絕對統治地位，不受任何約束，對所有的社會生活領域進行無限度、無止境干預，且不依程序而無序行使，又與義務、責任全不相及（注：崔卓蘭：《行政程序法要論》，吉林人民出版社1995年版，第2頁。）。不難得出結論，集合上述特征的行政權，對于其承受對象而言，不啻是驅使、奴役、壓迫的同義詞。正因如此，一些資本主義國家自建國伊始，便對行政權持戒備、防范態度，千方百計地對其加以限制約束。包括僅在其國家中留下“一個甚至連其自身組織也盡可能合理經濟”的“最低限度的行政權”（注：《馬克思恩格斯全集》，第8卷，人民出版社1973年版，第389頁。）。彼時仍被廣泛使用的行政權一語，已不再意味著是至高無上的專制統治權，而僅限于“管理國家行政事務的權力”。（注：《法學詞典》，上海辭書出版社1985年版，第333頁。）。

行政相對方權利之概念，與現代意義的行政法密切相聯。可以說，將其與行政權相提并列是現代意義行政法的功績。而其不停留于法律紙面，逐步被享有與使用，則依賴于社會的行政法治化。因為在傳統社會或行政非法治化的狀態下，社會中僅存在行政權力關系而沒有行政法律關系，更無從談起行政法律關系的主體之一-行政相對方的權利問題。

行政權與行政相對方權利具有不同的性質及內容。行政權由于系從統治權延伸而來，代表公共利益，故被謂之“公權”，具體指行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能；進一步又可具體化為各項行政職權，并被依法律、按任務、據層階（職務）而分配給各級各類行政機關及其公務員。行政相對方權利則可相對于“公權”而被稱為“私權”，系憲法、法律等規定的公民各項基本權利，在行政管理領域中的具體詳細化，由一般公民、法人、社會團體，及處于行政相對方身份的國家組織等享有并行使。

二

行政權與行政相對方權利具有不同性質特征，存在原則區別。這主要體現在：

1.行政相對方之權利，首先，其屬于作為整體的人民權力，在行政法所調整領域的具體體現，故其是為享有者所固有的。國家法律、法規等對行政相對方權利之規定，其實質在于承認、確立、保障和維護，而非恩賜賞與。而行政權，“不是授予的，就是僭取的。一切授予的權力都是委托，一切僭取的權力都是篡奪。”（注：潘恩：《人權論》，商務印書館1982年版，第250頁。）故國家法律、法規對行政權之規定，主要意味著賦予、授與。其次，就行政相對方權利與行政權兩者之源流而言，后者也是由前者轉化出來的。諸如行政機關的每一項職權，都可溯源至作為國家主人的公民享有的對國家事務的管理權，又通過一定的政治程序委派給其人具體實施。包括人之產生，都是人民權力行使之結果（政府由人民選舉產生）。正由于上述決定，行政權盡管在特定的行政個案、管理領域中，或許能指揮、支配，但這只是相對意義的，屬表象而非本質。就法律地位和絕對意義而言，行政相對方權利高于行政權，應占主導地位，這是行政權存在和運作的理由，后者理當服務、服從于前者（注：郭道暉：《市場經濟與法學理論、法制觀念的變革》，《法學》1994年第2期。）。

2.無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權利均屬目的而不是手段。但行政權卻只能以行政相對方的權利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權行使之本身視為實現這一宗旨之手段。故若圍繞行政相對方權利的需求、發展、保障來設立行政職權理所應當，反之則不然。據此：

其一，作為行政相對方的公民、法人等，享有的權利體現其自身的意志、利益、自由，故可以將正當、合法地實現其行政法上的權利，視為追求的目標、行為的動力。包括籍以擴大其既存的和潛在的收益，諸如：一定的經濟收入、特許、優惠、福利、救濟、幫助等。而行政權之行使，卻須以一般公民、法人之權利為坐標，只應體現公共、國家之利益，不允許融入行權者自身的利益機制乃至由之驅動。如果借分配、發放社會政治與經濟資源之機而謀求、攫取本部門、單位及其工作人員的個人私利，則意味著違悖、背叛了行政權作為公權力的本質和目的。其二，對于行政相對方而言，是因為有權利才有義務，故其履行行政法上的義務、遵守行政法律法規之各項規定，可以以其行政法上權利的真正享有、落實或得到保障為前提乃至交換條件。一般公民、法人等積極行使其行政法上的權利與履行義務同樣意味著守法，一切正當的權利主張均應得到鼓勵支持而不是蔑視壓抑。尊重和維護公占權利是社會進步的表現。相反，行政權的行使者卻是因為有義務才有權力。其行使行政權的前提、理由是履行行政法上的義務、責任。每一項行政職權均應蘊含有相應的一定的義務、責任內容，否則其合理、合法性將受到置疑。

3.行政相對方之權利，可加以延伸和拓寬解釋。具體而言：凡是法律、法規所不禁止的行為，行政相對方均有權去作，概之“法不規定即自由”；行政管理所涉及的日常生活領域，所有未被法律、法規所明確劃定為行政職權管理范圍的事務，一律可作為“剩余權利”，劃歸行政相對方自由行使；行政法所規定的行政主體之各項義務，也可被推定為行政相對方之權利，謂之“推定權利。”當行政相對方為法律所不禁止、行使其“剩余權利”或“推定權利”時，不受行政權的規制，不得對之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜進行法律評價。行政權則截然相反，對之任何缺乏法律根據的內容、范圍方面的擴大解釋，均不被允許。故針對于行政權行使者：凡是法律、法規未明文規定即授權的，都不得去作，否則將構成違法、越權。除非是在職權范圍內應行政相對方所求的諸如興利、除弊、授益、給付等事宜；必須恪守“公民權利是政府權力天然界限”之基本原則，不得沒有法律根據而介入私權領域，對個人生活之必要干預也應止于最低限度；不允許借助于手中的行政權參與市場競爭；在以普通的機關法人身份進行民事活動之際，也不得利用行政權作為“后盾”而把自己的意志強差于對方。

4.行政權以強制力為主要構成要素。迫使相對方不得不服從是最能反映其本質的外在特征之一。諸如，一般行政管理活動過程中的“我令你行”、“不服先從”、“不從受罰”便是。行政相對方權利在這點上卻是相形見拙。其作為“法律上關于權利主體具有一定作為或不作為的許可”（注：《法學辭典》，上海辭書出版社1984年版，第26頁。），本身并沒有強制力，是一種純粹的“權利”。即一定的行政相對方，僅通過自身權利的行使，無法強迫行政主體或其他行政相對方作出與自己意志一致的行為，或不為與其意志相違背的行為。由此決定，行政權與行政相對方權利相比較談不上勢均力敵，后者對前者的抵御往往舉步維艱，而前者對后者的侵犯注定輕而易舉。除非是經過行政法的調整形成內部、外部的制約制度和機制以實現平衡。

5.行政相對方的權利，在范圍、內容、數量上大致應是相同的。即是說，不因行政相對方之個體身份、地位、財產、文化程度的不同，而在分配上厚此薄彼。只有這樣才符合國家“平等關懷與對待所有社會成員”這一基本原則。行政權卻因各行政主體管理領域區別、行政階位高低不同、屬正式的行政機關或法律授權的組織之分，而在范圍、內容、效力諸方面存在明顯差異。

6.行政權因其本身便有高度聚合之特征，故出自防范其過度集中于同一行權主體而導致“壓制性權力結果”（注：E.博登海默：《法理學-法哲學及其方法》，華夏出版社1987年版，第344頁。）出現的考慮，同時也基于監督、制約需要，往往對之加以適度分散。包括對某行政相對方的調查與制裁、對某案件的行政處理與復議、行政罰款的決定與收繳等等，通常不交由同一行政部門或公務員實施。行政相對方的權利，則要突出其在個體身上的統一性。即立足于使每一公民、法人等，能夠全面、完整地享有并行使其行政法上的各項權利，使之達到相互補充、相得益彰。倘若發生割裂、殘缺，許多權利將不能充分行使，甚至會形同虛設。譬如行政相對方的申請權、賠償權與起訴權，后者若無法行使，前者便有名無實。

三

論及行政權與行政相對方權利之關系問題，行政法學界所持觀點不盡一致。強調行政權更重要，認為因行政管理需要、行政主體與行政相對方身份、地位不同所決定，行政權理應比行政相對方權利居更高地位、占更大優勢，此為沿襲“管理論”所作的推導。堅持以行政相對方權利為本位、中心，認為之所以要控權（行政權）不外是要保權（行政相對方權利），可謂是“控權論”的弦上之音。“管理論”和“控權論”是兩種對立的行政法學世界觀。前者以重權力、輕法治，重官輕民為主要特征；后者則以恐懼行政權的消極主義和維護第一代人權觀、強調個人權利和自由，反對國家干預為其主要特征。摒棄這兩種世界觀理所當然，但吸納他們的合理成分則非常必要。

根據“平衡論”的觀點：行政權與行政相對方權利之關系，是行政法所要調整的一對核心、基本矛盾。概行政法制內容，主要圍繞行政權與行政相對方權利的分配、限界，以及互相監督制約、激勵促進而展開。行政主體與行政相對方各自對行政法上義務、責任的承擔，也可歸結決定于權力與權利的配制情況。進一步，在總體上實現行政權與行政相對方權利的平衡，對于實現行政主體與行政相對方義務的平衡，兩者各自權利義務之間的平衡，乃至整個行政法中權利與義務的平衡，顯然具有基礎性、決定性的作用和意義。平衡論主張，在處理行政權與行政相對方權利的關系上，既應轉變重權力、輕權利，重實體、輕程序的思維定式，也須防止把對后者之增長保障單純建筑于對前者的否定、削弱之上。平衡論認為應當承認、發掘且促使兩者在行政法治化背景下的和諧統一，合力進取。

不可否認，即便在現代民主制度下，行政權與行政相對方權利之間，除存在一致性之外，依舊存在著經常、有時甚至復雜激烈的矛盾與沖突。這是因為：

（1）作為行政法律資源的行政權和行政相對方權利，在目前總量較為有限、稀缺的情況下，雙方均難達到充分滿足。而各自的增多，從某種意義而言，又往往賴于對方的減少。（2）雙方主體由于自身素質的差別、審視角度不同，出發點與落腳點的不一致等，都可能形成利益主張的差異甚至對立。（3）行政權本身具有擴張性、侵犯性、任意性的內在基因，行政管理活動又具有行政主體居高臨下、發號施令之方式特點，這使得行政權對于行政相對方權利的擠逼吸納既有主觀動力又有條件便利。（4）對于行政相對方權利的規范，甚至一定條件下的限制、控制，也是行政權應發揮的功能之一。譬如，權利的濫用或違法行使，侵犯公共利益或他人的利益，需要行政權的調控和制裁；又如，行政權適用到解決處理雇主與雇工的糾紛中，有時便需要適當干預雇主權利，防止其極端膨脹化，以增加工人權利實現的可能性。

不斷的矛盾與沖突，是行政權與行政相對方權利兩者關系上最明顯、突出的表征。這說明雙方彼此發生著實質性的作用影響；體現了一般公民、法人等權利意識的覺醒、權利能力的增加，遠遠勝過行政權被極不適當地抬高到超經濟、超法律地位的計劃經濟年代，行政機關“一鳥進林”，廣大生產經營者“百鳥喑音”的狀態。

顯而易見，行政權與行政相對方權利之矛盾、沖突，往往呈現此起彼落之結果。這在某一具體事務、個案當中不足為怪。問題的關鍵在于，要通過行政法的調整、功能發揮，保持雙方權利義務對比關系大致、總體上的平衡（注：羅豪才等：《現代行政法的理論基礎》，《中國法學》1993年第1期。）。或勝或負均有階段性、暫時性，即不能使一方始終“水落”而它方永遠“石出”。尤其是要保證行政相對方的權利有與行政權抗衡的能力。當然，這種平衡實現之深層原由，則在于我國現存經濟與政治制度下，公共利益、國家利益和個體利益之間在根本上存在著一致性、統一性（注：羅豪才等：《現代行政法的理論基礎》，《中國法學》1993年第1期。）。否則諸如專制制度那般，只談得上兩者絕對的、根本意義上的相互對抗排斥，莫言匹敵，連共存也辦不到。我們認為，在實行社會主義市場經濟體制的當今，政府的作用和市場的作用都不能偏廢，關鍵是需要將行政權與行政相對方權利的矛盾、沖突，控制于合法、合理、節制、適當的范圍和程度內，防止其出現矛盾激化、破壞社會穩定的大局。

四

無庸諱言，在官本位、權力至上等傳統觀念未被徹底摒棄的時下，要真正實現行政權與行政相對方權利在平衡基礎上的既相互監督制約又互相激勵促進，尚有雄關漫道。這尤其賴于行政法理論與實踐的發展和突破。就此我們的思路是：

1.兼顧利益，合理分配行政職權與行政相對方權利。在轉軌時期主要應增多權利的內容，加大其比重，使雙方配制不失衡，解決明顯存在的“倒掛”問題。具體是：

其一，注重將憲法、法律等規定的公民的基本權利，逐項加以具體、詳細、操作化，謹防將其在行政管理過程中“高位截肢”。其二，在不背離“平等對待”原則的基礎上，適量擴展、固定行政相對方的某些依據才能、貢獻等而獲得其他政治、經濟等方面社會資源的權利。其三，堅持“小政府，大社會”的管理模式，擴大自律組織的自主權利，同時加大公民參與政府管理的范圍和力度。其四，對老弱病殘等，完備其獲取福利、救濟、物質幫助，以及就業醫療等方面的特殊權利。其五，嚴密行政立法尤其是行政規章制定的自控、監督機制，防止行政權行使者通過“法”的形式，將已由權力機關分配給一般公民、法人等的權利，違法地重新分配，據為己有。改革行政執法結構，縮小行政強制的適用范圍，多采用行政指導、行政合同的管理模式，以民事關系形式或行政與民事相結合的形式實現行政目的，這樣有助于調動雙方的積極性，增進雙方的合力。

2.適當增強行政相對方權利的力度。如果說，前一點所言主要著眼兩者“量”的均等，此條則是立足“質”的平衡。不言而喻，行政相對方的權利過于脆弱，不堅硬，是造成其遭受行政權吞噬的主要原因之一。故行政法尤其應重視設定并保障一般公民、法人等，籍以實現其社會主體地位、排拒不法行政侵害等方面的，具有實質意義權利的實現。

其一，要盡量采取“對峙”的方式設置行政權與行政相對方權利。使大部分對行政相對方權利直接產生影響的行政職權，均有必要的行政相對方權利與之針鋒相對，并真正形成積極、有利的“制衡”。諸如對應設立管理權-參與權、審批權-申請權、處理權-訴訟權等。杜絕在同一管理事務領域，有行政權之“矛”而無行政相對方權利作“盾”的現象。其二，加重行政相對方的程序性權利。包括參與、了解、聽證、辯論、起訴等。行政實體法實施中行政權易占上風，在行政程序法執行過程中行政相對方權利則便于取優勢（注：崔卓蘭：《論行政權與行政程序法》，《中國法學》1994年第4期。）。程序性權利往往是行政相對方的力量滲透、介入并影響行政權行使的最有效途徑。其三，增加權力機關、司法機關對行政權的監督力度，保障行政相對方權利經與各種監督權力的“溶合”而獲得某種間接的強制力。其四，探討行政相對方制權的設立問題。長久以來，在行政侵權的“多發地帶”-行政執法過程中，強調行政相對方對行政行為“不服先從”，在一般情況下并無不妥，但為了防止某些性質惡劣、后果嚴重，且憑常識、理智便能判定的行政侵權，諸如無證檢（搜）查、扣押、處罰、打罵侮辱人、發出明顯違法命令等，則可設定行政相對方的即時拒絕權利。否則，一般公民、法人在遭遇官方侵害時將無以“緊急避險”。從積極方面著眼，對那些易產生侵權的行政行為，應改變執法形式，即通過申請、審查程序，由人民法院來執行，形成制約機制。

3.明確、嚴格界分行政權與行政相對方權利。行政權對行政相對方權利的侵害，極易“在兩者界限模糊的狀態下發生”（注：謝暉：《論權力與權利界分及其對我國改革的意義》，《天津社會科學》1994年第2期。）。而明確劃分兩者之關鍵，則在于為行政權定界。我們以為，對行政權有必要進行“顯性”定界，即對于各項行政職權，法律應采取列舉方式，逐一通過明確具體而非抽象概括的語言，進行窮盡其內容范圍之規定，同時限界。在“邊界”不甚清晰的行政自由裁量權領域，還有對以排除義務附加為特征的行政特權，對意味著無需承擔責任的行政豁免權等，則更應詳細規定并要求遵守法定的種類、程序、限度而嚴禁隨意化。行政相對方權利之界限，雖不宜由法律、法規等直接、具體規定，但也須原則規定。主要應以不妨礙、不危害其他公民、法人等享受與其同樣的權利、自由，乃至作為個體利益之集合的公共利益為度。

4.實現兩者的互相抑制、消除消極因素與互相激勵與促發積極因素。一方面，行政權與行政相對方權利均可能被濫用，盡管濫用形式各異，但危害結果并無孰重孰輕之分。被濫用的兩者，尚可互相作用導致惡性循環。如權利的濫用腐蝕權力，而權力腐敗的最終結果還是侵害權利（注：羅豪才、沈巋：《平衡論：對現代行政法的一種本質思考》，《中外法學》1996年第4期。）。故而，既要通過行政相對方權利制約行政權，以防后者侵害前者；也應以行政權約束行政相對方權利，不使其濫用而導致社會安定與秩序的不保。另一方面，行政權與行政相對方權利又彼此認同以謀求一道發展。一般公民、法人等憑籍行政權的維護保障，獲得生存與發展的機遇和便利。而行政相對方權利充分、有效的行使，又是對行政權合法、合理性的檢驗和促進。兩者的積極能動作用，并相互激勵，是經濟發展和社會進步的動力，又是社會穩定的保障。

總而言之，行政權與行政相對方權利，其實質是國家權力與公民權利、政府職權與市場主體權利，在行政法律關系領域之延伸，兩者之良性互動、同步加強，意味著社會中個體利益和整體利益均獲維護、公平與效率得到兼顧，標志行政民主與法治化的真正實現。故行政法理應“為兩者之平衡作出很多貢獻”（注：H.韋德：《行政法》，1982年英文版第6頁。）。