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摘要：伴隨著法治國思想的傳播和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和行政均衡原則。這兩項原則既相互獨立，又相互聯系、相互補充，共同構成了法國行政法基本原則的整體。

關鍵詞：法國行政法行政法治原則行政均衡原則

法國是大陸法系國家的典型代表，素有“行政法母國”之譽，其行政法被許多國家奉為典范。法國最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法，并通過行政法院富有創造性的努力構建了一個完整的行政法體系。支撐這一龐大的行政法體系的是隱藏在其背后的行政法基本原則。行政法的基本原則使法國的行政法體系雖然規模宏大但不顯得雜亂無章，雖然范圍廣博但卻構成一個和諧的整體。法國著名法學家勒內。達維在談及法國行政法時自豪地說：“一系列行政法原則已經形成，它完全可以和民法原則媲美，而且在某些方面更勝一籌。”[①]深入研究集中體現法國行政法精神的基本原則可以使我們深刻理解和領會法國行政法的基本內涵、主要觀念和規范體系，同時，這對在國情上與法國有許多相同之處的中國也具有重要的啟示意義。

一、法國行政法基本原則的形成與發展

法國行政法的產生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想準備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產生，并使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產階級革命出現的法治國思想和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和行政均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。

（一）法治國思想的影響

在法國，法治國的思想產生于1789年資產階級大革命前的啟蒙時代。以孟德斯鳩、盧梭、伏爾泰等為代表的一大批資產階級啟蒙思想家以理性作為武器向宗教神學和君主專制發起了猛烈的攻擊。其中，作為古典自然法學派代表人物的孟德斯鳩和盧梭比較系統的闡述了法治國的思想。孟德斯鳩的“三權分立制衡論”、盧梭的“天賦人權論”、“社會契約論”、“人民主權論”都包含有豐富的法治國思想。他們傾向于個人主義和自由主義，認為“國家權力不是絕對的，國家和個人都應服從法律，法律保護個人權利，不受國家權力的非法侵害。”[②]啟蒙思想家的法治國思想伴隨著法國資產階級大革命的爆發進一步深入人心，并成為法國憲法的一個重要原則。1789年《人權宣言》第5條規定：“……凡未經法律禁止的行為不得受到妨礙，任何人不得被迫從事法律所未規定的行為”，該宣言的第6條規定：“法律表達普遍意志。所有公民皆有權親自或經由其代表來參與法律之形成。不論保護抑或懲罰，法律必須對所有人一樣。……”。上述規定都是當時法治國思想的表現。

個人的自然權利是孟德斯鳩、盧梭等啟蒙思想家構造其法治國思想的邏輯起點，這種學說對于弘揚民主、平等、自由等價值觀念起到了非常重要的作用，同時也適應了當時資產階級革命的需要。但是，隨著法國的政治風云變換和壟斷資本對加強國家權力的需要，建立在形而上學的個人主義之上的自然權利說被實證主義社會法學派的學說所取代。以狄驥為代表的實證主義社會法學不是從個人的自然權利出發，而是以社會的連帶關系為邏輯起點對法治國的思想進行了闡述。狄驥認為：“法律的強制力量并不來源于統治者的意志，而是來源于法律與社會相互依存的一致性。由此，法律對統治者的約束同其對庶民的約束一樣嚴格，因為統治者與庶民一樣，也受建立在社會相互關聯性基礎上的法律規則約束。”[③]狄驥與啟蒙思想家的法治國思想存在著很大的差異，但在使國家的公權力受到法律的控制和約束方面是一致的。比如，狄驥認為：“國家必須遵守它所制定的法律，只要該法律未被廢除。國家可以修改或取消某項法律；但只要該法律存在，國家限制行為，行政行為和司法行為都必須在該法律法定范圍之內，而正是因為這一點，國家才是法治國家。”[④]

法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的形成與發展奠定了堅實的思想基礎。首先，法治國思想的基本精神在于使國家公權力從屬于法律，這種精神在行政領域的體現就是行政法治原則，即作為國家公權力之一的行政權也應當到法律的支配。其次，法治國思想不僅要求公權力服從于法律特別是制定法（形式法治國），而且進一步要求公權力的行使必須符合公平、正義的觀念（實質法治國）。二戰后，隨著從經濟自由主義向國家干預主義的進一步發展，行政權更加廣泛地深入到法國社會之中。為了應對層出不窮的社會問題，法律賦予了行政機關更為廣泛的自由裁量權，在這種情況下，體現形式法治國思想的行政法治原則的局限性日益明顯。為了加強對行政自由裁量權的控制，行政法院通過判例發展出了行政均衡原則。該原則要求，在法律沒有明確規定的情況下，行政行為必須合理、適度、均衡。而這正是行政法院根據公平、正義等實質法治國的觀念對行政行為提出的要求。

（二）行政法院制度與判例的作用

法治國思想在行政法領域的應用必須有制度性的保障才能使該思想變為生動的現實。在這方面，法國的行政法院制度與判例發揮了巨大的作用，成為對法國行政法及其基本原則的形成具有較大影響的另一重要因素。

“法國的行政法是由行政法院適用的特殊法律，而行政法院正是為適用行政法而創造的。”[⑤]大革命時期，法國人的一個共同信念是：最高法院代表舊制度，大革命的目標之一就是要取消司法權對行政權的干預。至今仍然有效的1790年8月16日—24日的法令宣布：“司法機構應當同行政職能相分離，法官不得以任何方式干預行政人員的活動，違者以瀆職論處”。“這項規定意味著一個終點，但它卻恰恰是法國行政法的起點的標志。”[⑥]自此以后，法國行政法院從最初的保留審判權到后來的委托審判權直至1889年通過“卡多案件”正式取消部長法官制，經歷了漫長的發展過程才逐漸同實際的行政相分離。這個分離的過程是行政法院的獨立性逐步增強的過程，是行政審判權對行政權的監督逐漸強化的過程，同時也是法國行政法及其基本原則逐步形成和發展的過程。

法國行政法院自創立以來已有二百年的歷史，在此期間它對推進法國行政法及其基本原則的發展起到了獨特而卓越的作用。對此，美國學者莫里斯。拉朗熱作了十分精辟的概括：“行政法院所發揮的卓越作用真正是法國獨創的。在這個國家里，政府經常變動，憲法也并不持久而來回更改，行政法院卻是主要的穩定因素。它所賴以建立的原則，越過成文的憲法，構成一個真實的不成文的憲法。……在這個多次發生革命的國家里，行政法院以漸進的方式發揮作用，它做事既謹慎，又有效，有時也被急風暴雨所顛覆，但很快又達到恢復，就這樣保持著國家的永久性和民族的連續性。”[⑦]法國行政法院在控制行政權濫用、保護公民合法權益方面所起的作用尤為顯著。在第五共和國創立憲法委員會之前，行政法院歷年所發展的案例法幾乎是唯一限制政府權力的法律。[⑧]行政法院通過判例的形式不僅率先發展了權力濫用理論，從而豐富了行政法治原則，而且在20世紀80年代，又發展了行政均衡原則。均衡原則與英國的合理性原則、德國的比例原則、日本的無瑕疵裁量請求權和裁量零收縮理論同屬對行政裁量權的有效控制手段，但更能體現法國行政法特色。在比較法國新舊兩個時代時，托克維爾認為二者唯一實質性的區別在于“大革命之前，政府只有依靠不合法和專橫的手段才能庇護政府官員，而大革命以來，它已能合法地讓他們違反法律。”[⑨]這種判斷在托克維爾所處的時代也許是真知灼見，但是在后托克維爾時代，伴隨著獨立的行政法院制度的出現和行政法基本原則的形成與發展，這種說法已經與法國當代的現實顯得距離過于遙遠。

法國本是一個成文法國家，“同至今仍以判例法為基礎的英國法相比，法國法則有以制定法為中心的法結構這種大陸法的特征。”[⑩]因此，法院判案原則上以成文法為根據，然而在行政法中起主要作用的卻是判例。這是由法國行政法的特點所決定的。因為，一方面在公法和私法相互分離的傳統之下，行政法院對行政案件的審理不適用民法和其他私法的規定；另一方面由于行政事項極為繁雜，法官經常遇到無法可依的情況，不得不在判決中確定所依據的原則。在法國，“行政法的重要原則，幾乎全由行政法院的判例產生。”[11]一位法國行政法學家用生動的語言說，如果我們設想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國將無民法存在；如果他們取消全部刑法條文，法國將無刑法存在；但是如果他們取消全部行政法條文，法國的行政法仍然存在，因為行政法的重要原則不存在成文法中，而存在于判例之中。[12]這幾句話雖然有些夸張，但卻十分生動地說明了判例對于法國行政法的重要性，也說明法國行政法的特點。在法國行政法中，判例占據如此重要的地位，這或許有兩個原因：一是行政事務復雜多變，成文法難以適應這種速度；二是判例出自具有較高素質的最高行政法院法官之手，質量比較高。[13]此外，最高行政法院的判決，逐月逐年公開發表，供學術界討論和研究，法學界對于判決的評價，也能提高最高行政法院判決的質量。

法國行政法中的原則大都先由法官或法學家們在案件發生后提出或創造出來，經過實踐的檢驗，有的成為普遍性的成文法原則，如行政法治性原則；有的則仍處于判例狀態，僅僅出現在法學家們的學術研究中，行政均衡原則即屬此類。這些原則由判例產生，經過實踐的檢驗，所以具有高度的適應性和靈活性，這正是法國行政法的優點之一。

綜上所述，法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的產生奠定了堅實的思想基礎，獨特的行政法院制度為之創造了良好的制度環境，而行政法院的法官則根據實踐需要通過高質量的行政判例不斷對其進行豐富和完善。正是這些因素的共同作用，逐步推動了行政法治和行政均衡兩項基本原則在法國的形成與發展。

二、行政法治原則

在法國，多數學者認為，行政法是調整行政活動的國內公法。調整行政活動是指行政活動必須遵守法律，在其違反法律時受到一定制裁，例如引起無效、撤銷或賠償責任的結果。這就是法國行政法學上所謂的“行政法治原則”。具體而言，它是指法律規定行政機關的組織、權限、手段、方式和違法的后果，行政機關的行政行為必須嚴格遵守法律的規定并積極保證法律的實施。[14]該原則是法治國思想在行政法領域最為重要的體現，是法國行政法的核心原則。

（一）行政法治原則的主要內容

行政法治原則主要包含以下三項內容：

1.行政行為必須具有法律依據。行政機關只能在法律授權的范圍內采取行動，這是行政法治原則的根本要求。對于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行動，而無須法律授權。但是，對于行政機關來說，則沒有這種自由，而必須嚴格遵循“凡法律所未允許的，都是禁止的”規則。這是行政行為與公民個人行為的最大區別。唯有如此，才能使行政機關職責清晰、分工明確、各司其職、各負其責。

行政機關的權限（包括事務、時間和地域三方面），主要規定在憲法、法律等成文法之中，當成文法規定不明確時，行政法院根據法的一般原則對成文法的規定進行補充和解釋。行政機關不得超越法律規定的權限范圍自由行動，否則，構成“無權限”。無權限行為是最為嚴重的違法行為，在越權之訴中，“無權限”是行政行為被撤銷的首要理由。但是，如果無權限機關所作出的行為，屬于羈束行為，且該行為的內容符合法律規定，有管轄權的機關在同樣的情況下也只能作出同樣的決定，行政法院對這種行為并不撤銷，因為撤銷該行為“并不影響行政決定的結果和當事人的利益，而徒浪費訴訟時間。”[15]

2.行政行為必須符合法律要求。行政法治不僅要求行政行為的存在須有法律依據，而且進一步要求行政行為的實施須符合法律規定的方式、程序和目的。也就是說，行政法治要求行政行為過程必須合法。唯有如此，才能實現法律對行政行為全程的監督和控制，使行政權在法律所設定的軌道上運行。但是，我們不能把行政法治的這一要求，簡單理解為行政機關只能機械地把法的抽象原則適用于具體事件而沒有任何斟酌選擇的余地。行政行為有羈束行為和自由裁量行為之分，它們受法律制約的程度上是有所區別的。但是，二者都必須受制于法律這一點是共同的，不可動搖的。根據行政法治原則，行政行為必須符合如下法律要求：

第一，形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規定。法律往往出于不同的目的和考慮對行政行為規定不同的形式和程序，比如行政條例的咨詢、討論和公布程序，行政處理的說明理由和書面形式等。由于法律規定的大部分形式和程序是出于保障相對人權利的考慮，因此行政機關必須遵守，否則行政法院將宣布該行為無效。但是，出于行政效率的考慮，行政法院對于形式違法的行政行為也并不是一概予以撤銷，而是根據形式違法的具體情況分別作出撤銷、不予撤銷和補正等不同形式的靈活處理。

明確的管轄權與合法的形式共同構成了控制行政權行使的主要條件，無權限和形式上的缺陷是國家參事院（最高行政法院的前身）撤銷行政決定的最初的兩個理由。在當代的法國，形式和程序的重要性日益受到重視，因為“手續不僅限制每個公務人員的權力，也使每個公務人員受到其他公務人員的制約和補充。”[16]比如，法國在1978年公布實施了《改善行政機關與公眾關系法》，1979年公布實施了《說明行政理由及改善行政機關與公眾關系法》，1983年又公布實施了《行政機關與其使用人關系法令》等單行的行政程序法。

第二，目的合法。行政行為的目的合法也是行政法治原則的重要內容。首先，任何行政行為都必須符合法律的一般目的，即必須以實現公共利益為目的，而不能出于以私人或黨派或者所屬團體的利益。例如，當某家旅館與市長的某個親戚開辦的旅館形成競爭時，該市長不得以危害公共秩序為借口關閉該旅館。其次，行政行為必須符合法律授權的特別目的。例如，在1875年的巴利塞訴省政府一案中，行政法院撤銷了省長作出的關閉巴利塞先生的火柴場的決定，理由是該行為的目的不是法律與規章授予他權力時要保障的目的，而是為了維護國家財政部門的利益。[17]

行政行為的目的必須符合法律的規定是行政法治原則進一步深化的表現。在法國行政法治進程的初期，只要一種行政行為是由具備法定權限和資格的行政機關依據法定的方式和程序作出的，行政法院就會認定該行為合法，而不問該行為的目的和動機是什么。隨著行政法治的進一步發展，行政法院發展了濫用權力的理論，根據該理論，行政法院可以審查行政行為的目的和動機。如果行政行為的目的和動機不符合法律規定，該行為將被行政法院以濫用權力為由予以撤銷，從而使每一項行政行為都處于行政法院的監督和控制之下。行政法院對行政行為目的和動機的審查極大地擴展了行政法治原則的內容，狄驥認為這導致了自由裁量行為概念在公法領域的消失。[18]

行政行為必須符合法律除了要求行政行為的形式和目的合法之外，還要求行政決定的內容和法律根據合法。

3.行政機關必須以自己的積極行為來保證法律的實施。行政法治有兩層含義：消極的行政法治和積極的行政法治。消極的行政法治要求行政行為不得違反法律規定的權限、方式、程序和目的。積極的行政法治要求行政機關以自己的積極行動保證法律的實施，這是法國行政法治原則的最新擴展。

根據積極行政法治的要求，不僅行政機關拒絕作出實施法律的具體行政處理決定構成不作為的違法，而且當法律和上級機關條例要求行政機關必須制定條例，而行政機關不履行該義務的行為同樣也是違法的。法國最高行政法院在1959年的一個判決中聲稱，行政機關在情況需要的時候如果未制定有效的條例來維持秩序，就是違反法律。[19]1969年，最高行政法院又重申了上述觀點：當制定行政條例為實施某個法律所必要時，行政機關有義務制定這個條例。[20]

（二）行政法治原則的限制

行政法治原則是法國行政法的主要原則，行政法院利用該原則對行政行為進行廣泛的監督，對防止行政權的濫用起到了關鍵的作用。無論是行政處理行為還是行政條例都受到行政法治原則的支配。但是，該原則的適用是有限制的，不能適用于行政機關的某些行為，這類行為主要包括以下兩種：

1.政府行為。行政法院出于避免與總統、議會和管理國際關系的當局發生正面沖突的實際政治需要，對下列的政府行為提起的訴訟不予受理：

第一，涉及政府與議會兩院之間的憲法關系的行為，比如總統召集議會或推遲議會的命令，終止議會會議或解散眾議院或參議院的命令等。

第二，政府的外交行為，也就是涉及法國和其他國家之間的行為。比如政府對于國際條約的磋商、簽定、批準、執行等行為。

第三，總統根據1958年憲法第16條在國家遭到嚴重威脅時，根據情況所采取的必要措施。另外，總統根據憲法第11條將法律草案提交公民復決的行為。

政府行為制度主要是行政法院通過判例創造的，其范圍也主要是行政法院的判例所決定的。在法國，先后有政治動機理論、統治行為等理論對于政府行為的存在予以辯解。但是，無論如何解釋，既不受行政法院監督又不受普通法院監督的政府行為畢竟是對行政法治原則的破壞。因此，隨著法律地位的鞏固和提高，行政法院通過判例逐漸縮小政府行為的范圍，從而擴大行政法治原則的適用范圍。比如在1875年拿破侖親王訴戰爭部長案中，行政法院拋棄了“政治動機”理論，實質上縮小了不受行政法院審查的政府行為的范圍。另外法國政府的外交活動原則上不受法院的管轄，但是最近行政法院也通過案例減弱了這一原則性。[21]

2.特殊情況下的行政決定。特殊情況下的行政決定是指在發生了諸如戰爭、自然災害等的特殊情況下，行政機關為了保證公共秩序和公務運行的連續性而采取的特殊行動。特殊情況在最初是指戰爭，之后特殊情況的范圍越來越廣，擴展到和平時期發生的危機和緊急情況，比如發生全國性的罷工或者是大規模的自然災害等。

對于特殊情況下的行政決定，行政法院不能用合法性原則進行審查，否則，這類行政決定可能都會因為違法而被撤銷，這將使行政機關在面臨特殊緊急的情況時，不能迅速采取行動以消除現實存在的威脅，以維護公共利益和保證公務活動連續進行。但是，特殊情況下的行政決定對公民權利和自由是極大的威脅，必須對其加以制約和限制。因此，行政法院通過判例發展了行政法的另一項基本原則，即行政均衡原則。行政法院運用均衡原則對特殊情況下的行政決定進行監督和制約，從而維系了公共利益和個人利益之間的平衡。

上述可見，行政法治原則的適用存在著一定的限制，但是，隨著政府行為范圍的逐漸縮小，該原則的適用范圍正呈現出逐漸擴大的趨勢。同時，為了加強對自由裁量行為和特殊情況下的行政行為的監督，行政均衡原則作為行政法治原則的補充應運而生。

三、行政均衡原則

在法國，行政均衡原則（ThePrincipleofProportionality）主要是適應控制行政自由裁量權的需要而出現的，它是法國行政法院對具體行政行為的監督逐漸強化的產物，是法治國思想進一步深化的表現。二戰后，法國行政法院的權力迅速加強，逐漸取得了獨立于行政機關的法律地位，到1970年代形成了對行政權力有效的監督和制約，并建立起一整套以行政法治原則為中心的行政組織、行政行為、行政監督和行政法院的理論體系。另一方面，隨著社會對公共服務需求的不斷增長，國家加強了對社會的干預，行政事項迅速增多，行政自由裁量權出現了日益擴大、難以監督的趨勢。法院對自由裁量的行政行為和特殊情況下的行政決定難以直接運用合法性原則進行監督和控制。在此情況下，行政法學家們根據具體案件總結出了一些在特定情況下適用的、作為控制行政自由裁量權的均衡原則。

（一）行政均衡原則的涵義及其主要內容

“均衡性”作為行政法院對于行政機關的具體行政行為進行司法監督或審查的原則，其含義目前仍沒有一致的解釋。大體說來，它是行政法院在行政機關具有自由裁量權或其他特殊情況下，在無法依據法律條文或其他原則對行政行為進行裁決的情況下，監督、審查、決定是否撤銷一定行政行為的法律手段。它根據案件的具體情況審查行政行為是否合理、行政決定是否適度，審查事實與法律適用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。[22]該原則的本質是行政法院通過對行政行為的均衡性審查，防止行政自由裁量權的濫用，維護行政機關和相對人之間，公共利益和個人利益之間的平衡。一般認為，下列行為違反了均衡合理原則：[23]

1.判斷事實明顯錯誤。在很長時期內，行政法院只審查行政決定的合法性而不審查行政決定的適當性，以免以行政法院代替行政機關，妨礙行政效率。事實問題屬于行政機關自由裁量權的范圍，行政法院不評價行政機關事實上是否應當作出某項決定。但是，進入二十世紀以后，為了加強對自由裁量權的監督，行政法院在“越權之訴”中開始審查作為行政行為根據的事實問題，將“判斷事實明顯錯誤”作為撤銷行政行為的理由之一。所謂“明顯錯誤”是指不需要專門的知識，任何通情達理的人根據一般的常識都能看出的錯誤。當一個行政行為存在這類錯誤時，必然會造成事實和法律適用之間的失衡或者不相稱。“當行政決定的結果看起來有背良知、丑惡可恥、違背邏輯（例如，在公職部門中，一個小小的錯誤導致解職）時，法官將撤銷這個決定。”[24]而且，隨著地位的逐漸提高，行政法院以越來越靈活的方式來判斷“明顯”的特征。“判斷事實明顯錯誤”是行政法院對自由裁量行政行為進行均衡性監督的最常見方式。通過這種均衡性監督，行政法院力圖保持行政機關和行政相對人之間，公共利益與個人利益之間的平衡。

2.手段與目的不相稱。行政機關有選擇達到行政目的手段的自由，但是這種自由不是沒有限制的。在有多個手段可以達到法律所規定的目的情況下，如果行政機關所選擇的不是對行政相對人損害最少的手段，則屬于手段與目的不相稱。手段與目的不相稱造成了對個人權利的過度侵害，使公共利益和個人利益的關系失去了平衡。行政法院對行政行為手段和目的的均衡性監督主要適用于兩個方面：第一，適用警察行政領域。這方面的典型案例是1933年的“本杰明”案。在該案中，本杰明先生要求舉辦一個藝術研討會，但是，市長擔心發生騷亂，因此以維持公共秩序為由，下令禁止研討會的舉行。最高行政法院認為，市長可以采取其他手段達到維持公共秩序的目的，如召集大量警察，既可以避免騷亂，又不至于對公民的自由構成威脅。再如，在1953年的一個判決中，行政法院撤銷了市長的一個命令，市長規定集市上的流動商販必須具有對第三人傷害保險的保險單，法院認為為了保護公共安全，這項規定對進行危險表演的藝人來說是必要的，但是對于販賣糖果和花卉的商販來說是過分的。[25]第二，適用于監督“特殊情況”下的行政決定。對于特殊情況下的行政決定，法院無法進行合法性監督，但是，為了避免該類行為造成對公民權利和自由的造成過度的侵害，行政法院仍然要對行政行為進行均衡性審查，這包括審查特殊情況是否存在；行政行為的目的和動機是否是為了滿足公共利益的需要；其行政是否與當時的情況相適應，是否超過了必要的限度。可見，在上述的兩種情況中，行政法院同樣是致力于在公共秩序和公民的自由之間，公共利益和個人利益之間尋求合理的均衡以避免行政權對相對人的過度侵害。

3.損失與利益失衡。這是指行政決定所要實現的利益和所造成的損害結果之間不相稱，失去平衡的情況。行政法院對行政行為的這種均衡性監督主要適用于計劃行政與公用征收相關的領域。如在計劃行政領域，行政法院曾經以一個飛機場開放計劃可能花費的資金與有關市鎮可能提供的資金之間不成比例為由而宣告該計劃違法。[26]又如，在1971年的一項判決中，行政法院根據均衡原則拒絕了居民訴請撤銷某項市政工程計劃的要求。在該案中，法院認為該工程計劃中修建一條公路的得益高于因此而征用拆除的90所房屋的價值。在類似的另外一個案件中，盡管地方議會為了公共利益具有提供牙科診所的廣泛權力，行政法院仍然可以審核是否有必要在該地區設置診所以及公共投資與收益是否相稱。[27]在上述案件中，由于行政機關擁有廣泛的自由裁量權，行政法院難以應用行政法治原則進行監督審查，同時，由于這類案件的專業性和技術性很強，法官中也很難找出“判斷事實是否明顯錯誤”，因此，法院往往審查公共工程計劃所可能得到的效益和可能引起的損害之間是否達到了平衡。法國法學家古斯塔夫。佩澤爾在談到法律對行政自由裁量權的限制時指出：“在為公益事業而進行的行政征用方面，今天法官監督是否存在對私有財產的損害，財政成本和可能對社會產生的不便，或征用是否損害其他公共利益，它所代表的利益是否過分。”[28]可見，行政法院對這類案件的審查是根據案件的具體情況，權衡各方面利弊的結果。法國行政法學稱這種權衡是“損失和利益對較表”。[29]由于損益平衡監督實際上最接近于對行政行為進行妥當性的判斷，因此在實踐中的運用受到嚴格的限制。

（二）行政均衡原則的限制與前景

在法國，行政法院對行政行為的監督主要表現為合法性審查，對行政行為是否合理、妥當和均衡的監督被嚴格限制在特定的范圍內。目前，行政法院只能將該原則適用于對行政處理的審查而不適用于對行政條例的監督。在實踐中，行政法官盡量不應用均衡原則，而是采用行政法治等原則對行政行為進行監督和審查。因此，行政均衡原則是以行政法治原則的補充的面目出現的。

行政均衡原則的適用之所以有上述的限制，一方面是分權的需要。行政權和行政審判權是兩種不同性質的權力，有必要保持二者之間適當的分離和獨立，這在客觀上要求行政審判權對行政權的監督應當保持在適當的范圍內，以免行政審判權過分侵犯行政權，妨礙行政效率；另一方面是歷史傳統的原因。“獨立的普通和行政法院為法國保持了基本法治，從而在動蕩的政局背后為社會帶來了穩定。但或許是大革命的沖擊，法國的法院至今堅持著謙遜的外觀。”[30]大革命以后的很長一段時間內，行政審判權依附于行政權，因而行政機關也就放心地接受了行政法院的監督。但是，隨著地位的逐步提高，行政法院對行政權實行了越來越廣泛和深入的監督，這種情景在某種程度上可能會喚醒法國人對大革命前的最高法院的回憶。因此，行政法院對行政權的監督在富有創新性同時又是非常謹慎的。行政均衡原則的適用實質上相當于對行政行為是否適當的審查，這已經達到了行政權和行政審判權相互交叉的灰色地帶，稍有不慎，就有行政審判權侵犯行政權，行政審判權代替行政權之嫌。因此，行政法院在適用均衡原則時也就格外小心謹慎，嚴格限制其適用范圍。

如上所述，由于分權和歷史等原因，行政均衡原則的適用存有一定的限制，但是，應當看到的是該原則對控制行政自由裁量行為和政府日漸擴大的特殊權力起到了獨特的作用。在很多情況下，行政法院對行政行為的監督表面上是利用的行政法治原則，實則應用的是行政均衡原則。可以預見的是，隨著行政法院獨立地位的進一步鞏固和權力的進一步增強，以及社會對行政自由裁量權和特殊情況下的行政決定加強監督的需求的不斷增長，該原則在法國行政法中將發揮將越來越大的作用。目前，該原則已經超越了行政法領域，為法國憲法委員會所繼承，用以審查法律的合憲性。[31]同時，該原則也超出了國界對其他國家的行政法學產生了相當的影響。比如，英國上議院認為，英國行政法將來有可能接受這一原則，作為審查行政行為的一項依據，并承認它相當于英國的“溫斯伯里不合理性原則”（WednesburyPrincipleofUnreasonableness）。行政法學者約威爾和萊斯特爾也主張英國應引進和移植這一原則，以彌補英國行政法原則的缺陷。[32]從現實看，均衡性監督在歐洲法中也已經得到了實際的應用，比如，歐洲法院在“超熱牛奶許可案”、“消毒牛奶進口案件”、“產品國籍標志案”以及“原油進口案”等一系列案件中都運用了該原則。[33]隨著歐洲一體化進程的不斷推進，這一原則將不僅對歐洲大陸行政法產生更大的影響，也將會被英國行政法所接受而帶來英美法系行政法的變化。

作者：武漢大學法學院教授、博士生導師

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[①][法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，潘華仿等譯，清華大學出版社2002年版第116頁。

[②]沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第19頁。

[③][法]萊昂。狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第30頁。

[④][法]萊昂。狄驥：《憲法學教程》，同前，第29頁。

[⑤][法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，同前，第102頁。

[⑥][法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，同前，第115頁。

[⑦][美]莫里斯。拉朗熱：《國政院》，《圖萊法學雜志》1968年第1期。轉引自袁曙宏、趙永偉：《西方國家依法行政比較研究-兼論對我國依法行政的啟示》，《中國法學》2000年第5期。

[⑧]張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），中國政法大學出版社2001年版，第6頁。

[⑨][法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務印書館1992年版，第95頁。

[⑩][日]早川武夫等：《外國法》，張光博等譯，吉林人民出版社1984年版，第245頁。

[11]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第21頁。

[12][法]弗德爾：《行政法》，1984年法文版，第107頁。轉引自王名揚：《法國行政法》，同前，第22頁。

[13]參見胡建淼：《比較行政法-20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第196頁。

[14]這里涉及的“法律”，是指廣義上的法律，在法國包括：憲法、法律、歐共體的規則和指令、法的一般原則、判例和條例。

[15]王名揚：《法國行政法》，同前，第689頁。

[16][法]莫里斯。奧里烏：《行政法與公法精要》（上冊），龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第541頁。

[17]參見胡建淼：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第616頁。

[18][法]萊昂。狄驥：《公法的變遷。法律與國家》，冷靜譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第165—171頁。

[19]見法國最高行政法院1953年Doublet案件的判決。

[20]見法國最高行政法院1964年11月27日DameVreRenard案件判決。

[21]參見胡建淼：《外國行政法規與案例評述》，同前，第614頁。

[22]王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，《法學研究》1994年第3期。

[23]參見王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，同前。

[24][法]古斯塔夫。佩澤爾：《法國行政法》，廖坤明等譯，國家行政學院出版社2002年版，第45—46頁。

[25]王名揚：《法國行政法》，同前，第472頁。

[26]趙娟：《合理性原則與比例原則的比較研究》，《南京大學學報》（哲學人文科學社會科學版）2000年第5期。

[27]張千帆：《法國的國政院與行政行為的司法控制》，《中國法學》1995年第3期。

[28][法]古斯塔夫。佩澤爾：《法國行政法》，同前，第47頁。

[29]王名揚：《法國行政法》，同前，第699頁。

[30]張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），同前，第6頁。

[31]張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），同前，第98頁。

[32][英]勃伊倫：《英國行政法中的均衡原則》，《牛津法律研究》1992年第2期。轉引自王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，同前。

[33]趙娟：《合理性原則與比例原則的比較研究》，同前。