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內容提要：英國是普通法系的典型國家。普通法傳統中的“法的統治”原理和“自然正義原則”對英國行政法一直起著支配的作用，并由此形成英國行政法上的越權無效原則、合理性原則與程序公正原則等三項基本原則。這三項原則既相互獨立，又相互聯系、相互補充，共同構成了英國行政法基本原則的整體。

主題詞：英國行政法越權無效原則合理性原則程序公正原則

一、“法的統治”與自然正義原則

所謂“法的統治”（RuleofLaw），又稱“法治原則”，根據英國著名學者戴西（A.V.Dicey）的解釋，其涵義即“英國人依法，而且只依法進行統治”。戴西在其具有劃時代意義的《憲法研究導論》或《英憲精義》（IntroductiontotheStudyoftheLawoftheConstitution）（1885年第一版）一書中，明確地闡明“法的統治”有三種含義：第一，它意味著作為專制權力對立面的正式的法的絕對優勢地位或優越，它排斥政府方面的專斷、特權和廣泛的裁量權……在我們看來，一個人可以因違法而受到懲處，但是，他不能由于任何其他因素而受到處罰（Itmeans，inthefirstplace，theabsolutesupremacyorPredominanceofregularlawasopposestotheinfluenceofarbitrarypower，andexcludestheexistenceofarbitrariness，ofprerogative，orevenofwidediscretionaryauthorityonthePartofthegovernment…amanmaywithusbepunishedforabreachoflaw，buthecanbepunishedfornothingelse）；第二，它意味著法律面前人人平等，或社會所有的階層都要平等地服從由普通法院所運用的國內普通法律（Equalitybeforethelaw，ortheequalsubjectionofallclassestotheordinarylawofthelandadministrativebytheordinarylawcourts）；第三，作為英國憲法的法律-在別國作為當然構成成文憲法典組成部分的規則-并不是由普通法院所確認和實施的個人權利的來源，而是其結果……因而，憲法是這個國家普通法律發展的結果（Thatwithusthelawoftheconstitution，theruleswhichinforeigncountriesnaturallyformpartofaconstitutionalcode，arenotthesourcebuttheconsequenceoftherightsofindividuals，asdefinedandenforcedbythecourts；…thustheconstitutionistheresultoftheordinarylawoftheland）。[①]

從上述三個含義來看，戴雪強調的法治即“無論任何權力，都要經常受到法的制約，并以此保障人民的權利和自由”。“法的統治”是近代市民革命時期打倒絕對封建帝王統治的理論。這種理論與19世紀的自由主義政治理論相結合，作為英國憲法的基本原理之一得到確立，與“議會主權”原則在近代英國憲法中同時占據了穩固的地位。[②]所謂“議會主權”的原則，即議會制定法處于英國法的頂點，不存在優越于它的法律，而且也不可能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲法斗爭勝利的結果，亦被戴雪稱為英國憲法的重要原則。同時，《權利法案》規定，國王未經議會同意而征稅、招募軍隊、廢止法律都屬非法行為，“這就肯定了議會的權力地位高于王權，王權的行使要受到議會的制約，從而確立了‘議會權力至上’的資本主義制度原則。”[③]

在英國，法治原則與議會主權原則同樣重要，共同構成了行政法的基礎，并由此產生了行政法的“一個中心原則”，這就是“越權無效”原則。[④]“公共當局不應越權，這一簡單的命題可以恰當地稱之為行政法的核心原則。”[⑤]這個核心原則正是英國法治原則和議會主權原則的直接后果。因為，根據法治原則，政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會所通過的一切法律，不能審查議會所通過的法律是否合法。因此，行政機關的行為如果在法律規定的權限范圍以內時，法院就無權過問。也就是說，英國法院對于行政訴訟的管轄權，只在行政機關行為超越其法律權限時才發生。法院通過判例由此發展了著名的“越權無效”原則。這一原則是英國普通法院進行司法審查的基礎。

戴雪的法治觀（RuleofLaw）不僅為英國現代法治理論奠定了基礎，也是我們理解英國行政法治的邏輯起點。根據前述戴雪法治觀中所強調的“法律面前人人平等”這一基本信條，任何國家官員都必須像公民個人一樣服從同一普通法律并受同一普通法院系統管轄。從這一意義出發，戴雪極力反對在英國實行法國式的行政法和行政法院。他認為英國的法治迥異于法國模式的“行政法”或稱“官法”（AdroitAdministratif），行政法只不過是保護官吏特權的法國制度，“與英國憲政傳統、法治國情即法律平等主義或普通法統治不相容”。[⑥]這種傳統的法治觀使得英國人長期認為“行政法”只是歐洲大陸的“行話”。同時，由于普通法在英國人心目中的崇高威望，更使得法國模式的“行政法”無法容身于英國的傳統法治之中。因此，行政法在英國長期沒有得到應有的重視，在傳統法學中行政法并不是一個單獨的部門法，也沒有明確的行政法概念。

從某種意義上講，戴雪所贊揚的法治比法國模式的“官法”更能有效地控制行政權的專橫和濫用。然而，“這種排斥行政法的法治觀念也包含著戴雪等人對十九世紀法國行政法的誤解”。[⑦]隨著社會的發展，19世紀末諸多的社會問題需要行政法加以解決，保守的英國法治觀無法適應新的社會現實，于是行政法概念逐步被承認，并在制度上有了較大的發展。特別是到了20世紀，由于資本主義社會經濟的發展，英國人的法治觀念開始發生變化，不僅承認了行政法，而且以新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治觀念一方面繼承了戴雪的法治觀，另一方面又有很大的發展。其中最突出之處是在控制行政自由裁量權方面，英國發展了合理性原則。在戴雪看來，法治與專制是天敵，而行政自由裁量權是權力專斷的集中體現，任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應當加以拒絕。戴雪這種將“專斷”（arbitrary）與“行政裁量”（discretionary）相提并論而加以全面排斥的法治觀，受到了現代英國著名憲法學家詹寧斯（W.IvorJenning）的猛烈抨擊。詹寧斯認為，在英國，“事實上，公共機構的確擁有廣泛的自由裁量權”，但“專斷”并不等于“廣泛的自由裁量權”，適應社會需求的廣泛的自由裁量權與同樣適應社會需求的法治并不沖突。[⑧]另一位英國著名的行政法大師威廉。韋德（WilliamWade）也持同樣的觀點。他認為，“過去，人民通常認為，廣泛的自由裁量權與法不相容，這是傳統的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能接受的，確實它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。”[⑨]為了有效地控制自由裁量權，法院通過判例建立并發展了英國行政法上另一個重要的基本原則-合理性原則。

同時，由于不受限制的行政自由裁量權的觀點被完全否決，英國普通法傳統中的自然正義原則在行政法中也獲得了新生，并在廣泛的行政法領域中得以適用，從而形成英國行政法上的又一核心原則-程序公正原則，并影響世界各國。所謂自然正義，乃是英國自古即已存在之概念，它起源于自然法的理念，經過長期的歷史發展而成為英國普通法上的一項基本原則。“在某種程度上，英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的導引下裁決案件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。”[⑩]在普通法的傳統中，自然正義是關于公正行使權力的“最低限度”（因而也是最“自然”的）的程序要求，其核心思想有二，一是公平聽證規則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利；二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。[11]自然正義原則最早只適用于司法或者準司法功能，或者說，在負有義務按照司法要求進行活動的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用于純粹的行政功能。[12]所以，多諾莫爾（Donoughmore）委員會的報告指出：“雖然自然正義原則所包含的并非是明確且廣為接受的、并由英國法院實施的法律規則，但是，我們認為有一點不容置疑，那就是，的確存在著某些讓所有作出司法或準司法決定的裁決機構和人員都必須遵守的司法行為規則。”[13]但是，在長期的司法審判過程中，“通過闡發自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典”[14]，從而使這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的司法權，同樣也適用于行政權，要求行政機關在行使權力時也要保持最低限度的程序公正。尤其是，“隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠持續公正，權力才可能變得讓人能容忍”[15].因此，早在20世紀以前，自然公正就成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分。

當然，英國自然公正原則在第二次世界大戰以后的很長一段時期內也曾遭到過嚴重冷落。在二戰前的英國，司法熱衷于通過限制行政權力的干預來保護個人自由，但在戰時及戰后的很長時間內，這種司法能動主義被認為有悖于公共利益；加上在戰時的緊急狀態下行政機關被賦予了大量的行政自由裁量權，而這些自由裁量行為又被認為是純行政行為而不受自然公正原則的支配。于是，行政自由裁量權再次成為了戴雪所謂的真正意義上的“特權”（privileges）。司法沉默了，“司法的自我節制（judicialself－restraint）顯示出對司法激進主義（judicialactivism）的決定性勝利。”[16]所以這一段時期自然公正原則在英國行政法中沒有得到很好的運用，幾乎被完全拋棄。但是，1963年貴族院在處理“理奇訴鮑德溫”（Ridgev.Baldwin）一案中，認為政府在作出解雇警察局長的決定之前，并沒有聽取被解雇人的個人意見，因此這種解雇決定是非法的。[17]這標志著英國司法政策的重大變遷，表明自然正義重新受到重視并得以大大擴展。“一切影響個人權利或合法預期（legitimateexpectations）的決定”都要適用這一原則。[18]無疑，“里奇訴鮑德溫案”為自然正義在英國行政法上的適用注入了新的活力，“不久法院作出了一系列判決，使行政法恢復了元氣并重新建立了與過去的聯系。自然正義原則獲得了適當的適用，它給行政正當程序規則提供了廣闊的基礎。”[19]

從上面的分析可見，在普通法傳統中的“法的統治”原理和“自然正義原則”的長期發展及其影響和作用下，越權無效原則、合理性原則與程序公正原則已構成英國行政法的三項基本原則。

二、越權無效原則

越權無效原則是英國行政法的核心原則。它作為英國法治原則和議會主權原則的直接后果，其最原始的根據是：既然議會法律至上，法院又必須執行議會的法律，所以行政機關行使權力不能超越法定范圍，否則，法院即可宣告其無效或撤銷它。經過長期的積累，法院通過解釋的藝術以判例形式擴大并充實了越權原則的豐富內涵。現在越權一詞幾乎涵蓋了全部行政違法形式，活躍的越權原則就像希臘神話中的普羅克拉斯提斯之床一樣解釋出各種違反議會意志的違法形式。但在英國，越權原則的具體內容并沒有制定法的明確規定，因而在理論上存在著廣泛爭論。根據英國法院判例的發展，越權理由主要有三類：一是違反自然公正原則；二是程序上越權；三是實質上越權。實質上越權又包括四種情況：一是超越管轄權的范圍；二是不履行法定義務；三是權力濫用；四是記錄中所表現的法律錯誤。[20]由于自然公正原則與作為約束權力濫用的合理性原則已發展成為一項單獨的行政法基本原則，因此，狹義的越權無效原則并不涵蓋上述所有方面，它所約束的范圍只包括程序上的越權、超越管轄權的范圍、不履行法定義務和記錄中所表現的法律錯誤。即便如此，越權無效原則仍舊是一個涵蓋面廣泛的原則，只要不屬于自然公正原則與合理性原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。

關于程序上的越權，是指違反明確的法定程序（Failuretofollowexpresslyprescribedprocedure），即行政機關違反成文法規定的必須遵守的程序。在英國人看來，程序不僅存在自身的正義價值，它還可以間接支持結果的妥當性，甚至直接決定結果公正；同時，程序的法定不僅利于實現公正，也能促進效率。所以，議會在授予行政機關權力時，往往同時規定行使權力的程序。根據議會主權原則，這些法定程序當然是行政機關必須首先遵循的程序規則，否則即構成程序越權。常見的法定程序有委任程序、咨詢程序、說明理由等。從司法審查的角度來看，法定的程序規則被分為任意性規則和強制性規則兩類。違反任意性程序規則的，不影響行政行為的效力；違反強制性程序規則的，才構成程序越權。[21]至于兩者的區分標準，法院采取的是具體問題具體分析的態度，通常根據個人利益和公共利益在個案中所受的影響來決定。一般來說，“如果違背該行為的要件的性質是無足輕重的，如果認為那些要求遵守這些要件的人其利益并未受到任何實際的歧視，如果由于認為這些要件是強制性的要件，可能導致嚴重的公共煩擾，如果法院以任何理由不愿意干涉這個被懷疑的行政行為或行政決定的話，那么，違反程序規則或形式規則很可能被認為屬于指導性要件。”[22]

關于超越管轄權的范圍（BreachofJurisdictionalConditions），它屬于行政機關實體越權的情形之一。英國議會法在授予行政機關行使某項職權時，必然同時要規定行政機關行使相應職權的法定條件。行政機關如果在法定條件不具備或條件不相符合時行使職權，即為“超越管轄權的范圍”。而在行政機關行使職權的法定條件中，既有事實因素也有法律因素。事實因素又分管轄權事實和非管轄權事實。管轄權事實是行政機關行使職權的最主要事實，缺乏這個事實即無管轄權。例如，內政部長對于不符合英國利益的人，可以命令出境。這一法律規定中，被命令出境的人是外國人的事實就是管轄權事實，如果被命令出境的人不是外國人，則部長對此案就沒有管轄權；不符合英國利益的事實也是事實因素，但屬于非管轄權事實。只有管轄權事實錯誤才導致行政機關超越管轄權；對于非管轄權事實的判斷錯誤，除非是故意錯誤，法院不能以越權原則為基礎進行司法審查。管轄權事實與非管轄權事實區分的標準在于后者的存在只決定行政機關的權力是否合法，前者則決定行政機關對某事是否有管轄的權力。管轄權事實與非管轄權事實的區分標準并非絕對，不同時期，不同法院有不同標準。這種區分在理論上非常重要，在實際中卻很困難。盡管如此，“但是英國法院在司法審查中仍然采用管轄權的事實這個原則，限制行政機關權力的范圍”。[23]影響管轄權的法律錯誤先前也被稱為“管轄法律”，而不影響行政機關管轄權的法律則為“非管轄法律”。但是這種區別已經過時，現在的英國學者認為，法律沒有不影響管轄權的，任何法律問題都影響管轄權，都構成超越管轄權的范圍，都是管轄權錯誤，因此不存在“非管轄權的法律錯誤”。[24]以往，對法律錯誤的司法審查，只有在錯誤屬于“管轄法律錯誤”或“案卷表面錯誤”時，法院才有權撤銷。現在，行政行為任何明確的法律錯誤都是管轄權錯誤，法院均可撤銷。正如丹寧勛爵在1979年7月14日判決的“皮爾曼訴哈羅公學校董案”中所言：“正確行事的方法是這樣裁定：任何法庭或裁判所均無權在與案件判決相關的法律上犯錯誤。倘若它犯有這類錯誤，那么它即是越權，可用調卷令糾正它的錯誤。”[25]

關于不履行法定義務，也是實質越權的表現形式。由于當事人只有在其特別權利遭受行政行為侵害時才能請求司法審查，所以不履行法定義務常限定在行政機關對當事人的特定義務范圍內討論。行政機關的某些具有普遍性質的義務，是對一般公眾的義務，公民個人對此無權請求司法審查。當然，所謂法定的義務，并不以法律明確規定的義務為限，有時這種義務可以從法律的解釋中看出。[26]行政機關不履行法定義務的形式多種多樣，包括不行使權力在內。但由于行政羈束權下不履行法定義務極易識別，所以不履行法定義務最引人注目的是不行使行政自由裁量權，或利用契約束縛自己對自由裁量權的行使。根據英國法律，行政機關不能用契約束縛自由裁量權的行使。例如，一港務管理局購買一塊土地時，達成業主有從鄰地經過該地到海港的權利的契約。后來由于行政機關改變所購土地的使用，無法履行契約。按禁止翻供原則，此案行政機關必須遵守契約條款，束縛自己的自由裁量權。但法院認為這個條款阻礙港務當局以后根據公共利益需要自由利用土地的權利，束縛了行政機關的自由裁量權，因而無效。另外，行政機關事先用政策束縛自己的自由裁量權而不考慮每個案件的具體情況，也是不履行法定義務，亦是越權的表現。[27]

關于記錄中所表現的法律錯誤（ErrorontheFaceoftheRecord），又稱“案卷表面錯誤”，是指行政機關作出行政行為時的各種材料、文件、有關證據和理由說明及相對人提出的申請書、有關陳述和說明（統稱行政案卷），顯示出明顯的法律錯誤和使行政決定或裁決不能成立的事實錯誤。“案卷表面錯誤”原本不包括在越權原則之內，后來經過了長期的發展才成為越權原則的一個理由。在越權原則產生之前，對于行政機關和行政裁判所的決定，很少能通過上訴途徑進入法院，接受司法審查和司法控制，法院通常只能通過調卷令，調取行政裁判機構（包括下級法院）的決定（裁決、判決），對其案卷進行審查，撤銷有“案卷表面錯誤”的決定。所以，“案卷表面錯誤”曾一度是英國普通法院采取的主要司法審查標準。但是，由于隨后普通法院在使用“案卷表面錯誤”時越來越強調形式主義而引起了議會的反感，議會為此通過一些法律限制法院的審查權力。為應付議會的限制，法院不得不把注意力轉移到管轄權控制上，于是越權原則不斷得到運用，其包括的范圍越來越廣泛。起初，“案卷表面錯誤”還是越權原則以外獨立的司法審查原則，后來越來越多的人認為“案卷表面錯誤”也是一種越權行為，而不是越權原則以外的錯誤。這個觀點首先出現在上議院1969年安尼斯米尼克有限公司訴國外補償金委員會的判決中（AnisminicLtd.V.ForeignCompensationCommission）。[28]該案的判決中明確將“案卷表面錯誤”歸入越權。現在理論和實踐均趨向于認為，行政決定的任何法律錯誤，無論是案卷表面上的或非案卷表面上的，均構成越權，從而使越權無效原則的這一例外基本上歸于消失。[29]越權無效原則幾乎成了英國普通法院控制行政權力的統攬一切的基本原則。

三、合理性原則

在英國，行政合理性原則主要針對自由裁量權而設，它是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準。同時，合理性原則作為英國行政法的基本原則之一，也是法院通過判例在不斷限制行政自由裁量權的濫用中發展起來的。最初運用該原則的判例是1598年的魯克案（Rooke‘sCase）。此判例規定下水道管理委員會們必須合理地行使他們在制定排水計劃方面的廣泛權力。法官科克在該案的判寫道：“盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制并應遵守合理規則和法律原則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意愿和私人感情行事。”[30]以后的判例不斷引用該項原則來作為司法審查的基準，至20世紀初，該原則已發展到相當成熟的程度。然而，合理性原則發展至此時止，其仍舊主要還是關于行政機關行使自由裁量權時的程序要求。直至1948年韋德內斯伯里案（Wednesbury），這種狀況才有較大改變。在該案中，法官根據合理性原則，擴張司法審查的權限，從程序審查及于實質審查。自該案例以后，法院對于行政行為之審查已如德國的比例原則一樣，及于對行政行為實質上是否顯著不合理的判斷，而與法國行政法的發展異曲同工。[31]1968年的帕德菲爾德（Padfield）案又發展出要求行政機關行使行政自由裁量權的行政介入請求權，使合理性原則的適用范圍自行政作為及于行政不作為；1985年的政府通訊總部案（GovernmentCommunicationHeadquaters；GCQH）則更進一步使合理性原則的適用范圍及于傳統所不及的國王特權。[32]時至今日，合理性原則已擁有非常豐富的內涵，“成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一”，并且“該原則幾乎出現在每星期所的判例中，在大量案件該原則得到了成功運用”。[33]同時，英國的合理性原則也有效地控制了行政權的濫用，“該合理原則之演進，不啻代表英國近百年來之行政法發展史中最重要之一頁，”[34]“它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同”。[35]

行政合理性原則是作為判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準而設置的，但這個標準卻難以掌握。這一方面是因為合理性問題本身的意義相當籠統，十分抽象和復雜；另一方面也與人們判斷的主觀性有關。對同一個行政行為，不同的人往往有不同的判斷，即有的人認為是合理的，而有的人卻認為是不合理的。其中到底哪種判斷更符合實際也是難以判斷的。正如英國黑爾什姆大法官所說，“兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。”[36]然而，現實和法律的要求是，必須把抽象的概念具體化、確定化，把主觀的判斷客觀化和標準化。為此，英國的司法審查盡可能避免正面闡述合理的含義和要求，而習慣于作一種反向思維，即努力找出到底什么或哪些屬于“不合理（Unreasonableness）”，從而找出一個行政合理性的最低標準。同時，英國的司法審查往往習慣于用判例來確立行政合理性原則的各項具體規則。因為，“抽象的合理，也只有在具體的判例中才能加以討論和確定。”[37]如上述“韋德內斯伯里案”所具體確立的各種不合理標準，已成為對行政裁量權作司法復審的特定標準。現在，判例總是自由交叉地使用“韋德內斯伯里原則”、“韋德內斯伯里不合理性”或“韋德內斯伯里理由”等方便的術語，它們幾乎成了英國行政合理性原則的代名詞。根據英國司法審查的判例，“不合理”主要有下列類型：

第一，背離法定目的。行政自由裁量權的行使，“一切取決于授權法的真實目的與意思”。[38]如果行政機關在作出決定時出于不正當目的或者雖主觀上出于善意但客觀上背離法定的目的，則屬不合理。典型的例子如市政府可以為改進街道和交通強制征購土地，但不得以取得土地增值為目的強制征購土地，因為后者不是法律授予征購土地裁量權的目的。再如，內政大臣向美國遣返一名外國人，如果其目的是因為美國要求引渡而將其驅逐出境，這就是非法的；但如果內政大臣認為當事人在英國對公眾不利，而將其送回自己的國家，那就是合法的。法院有權透過遣返令弄清議會授予的此種權力是否得到了合法行使。有時，一個行政行為既有合法目的也有非法目的，這時法院通常就要根據真正目的或主要目的來決定行為是否符合法律規定。如，某地方當局表面上為改善交通而征用土地，實際上大部分土地并非是用來改善交通，這就說明其主要目的并非為了改善交通，因而是不合理的。

第二，虛假的動機。行政自由裁量權的行使不僅要符合法定的目的，還必須具有正當的動機，在作出決定的最初出發點和內在起因上必須符合法律的要求和法律的精神。如果行政機關行使自由裁量權的行為旨在促進私利，或者出于“惡意（malice）”或“敵意（animosity）”而對當事人訴諸極端的偏見和刁難，都是不合理的。如，某地方當局征收有關土地，表面上是為了擴建街道或重新規劃市政建設，但事實上是為了轉售牟利，就是不合理的。再如行政機關頒布一項命令特別用于阻止某人申請許可證，也是不當的。

第三，不相關的考慮。行政機關在行使自由裁量權作出行政決定時，還應當全面考慮該行政決定所涉及或影響到的各種因素，而不得考慮那些與之無關的因素，否則就是不相關的考慮，也構成不合理。不相關的考慮具體表現為兩個方面：一是考慮了不相關的因素，或者說考慮了不應當考慮的事項。例如僅僅因為一個教師的發色是紅的而將其解雇，就是考慮了不該考慮的因素，因而該行為是不合理的。二是忽視了相關的因素，或者說沒有考慮應當考慮的事項。如市議會僅僅認為當地工資水平沒有達到合理的生活水平就決定職工的工資高于當地一般工資水平，而沒有考慮一般生活費用在當時已經大幅度下降，這就是沒有考慮應當考慮的重要事項，也是不合理的。不相關的考慮，實質上是沒有平衡考慮各種相關因素。它之所以不合理，是因為議會授權是以考慮相關因素為明示或默示條件，不相關的考慮違背了議會授權的真實意圖。當然，如果不相關的考慮并不影響行政行為的內容，或者不對當事人產生不利的影響，則不構成不合理。[39]

第四，非正常判斷，或者說顯失公正，或者說嚴格的“非理性”（Irrationality）。這是指行政機關在行使自由裁量權作出行政決定時，明顯有悖邏輯和常情，或專斷，或只有不充分的證據和理由的支持。按照英國法官的說法，只有當“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想像行政機關在正當的行使權力”，“如此錯誤以致有理性的人會明智的不贊同那個觀點”，“如此無視邏輯或公認的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它”時，才能被認為不合理。[40]這樣的不合理，也就是顯失公正，或者嚴格的“非理性”。如，行政當局采用拋硬幣或占星術的方法來決定是否頒發許可證，這個決定就是“非理性”的。再如，一個公用事業管理局對其退休職員每年只發一便士退職金，這等于拒絕發給退職金，因而是個顯失公正的決定。又如大臣僅允許別人在4天時間內對綜合學校的計劃提出異議，也是個不合理的決定。

應當說明的是，背離法定目的、虛假的動機、不相關考慮和非正常判斷間，有時是重疊或交叉的。

四、程序公正原則

程序公正原則是普通法傳統中的自然正義在行政法領域中的具體運用，英國學者往往直接稱之為“自然正義”或“自然公正”原則。自然公正是普通法上的原則，是在制定法沒有程序規定或規定不完整時，行政機關必須遵守的補充程序，是法律默認的符合公平正義的默示條款。在英國，自然公正原則被看作是最基本的公正程序規則，只要成文法沒有明確排除或另有特殊情況外，行政機關都要遵守。“它在英國行政法中的地位正如美國憲法上的正當法律程序一樣”，是一個廣泛適用的原則。[41]尤其是在行政權力不斷擴大的今天，成文法不可能窮盡一切關于行政權的規定，僅依靠以成文法為適用基礎的越權無效原則是遠遠不夠的。因此，重視行使行政權的自然公正這一原則和理念，“在自由裁量型行政權力所涉及的不勝枚舉的領域中有極為廣泛的作用”，[42]這有利于在行政權力不斷擴大的現代國家中，使權力得以公正的方式和程序行使，公民的權利得到尊重。

程序公正原則作為行政法領域中的“自然正義”原則，要求行政機關在行使權力時保持最低限度的公正，亦具體包括公平聽證和避免偏私兩項規則。其中，避免偏私原則要求行政行為必須由沒有利益牽連的人作出。回避制度就是這一原則的反映和體現。“沒有利益牽連”通常指自己及親屬對這個行政決定沒有財產上的利益，或其他足以影響行政決定的非財產利益，比如感情利益和精神利益。在行政程序上沒有偏私，不僅指實際上沒有偏私存在，而且在外觀上也不能使人有理由懷疑為可能存在偏私。英國法院在很多判決中聲稱“公正不僅需要真正存在，而且需要使人相信它是存在”。[43]如經常被引用的法官休厄特在《王國政府訴蘇塞克斯法官，由麥卡錫起訴案》中的一句名言：“不僅要主持正義，而且要人們明確無誤地、毫無懷疑地看到在主持正義，這一點不僅是重要的，而且是極為重要的。”[44]

在行政法領域中，公平聽證原則要求行政機關在作出不利于公民的行政決定時必須聽取對方的意見，公民有為自己辯護的權利。公平聽證原則實質上是正當程序觀念的另一稱謂。據說此觀念的最初起源于人類歷史上在伊甸園中的第一次審訊：“我記得一個十分博學的人在一個這樣的場合說過，甚至上帝本人在召喚亞當作出辯護之后才通過其判決。‘亞當’，上帝說，‘你在哪里？你難道沒有偷食我誡令你不得食用的那棵樹上的果子嗎？’”[45]實際上，正當程序思想可溯及的最早根源是1215年制定的英國《自由大憲章》（theMagnaCarta）。《自由大憲章》第39條規定：“凡自由民，如未經其同級貴族之依法裁判，或經國法（LawoftheLand）判決，皆不得被逮捕、監禁、沒收財產、剝奪法律保護權、放逐或被加以任何其他方式侵害，我們不得違反這些規定而為之。”其中，“經國法判決”一詞依學者的見解，與“正當程序”屬同一意義。[46]但“正當程序”這一詞語真正最早見諸于文字的是在1354年愛德華三世第28號法令即《自由令》中。該法令第三章規定：“未經法律的正當程序進行答辯、對任何財產和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監禁，不得剝奪其繼承權和生命。”[47]這條規定首次以法令形式表述了正當程序原則。根據日本學者谷口安平研究，該原則在英國得到產生和發展的主要原因有三個：陪審裁判以及作為其前提的當事人訴訟結構；先例拘束原則；衡平法的發展。其中，陪審裁判直接彰顯出程序的重要意義，而要實行先例拘束原則，也必須十分重視“辯論的技術和程序”，衡平法的發展則更加要求只有嚴格遵守正當程序才能保證結果的“正確”。[48]

正當程序或公平聽證原則原本只適用于刑事訴訟領域，后來通過法院的判例才逐漸擴大至行政法領域。最早在行政法領域確立行政機關適用公平聽證原則的一個經典判例是1863年古帕訴萬茲烏斯區工程管理局案（Cooperv.WandsworthBoardofWorks）。法院在該案的判決中認為：工程管理局盡管有權拆除違法建筑物，但在行使其職權之前沒有聽取古帕的意見，違背了公平聽證原則，因而其行為無效，判決原告勝訴，被告承擔賠償責任。[49]該案因確立了行政機關適用公平聽證原則的基本方面而成為英國行政法上的一個重要判例。但如前所述，二戰后的一段時期，由于種種原因，該案所確定的公平聽證原則曾一度被人遺忘。直到二十世紀六十年代后，隨著人民要求聽證權的呼聲日高，1963年貴族院在處理“理奇訴鮑德溫”一案中才終于又作出了恢復公平聽證原則的決定。以此為轉折，該原則重新受到重視并在廣泛的基礎上適用。

在英國，行政法領域中的公平聽證或正當程序的要求主要包含三項內容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權利；二是公民有了解行政機關的論點和根據的權利；三是公民有為自己辯護的權利。[50]一句話，公民有獲得公平聽證的權利，盡管聽證不一定像法院開庭審理一樣正式和復雜。如果行政機關在作出對于當事人有重要影響的行政決定時違反公平聽證的原則，則該行政決定會被法院認定為無效的決定；即使是對當事人影響較小的行政決定，也會被認為是可撤銷的決定。

五、結語

在英國，如果說合理性原則主要是實體法原則的話，那么程序公正原則則主要是程序法原則，越權無效原則則既涉及實體也涉及程序；如果說越權無效原則（狹義）要求行政權的行使不得超越議會法明確規定的條件，是一種授權法原則的話，那么合理性原則和程序公正原則則主要是一種普通法原則。從這個角度，英國的這三項原則是平行的。當然，廣義的越權無效原則包含著合理性原則和程序公正原則，后兩者實際上是要求行政權的行使不得超越議會立法所隱含的條件。從這個角度，合理性原則和程序公正原則又只是越權無效原則這一總原則的分支部分或補充原則。這就是英國以上三項行政法基本原則之間的關系。

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*武漢大學法學院教授，法學博士

[①]A.V.Dicey，IntroductiontotheStudyoftheLawoftheConstitution，London：MacmillanEducationLtd.，10thed.，1959，P202~203.

[②]（日）畑中和夫：《“法的統治”與“法治國家”》，林青譯，《外國法譯評》1997年第4期。

[③]參見趙寶云：《西方五國憲法通論》，中國人民公安大學出版社1994年版，第169頁。

[④]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第14頁。

[⑤]（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第43頁。

[⑥]張彩鳳：《英國法治研究》，中國人民公安大學出版社2001年版，第140頁。

[⑦]姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第151頁。

[⑧]（英）詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞等譯，三聯書店1997年版，第38頁以下。

[⑨]同注⑤，第54頁。

[⑩]H.H.Marshall，NaturalJustice，London：Sweet&Maxwell，1959.P.8.

[11]同注⑤，第95頁。

[12]Salemiv.Mackellar（No.2）[1977]137C.L.R.369，at419~420.轉引自楊寅：《中國行政程序法治化-法理學與法文化的分析》，中國政法大學出版社2001年版，第111頁。

[13]TheDonoughmoreReportonMinister‘sPowers，Cmd.4060，1932.

[14]同注⑤，第93頁。

[15]同注⑤，第93頁。

[16]S.DeSmith，Woolf&Jowell，PrincipleofJudicialReview，London：Sweet&Maxwell，1999，P.6~8.

[17]何勤華主編：《英國法律發達史》，法律出版社1999年版，第167頁；應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第13頁。

[18]S.DeSmith&Rodney，ConstitutionalandAdministrativeLaw，PenguinbooksLtd，8thed.，1998，P.532.

[19]同注⑤，第21頁。

[20]同注④，第151、165頁。

[21]同注④，第161頁。

[22]（印）M.P.賽夫：《德國行政法-普通法的分析》，周偉譯，臺灣五南圖書出版公司1991年版，第180頁以下。

[23]同注④，第169頁。

[24]同注⑦，第171頁。

[25]（英）丹寧：《法律的訓誡》，楊百揆等譯，法律出版社1999年版，第87頁。

[26]同注④，第185頁。

[27]朱新力：《行政違法研究》，杭州大學出版社1999年版，第41頁。

[28]應松年、胡建淼主編：《中外行政訴訟案例選譯》，中國政法大學出版社1989年版，第206頁以下。

[29]同注⑦，第160頁。

[30]（1598）5Co.Rep.99b.轉引自注⑤，第64頁。

[31]臺灣學者林惠瑜認為，法國行政法雖然不使用“比例原則”和“合理原則”這兩個名詞，但這兩個原則的精神實質對于法國行政法官來說乃是普通常識。林惠瑜：《英國行政法上之合理原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1994年版，第175頁。

[32]在英國行政法中，政府的權力來源有二：一是國會立法授權，稱為法定權力（StatutoryPower）；另一是國王的特權（PrerogativePower）。后一種權力原本不受司法審查。

[33]同注⑤，第67頁。

[34]同注31，第175頁。

[35]同注⑤，第67頁。

[36]ReW.（AnInfant）[1971]AC682at700.轉引自注⑤，第77頁。

[37]葉必豐：《行政合理性原則比較與實證分析》，《江海學刊》2002年第6期。

[38]同注⑤，第68頁。

[39]同注④，第172頁。

[40]同注⑤，第79頁。

[41]同注④，第152頁。

[42]同注⑤，第93頁。

[43]同注④，第154頁。

[44]轉引自注25，第98頁。

[45]R.v.UniversityofCambridge（1723）1Str.557（Fortescuej）。轉引自同注⑤，第135頁。

[46]SeeR.E.Gushman，DueProcessofLaw，EncyclopediaoftheSocialSciences，P.264~265.

[47]（英）丹寧：《法律的正當程序》，譯，法律出版社1999年版，第1頁。

[48]（日）谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第4頁。

[49]參見胡建淼主編：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第449頁。

[50]同注④，第153頁。