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內容提要：將于今年9月1日正式實施的《人口與計劃生育法》是我國推行計劃生育政策以來在人口與計劃生育領域的首部基本法律，由于該法涉及基本國策的法律化和公民生育權利與自由的限制和保障，意義尤其重大。本文論述了制定該法的必要性和意義，闡述了人口與計劃生育立法的指導思想、基本原則，分析了立法的主要內容和特點。此外文章還就該法中人口發展規劃的制定與實施、現行生育政策的穩定、公民實行計劃生育的權利與義務、計劃生育的管理與服務的制度等專門性問題進行了細致的分析與說明。

關鍵詞：人口政策，基本國策，計劃生育法，生育權利與自由，可持續性發展

一、制定《人口與計劃生育法》的必要性和意義

（一）制定《人口與計劃生育法》的必要性

近些年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和民主法制建設進程的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅僅依靠地方立法管理計劃生育已不能適應新的形勢發展要求。在繼續完善各地有關計劃生育的地方性法規1的同時，制定一部較為系統、完整的人口與計劃生育基本法律，既是貫徹落實黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對保障計劃生育事業穩定、健康發展具有重要意義。筆者認為，制定人口與計劃生育法的必要性主要體現在以下幾個方面：

1.計劃生育基本國策在人口與經濟、社會、資源、環境協調發展和可持續性發展2戰略中的地位需要由國家的專門立法來確定。我國最高國家權力機關曾將“國家推行計劃生育”寫入《憲法》，黨的十二大最早提出計劃生育是我國的基本國策，黨的十五大提出在現代化建設中必須實施可持續性發展戰略，堅持計劃生育和環境保護基本國策，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系。國家推行計劃生育的基本政策、基本原則及主要措施、保障條件等需要由國家專門立法以及配套的法規予以保障。

2.實行計劃生育涉及到公民的基本權利和義務，應當由國家法律予以規定。3目前，《憲法》和相關基本法對公民實行計劃生育的權利和義務未作規范化、具體化的規定4，需要通過專門立法來界定和明確公民在生育問題上的權利和義務。有關地方性法規雖然對此已作出不少規定，5但仍存在某些不足，主要是規定公民應當履行的義務較多，規定公民可以享受的權利較少，權利與義務規定不相統一，或者說權利義務的配置失衡。

3.全國推行計劃生育近30年來，已經形成了一套較為完整的、并經實踐證明是行之有效的政策措施、管理方法和規章制度，需要用法律的形式固定下來，使之長期堅持下去并不斷充實完善6.

4.為地方立法和依法管理人口與計劃生育工作提供法律依據和保證，同時規范和保障基層政府依法行政，工作人員正確執法、文明執法。

5.為綜合治理人口與計劃生育工作設定法律依據。實踐證明，僅從限制公民生育抓計劃生育難以保障人口與計劃生育事業穩定、健康、持久地發展。需要通過國家立法明確規定政府及其相關部門在人口與計劃生育方面的義務及法律責任。如“三結合”7的工作思路以及制定有利于計劃生育的社會經濟政策和保障措施，已得到中央和國務院充分肯定，并深受基層廣大干部群眾歡迎，需要各級黨委政府、相關部門、計劃生育部門以及社會團體協調配合、齊抓共管并以法律形式明確相關部門的職責。

（二）制定《人口與計劃生育法》的意義

1998年，第九屆全國人大常委會將制定人口與計劃生育法列入本屆人大立法規劃。1998年底，國家計劃生育委員會成立了由相關部門參加的立法領導小組、起草小組和專家咨詢組。在進行了廣泛深入的立法調研和聽取專家意見的基礎上，先后數易其稿8，于1999年12月底向國務院報送了《中華人民共和國人口與計劃生育法（送審稿）》。國務院法制辦公室在廣泛征求國務院相關部門及地方政府意見的基礎上，對送審稿做了進一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計劃生育法（草案）》。2001年3月，這一草案經過國務院第36次常務會議審議通過，由國務院提請第九屆全國人民代表大會常務委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務委員會召開了第21次會議，對法律草案進行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案（修改稿）進行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案（修改稿）進行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權的表決結果通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）9.這部法律是我國第一部以人口與計劃生育工作為主要內容的基本法律，它首次以國家基本法律的形式確立了計劃生育基本國策的法律地位10，將具有中國特色綜合治理人口問題的成功經驗上升為國家的法律制度，將國家推行計劃生育的基本方針、政策、制度、措施以法律的形式固定下來，為進一步做好人口與計劃生育工作，綜合治理人口問題，為地方人口與計劃生育工作立法提供了法律依據。該法的頒布、實施是我國人口與計劃生育事業發展史上一個重要里程碑，對于加快人口與計劃生育法制建設，全面提高人口與計劃生育工作的管理服務水平，促進人口與經濟社會協調發展持續發展必將產生重大而深遠的影響。

該法的頒布實施，順應了我國建立社會主義市場經濟體制、加強社會主義民主法制建設的客觀要求，通過依法規范國家機關及其工作人員與計劃生育工作的行政行為，明確規定公民實行計劃生育的權利和義務，為構建以《憲法》為根本依據，以《人口與計劃生育法》為基本法律，以相關行政法規11、地方性法規12、部門規章和地方政府規章為配套規范的具有中國特色的人口與計劃生育法律體系奠定了堅實基礎，從而結束了長期以來主要依靠政策和地方性法規、地方政府規章開展人口與計劃生育工作的歷史。

該法的頒布實施，有利于將依法管理人口與計劃生育工作同維護公民的合法權益、約束政府行政行為與規范公民生育行為，維護公民實行計劃生育的權利與公民履行計劃生育義務有機統一起來，進一步強化了人民群眾在人口與計劃生育工作中的主人翁地位，確立以人為本、以人的全面發展為中心的指導思想，使人口與計劃生育工作更加符合人民群眾的根本利益，更有利于穩定低生育水平，調動廣大人民群眾的參與熱情和積極性，從而為促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，促進人口與計劃生育事業的持續健康發展提供了不竭動力。

二、人口與計劃生育立法的指導思想和基本原則

我國立法機關在總結以往國家立法和20多年來地方立法經驗并借鑒國際成功經驗的基礎上，確立了面向21世紀人口與計劃生育立法的指導思想。即：1、以鄧小平建設有中國特色社會主義理論和黨中央、國務院關于實施依法治國方略、實行計劃生育基本國策的一系列科學論述為根本指導思想。2、實現人口與經濟、社會、資源、環境協調發展與可持續性發展，努力創造與社會主義現代化建設相適應的人口環境；控制人口數量13，提高人口素質14，改善人口結構15.3、堅持以人為本，以人的全面發展為中心，維護公民實行計劃生育的合法權益，增進家庭文明幸福，不斷提高人民生活水平。4、有利于體現人口與發展綜合決策，為綜合治理人口問題提供法律依據，保障人口與計劃生育工作健康、穩定、持久發展。5、有利于保障和規范計劃生育行政機關及其工作人員依法履行職責，正確執法，文明執法，提高計劃生育依法行政水平。6、為地方立法提供法律依據。

人口與計劃生育立法遵循的原則有：（1）公民權利義務相統一的原則。即，立法除了對公民實行計劃生育的義務作出規定外，還要相應地對公民實行計劃生育的合法權益作出規定。（2）全面履行法定職責的原則。即，要明確規定各級人民政府及相關部門在人口與計劃生育工作中的法定職責，明確規定企業、事業單位、社會團體及社會各方面做好人口與計劃生育的義務與相關法律責任，明確規定村（居）民委員會等自治組織依法做好計劃生育工作的義務和責任。（3）法制統一的原則。即，人口與計劃生育法要以憲法為依據，與社會主義市場經濟法律、相關的行政、民事及其他法律相銜接，建立有效的社會監督機制和自我約束機制。（4）依法維權的原則。即，明確規定維護公民實行計劃生育合法權益的方式、途徑、責任以及對違法行為的追究。

三、《人口與計劃生育法》的主要內容和特點

《人口與計劃生育法》共7章47條。第一章總則（共8條）。主要規定了人口與計劃生育立法的宗旨、目的和依據，國家開展計劃生育工作的基本方針和原則，各級政府、計劃生育行政部門及相關部門開展人口與計劃生育工作的職責，社會團體、企事業組織等社會各方面配合政府作好人口與計劃生育工作的協助義務，以及各級政府及其工作人員應當依法行政的基本要求和其依法執行公務受法律保護等。第二章人口發展規劃的制定與實施（共8條）。主要規定了編制人口發展規劃，制定與實施人口與計劃生育實施方案、人口與計劃生育事業發展的經費保障、人口與計劃生育宣傳教育以及流動人口計劃生育工作的管理基本原則。第三章生育調節16（共6條）。主要規定了國家穩定現行生育政策，并將現行生育政策法律化、制度化，規定了公民實行計劃生育應享有的權利與義務，以及計劃生育工作必要的管理、服務措施。第四章獎勵與社會保障（共7條）。主要規定了對實行計劃生育的公民實行獎勵、優待制度，建立有利于計劃生育的社會保障制度。第五章計劃生育技術服務（共6條）。主要規定了國家在提高母嬰保健、提高出生人口素質、提供計劃生育、生殖健康17服務方面應承擔的責任，規定了計劃生育技術服務網絡的法律地位，計劃生育部門綜合管理計劃生育技術服務工作。第六章法律責任（共9條）。主要規定了國家機關及其工作人員、計劃生育技術服務機構及其技術服務人員、公民、法人和其他組織違反該法規定應當承擔的法律責任。第七章附則（共3條）。主要規定了對國務院和中央軍委的立法授權，即授權國務院依據該法規定制定流動人口計劃生育工作的具體管理辦法、計劃生育技術服務的具體管理辦法和社會撫養費的征收管理辦法，授權中央軍事委員會依據該法規定制定中國人民解放軍執行該法的具體辦法，以及該法的施行時間。

《人口與計劃生育法》具有以下幾個方面的特點：

（一）體現了協調發展與可持續發展思想。本法總則第一條即明確本法的立法宗旨之一是“為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展”并將“人口發展規劃的制定與實施”設立專章予以規定，明確提出國務院及縣級以上各級人民政府編制人口發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展總體規劃。

（二）體現了綜合治理人口問題。本法明確規定國家采取綜合措施，對人口與發展問題實施綜合決策，規定了各級政府、計劃生育部門及相關部門做好人口與計劃生育工作的職責，以及機關、部隊、社會團體、企事業組織、村居民委員會和公民等應當協助政府做好計劃生育工作的義務，計劃生育工作與發展經濟、依靠科技進步、發展教育事業、促進社會進步、提高婦女地位等項工作有機結合。

（三）強調穩定現行生育政策，把自20世紀80年代以來實行的生育政策法律化、制度化，既沒有收緊、也沒有放寬，并規定了計劃生育工作必要的管理、服務和制約措施，對保證國家計劃生育政策的穩定性和連續性，積極推動計劃生育工作順利開展，有重要的規范和保障作用。

（四）體現了公民實行計劃生育權利與義務的統一。本法不僅規定了公民有實行計劃生育的義務，還規定了公民實行計劃生育應享有的合法權益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情選擇、健康與安全保障的權利等，規定了國家行政機關及其工作人員、計劃生育技術服務機構為保障公民充分享有和行使這些權利應承擔的義務，明確了公民維護自身合法權益的方式和途徑。對違反法律、法規規定生育子女的公民，由于其客觀上對經濟和社會發展、資源環境造成了影響，加重了社會公共投入的負擔，有必要從經濟上承擔一定的法律責任，應依法繳納社會撫養費，作為對社會公共投入的一種補償。

（五）強調嚴格依法行政。本法明確規定各級人民政府及其工作人員在推行計劃生育工作中應當嚴格依法行政，文明執法，不得侵犯公民的合法權益，規定了各級政府、計劃生育部門應履行的法定職責，計劃生育行政部門及其工作人員依法執行公務受法律保護。同時，也明確規定了行政機關及其工作人員不履行法定職責、侵犯公民合法權益應承擔的法律責任。

（六）堅持分類指導。由于各地人口發展狀況、計劃生育工作水平不同，加之計劃生育地方立法先于國家立法，且已實施多年，國家立法只對涉及全局的重大問題作原則規定，為地方制定人口與計劃生育法規提供法律依據。基層計劃生育管理與服務的具體制度與措施，則主要由地方性法規作出規定。

（七）注意借鑒國際有益經驗。本法體現的人口與發展綜合決策、實施可持續發展戰略、計劃生育工作與提高婦女地位相結合、在計劃生育工作中引入生殖健康、開展計劃生育的教育、信息、咨詢活動、提供計劃生育、生殖保健優質服務、實施避孕節育措施知情選擇等內容，反映了中國政府認真履行開羅人口與發展大會《行動綱領》的莊嚴承諾。

四立法為何規定人口發展規劃的制定與實施

為了使人口發展與經濟、社會發展相協調，與資源利用、環境保護相適應，把實行計劃生育作為國家必須長期堅持的基本國策，我國自20世紀70年代起將人口發展規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃之中。不僅提出中長期人口發展規劃、年度人口計劃，而且提出各項人均經濟社會發展指標，并逐級下達人口發展計劃，明確各級政府負有完成人口計劃的責任，列入目標考核責任制。社會主義市場經濟體制建立后，黨中央、國務院多次明確指出，人口再生產仍屬于國家宏觀調控的內容，仍要堅持國家指導與群眾自愿相結合的方針，做到人口與發展綜合決策，繼續發揮人口計劃的宏觀調控作用。近30年計劃生育工作的實踐證明，通過制定和落實人口發展計劃，合理調節人口、經濟、社會、資源、環境之間的相互關系，是計劃生育工作取得顯著成績的一個重要調控手段。為了把這一經驗用法律形式固定下來，《人口與計劃生育法》設專章對國務院、縣級以上人民政府編制和制定人口發展規劃、以及根據人口發展規劃制定并落實人口與計劃生育實方案作出了具體的規定，有利于國家對人口問題實行宏觀調控，促進各級政府始終抓緊抓好人口與計劃生育工作，對人口問題實施綜合治理，確保國家人口控制目標的實現。

需要指出的是，人口發展規劃的制定、實施，與維護群眾實行計劃生育合法權益并不矛盾。在計劃生育實際工作中，人口計劃只下達到縣一級，鄉、村兩級按現行生育政策實行管理，確保群眾按現行生育政策實行管理，確保群眾按現行生育政策，簡化手續，公開辦事程序和政策，自覺接受群眾監督。

五、立法為何強調穩定現行生育政策

我國是一個人口眾多的國家。人口問題是社會主義初級階段長期面臨的重大問題，是制約我國經濟和社會發展的關鍵因素。雖然經過幾十年的艱苦努力，我國已實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，生育水平已降到較低的水平，但是由于人口基數大，未來幾十年，我國人口數量仍將持續增長，預計年均凈增1000萬人以上，人口素質不高的狀況短期內難以根本改變，勞動就業壓力進一步加大，人口老齡化問題更加突出，人口與經濟、社會、資源、環境之間的矛盾依然尖銳。我國的這一基本國情決定了國家必須在大力發展經濟的同時，長期堅持實行計劃生育的基本國策。

生育政策是國家計劃生育政策的核心，也是規范和調節公民生育行為的基本準則和規范，關系到廣大人民群眾的切身利益，計劃生育各項方針、政策、措施，在很大程度上都是圍繞貫徹落實生育政策而制定的。國家在制定生育政策時既考慮到國家經濟社會發展的需要和國家的長遠利益，又考慮到不同地區、不同民族、不同社會群體的實際情況，以及群眾的生育意愿和接受能力，把國家指導與群眾自愿結合起來，堅持分類指導、因地制宜的原則。自20世紀80年代以來，逐步形成并堅持穩定現行生育政策，即提倡一對夫妻生育一個孩子，有實際困難的可以安排生育第二個孩子。少數民族也要實行計劃生育。具體要求和做法由各省、自治區、直轄市決定。根據中央確定的生育政策，各省區市相繼制定計劃生育地方性法規，根據實際情況，對具體生育政策作出了規定。我國計劃生育的歷史實踐證明，計劃生育工作取得成績的一個重要原因就是穩定現行生育政策。因此，中央多次強調，現行的生育政策要保持不變。2000年底中共中央、國務院下發的《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》強調指出，在穩定低生育水平的條件下，仍然要穩定現行生育政策。這是因為，雖然現行生育政策已逐步被廣大人民群眾理解和接受，但是，目前我國生產力水平較低，地區發展不平衡，社會保障制度尚不健全，傳統生育觀念的影響還將長期存在，實行計劃生育仍有相當的難度。因此，生育政策既不能放寬，也不能收緊。

穩定現行生育政策，也符合國際公認的人權原則。對于發展中國家和民族來說，人權首先是人民的生存權和發展權。我國實行計劃生育30多年來，少出生了3億多人口，在一定程度上緩解了人口增長過快給經濟社會發展帶來的壓力，有力地促進了我國綜合國力的提高、經濟的發展、社會的進步和人民生活的改善。實行計劃生育，正是為了維護人民享受更高生活質量的權利，是真正維護人民的生存權、發展權。

六、立法對公民實行計劃生育權利與義務的具體規定

本法對公民實行計劃生育的義務主要做了以下規定：1公民有依法實行計劃生育的義務；2夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任；3公民有按照法律法規規定的條件依法規范生育行為的義務；4公民有自覺落實避孕節育措施，接受計劃生育技術服務指導的義務；5公民有協助政府開展人口與計劃生育工作的義務；6違反法律法規規定條件生育子女的公民，有依法繳納社會撫養費的義務；7法律法規規定的其他義務。

本法對公民實行計劃生育的權利主要作了以下規定：1依法生育的權利；2實行計劃生育男女平等的權利；3獲得計劃生育、生殖健康信息和教育的權利；4獲得避孕節育技術和生殖保健服務的權利；5獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施服務的權利；6獲得法律、法規和政府規章規定的獎勵、優待、社會福利、社會保障、社會救助的權利和平等發展的權利；7公民有依法獲得法律救濟的權利18.

為了實現好、維護好、發展好公民實行計劃生育的合法權益，本法對各級政府、計劃生育行政部門和計劃生育技術服務機構維護公民合法權益的職責與義務做了具體規定。主要有：1依靠宣傳教育、科學技術進步、提供綜合服務，建立健全獎勵和社會保障制度開展計劃生育工作；2建立健全計劃生育技術服務網絡，建立有效的服務制度，提高服務水平，維護公民合法權益；3保障人口與計劃生育事業發展的經費，對實行計劃生育的育齡夫妻免費提供基本項目的計劃生育技術服務，對貧困地區、少數民族地區給予重點扶持；4各級政府及其工作人員在推行計劃生育中必須嚴格依法行政，文明執法，不得侵犯公民的合法權益；5指導公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施，保證受術者的安全。

七、立法對計劃生育管理與服務制度的具體規定

（一）明確規定人口與計劃生育工作的責任主體是各級政府、計劃生育行政部門和政府相關部門，在人口與計劃生育工作中建立人口與發展綜合決策，對人口問題實施綜合治理的制度。

（二）明確社會相關方面負有協助政府管理計劃生育的義務，主要內容包括：1、機關、部隊、社會團體、企業事業組織應當做好本單位所屬人員的計劃生育工作：向育齡人群提供人口與計劃生育的宣傳教育和科普知識，提供必要的計劃生育、生殖保健服務，向計劃生育行政部門或工作機構通報有關計劃生育工作信息，根據法律法規的規定，落實對計劃生育家庭的獎勵與優待措施；2、村民委員會、居民委員會等自治組織應當依法做好計劃生育工作：開展人口與計劃生育宣傳教育；在計劃生育技術服務機構的指導下，向育齡夫妻發放避孕藥具，開展孕情檢查、隨訪服務，動員群眾參與人口與計劃生育工作，維護群眾的合法權益；3、社會各方面應當配合政府做好流動人口計劃生育管理與服務工作：為流動人口提供有關人口與計劃生育的信息、教育、咨詢，開展計劃生育、生殖保健優質服務，幫助解決流動人口在生產、生活、生育過程中遇到的實際困難，維護流動人口實行計劃生育的合法權益。

（三）建立和完善計劃生育的獎勵與社會保障制度。本法設專章規定建立計劃生育的獎勵制度，對公民晚婚晚育、婦女懷孕、生育、哺育期間、采取避孕節育措施給予必要的福利待遇，實行對獨生子女父母的獎勵制度，對實行計劃生育的家庭給予經濟發展的優惠和照顧，對實行計劃生育的育齡夫妻免費提供避孕藥具和基本項目的計劃生育服務，以及國家在建立、健全社會保障制度中應有利于人口與計劃生育工作的規定等。

（四）建立計劃生育技術服務和生殖保健服務制度。本法設專章規定建立健全計劃生育技術服務網絡并明確服務職責，政府應采取措施，保障公民享有計劃生育技術服務，計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫療保健機構應指導公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施，保證受術者安全等方面作出規定。

（五）明確規定實行征收社會撫養費制度。社會撫養費的性質屬于對政府對社會公共事業投入進行補償的行政性收費。設置社會撫養費的目的在于對自然資源的開發和使用予以調節，減輕人口對資源利用和環境保護的壓力。建立征收社會撫養費制度，是對自覺實行計劃生育的公民合法權益的維護。對不符合法律法規規定條件生育子女的公民征收社會撫養費，是對社會增加公共投入的補償，也是承擔經濟后果的一種法律責任。本法授權國務院依據本法制定社會撫養費征收管理辦法，具體規定社會撫養費的征收范圍、標準、征收體制、繳納方式等，符合我國各地經濟社會發展不平衡的實際。

（六）建立法律責任追究制度。為維護公民實行計劃生育的合法權益，保障人口與計劃生育工作的良好秩序，《人口與計劃生育法》專門設置了法律責任章。法律責任追究的類別有：對國家機關及其工作人員不履行計劃生育職責、侵犯公民合法權益行為的責任追究；對計劃生育技術服務機構和工作人員以及違法開展計劃生育手術人員的責任追究；對偽造、變造、買賣計劃生育證明行為的責任追究；對違反本法規定的國家工作人員和其他人員，予以行政處分或紀律處分的規定；對不履行協助管理計劃生育義務的單位、群眾自治組織予以通報批評，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分的規定；對不符合法律法規規定條件生育子女的公民依法繳納社會撫養費和未在規定期限內足額繳納社會撫養費行為的責任追究；對拒絕、阻礙計劃生育工作人員依法執行公務行為的責任追究。

注釋：

作者系北京大學法學院副教授，自1998年起曾作為國家計劃生育委員會《人口與計劃生育法》立法專家咨詢組成員參加了該法的起草、立法調研和咨詢論證工作。

1至今已有29個省、市、自治區人大或人大常委會制定了名稱為《計劃生育條例》的地方性法規，2個自治區政府（新疆、西藏自治區）制定了有關計劃生育的地方政府規章。

21988年，世界環境與發展委員會首次提出可持續性發展的概念，它要求社會的發展既滿足當代人的需要，又不對滿足后代人的需要構成危害。1994年，開羅國際人口與發展大會通過的《行動綱領》提出：“可持續性發展作為確保當今和后世所有人公平享受福祉的手段，要求充分認識到和妥善處理人口、資源、環境和發展之間的相互關系，并使它們協調一致求得互動平衡。為了實現可持續性發展，使所有人民都享有較高的生活素質，各國應當減少和消除無法持續的生產和消費模式，并推行適當的政策，包括與人口有關的政策，以便滿足當代的需要而又不影響后代滿足自身需要的能力。”

3根據我國《立法法》第7條、第8條、第9條的規定，凡是涉及公民基本權利和義務的規定，只能由全國人大或全國人大常委會制定的法律規定。

4我國在20世紀70年代末80年代初就將實行計劃生育、控制人口數量、提高人口素質確立為國家的一項基本國策。1978年《憲法》第53條首次明確規定“國家提倡和推行計劃生育”。1982年，黨的十二大報告提出“在我國經濟和社會的發展中，人口問題始終是極為重要的問題。實行計劃生育，是我國的一項基本國策。”1982年《憲法》第25條規定“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會的發展計劃相適應。”第49條規定“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”此外《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條、第61條，《民族區域自治法》第44條，《婚姻法》第2條、第6條、第16條，《婦女權益保護法》第25條、26條、35條、42條、46條、47條、50條，《勞動法》第61條、62條、63條，《收養法》第3條、8條、19條，《母嬰保健法》第4條、32條、33條、37條，《村民委員會組織法》第22條，《居民委員會組織法》第3條，《刑法》第280條、335條、336條、382條、384條、385條、387條、388條、397條、402條都涉及計劃生育管理的相關事項。

5同前注1

6如堅持以“三為主”的工作方針，即以宣傳教育為主、避孕為主、經常性工作為主開展人口與計劃生育工作。

7具體指“把計劃生育工作與發展農村經濟相結合，與幫助農民勤勞致富相結合，與建設文明幸福家庭相結合”。

8據國家計劃生育委員會政策法規司統計，在形成送審稿之前曾有過12次討論稿。第一討論稿的名稱是《人口與幸福家庭發展法》，第二討論稿的名稱是《人口與家庭發展法》，第三討論稿的名稱是《人口與生育法》，自第四討論稿開始，法律的名稱就確定為《人口與計劃生育法》。

9這部法律將于2002年9月1日起施行。

10該法第2條1款規定：我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策。

11如《流動人口計劃生育管理辦法》、《計劃生育技術服務管理條例》、《社會撫養費征收管理辦法》、《母嬰保健法實施管理辦法》、《醫療機構管理條例》、《藥品管理法實施辦法》等

12同前注3.

13這里的人口數量是指在一定區域內，反映某個時點人口總體規模的量的規定性。影響人口數量變化的因素有兩個方面，一是人口的出生和死亡的自然變動，二是由人口遷出和遷入引起的遷移變動。

14人口素質是指在一定區域內，反映某個時點人口總體的質的規定性，亦稱人口質量。一般指人口總體的身體素質、科學文化素質及思想道德素質，它反映了人口總體認識和改造世界的條件和能力。

15所謂人口結構是指按照人口的自然、社會經濟和生理等特征把人口劃分成的各組成部分之間的比例關系，亦稱人口構成。人口結構一般可歸為三大類：自然結構、地域結構、社會結構。人口自然結構是根據人口的自然特征劃分的，主要包括年齡結構和性別結構。人口地域結構是根據人口居住的地區而劃分的，包括人口的城鄉結構、人口的行政地區構成等。人口社會構成是按人口的社會標志和經濟標志劃分的，主要包括人口的階級構成、民族構成、宗教構成、職業構成、部門構成、文化教育構成等。人口結構既是經濟社會發展的結果，又在很大程度上影響經濟社會的發展。

16醫學概念的生育調節，是指運用醫學方法使具有生育能力的男女有計劃地節制生育，或幫助無生育能力的男女使其生育，是生殖健康的核心內容之一。本法所稱的生育調節，是指調整人類生育行為的經濟、行政、法律、醫學手段的總和。

171994年9月，《國際人口與發展大會行動綱領》對“生殖健康”作了全面、科學的定義，即在生殖系統及其功能和過程所涉一切事宜上身體、精神和社會等方面的健康狀態，而不僅僅指沒有疾病或不虛弱。生殖健康表示人們能夠有滿意而且安全的性生活，具有生育能力，可以自由決定是否和何時生育多少。人們有權獲知安全、有效、負擔得起和可接受的計劃生育方法，有權獲得適當的保健服務，使婦女能夠安全地懷孕和生育，向夫婦提供生育健康嬰兒的最佳機會。1994年，國務委員彭佩云代表中國政府在國際婦女生殖健康研討會上，將“生殖健康”概括為：“婦女生殖健康是一個含義深刻、涉及面很廣的新概念，但在實踐上，其目的是：保證婦女在不同的生理階段健康、安全和幸福；保證兒童的生存及健康成長；婦女在性生活、生育方面既與男子平等，有自主權，又對社會負有責任和義務。”從“生殖健康”的國際、國內涵義看，它遠遠超越了婦幼保健的范疇，將婦幼保健、計劃生育、婦女解放融為一體，使之成為跨世紀的新概念。目前我國調整“生殖健康”的法律主要有憲法、婚姻法、母嬰保健法、婦女權益保障法、勞動法等；人口與計劃生育法側重從“計劃生育”角度，進一步完善對生殖健康的法律調適。

18這里的法律救濟主要指申請行政復議、提起行政訴訟、獲得國家賠償的權利。