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［內容摘要］行政法制程序化與行政程序法制化是中國行政法制現代化的必由之路。它首先表現為統一的法典的制定與實施。行政程序法是中國行政法制現代化的基石。其理論基礎就是通過程序實現正義，亦即程序正義論；在中國，則是具體表現為依法行政原則。依法行政實際上是依程序法行政，亦即通過行政程序，實現行政正義。中國行政程序立法應選擇以權利模式為主兼顧效率的模式。

［關鍵詞］行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實質上是指如何在相互抵觸的各種行政規范中進行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當性和約束性的問題。從現象上來看，它將表現為行政程序法規范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識的增強與完善，其具體表現則為統一的行政程序法典的制定與實施。它實際上也是解決中國行政法制的現代化問題。這一方面是中國社會現實的需要，另一方面是理論研究的促進。而中國行政法制現代化的具體操作方案的設計與實施，則是兩者的必然結合。

一、行政程序法是中國行政法制現代化的基石公正合理的程序是中國法律現代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協調運行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專斷，維持了法律的穩定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個適當的空間，使法律系統具有更大的可塑性和適應力。

在中國邁向市場經濟的過程中，價值中立、操作性強的程序對目前經濟改革中出現的秩序混亂、制度不力的現象是一劑良藥，也是中國現實實現法治主導的最佳選擇。由于程序具有開放的結果和緊束的過程；隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態，但其結果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應。因此，如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個角度出發，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現代化的必然選擇。

從西方國家行政改革的經驗可知，程序問題也是行政改革的重要目標。西方行政改革的目標主要有四個方面的內容，即：預算、結構、程序和職業公務員與政治領導的關系。行政程序改革強調的是提高行政管理責任和對行政行為的監督。許多行政改革都既可看成是結構性的，又可看成是程序性的。與預算改革、特別是與程序改革類似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預國家經濟和社會生活的改革中可以看到，在組織內部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價的程序，以利于政治領導的快速決策。當然，這只是對具有完善行政程序制度的西方國家而言。對于行政程序意識普遍缺乏的中國來說，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個過程中，我們一定要注意吸收一切成功的經驗，同時避免走別人走過的彎路。具體而言，我們在行政程序建設過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時要注意行政程序的繁簡適度，在公平的前提下達到效率的目的。

二、中國行政程序法的理論基礎

關于中國行政程序法的理論基礎，首先要解決的是行政法的理論基礎問題，其次要解決行政法的基礎理論與中國行政程序法制現實的結合問題，同時還應注意行政程序法的抽象理論基礎在中國的具體實際的應用問題。行政法的理論基礎問題不僅反映不同類型行政法的階級本質和歷史特點，而且直接影響行政法的結構體系和發展方向。

一般認為，資產階級行政法的理論基礎是三權分立、依法行政。由此出發，在西方國家產生了行政法是保障行政權還是控制行政權，亦即行政法是“保權法”還是“控權法”的爭論。近年來，西方出現了一種折衷的觀點，認為行政法既有保權作用，又有控權作用，反映了20世紀以來行政法的新變化。1983年，有學者指出，中國社會主義行政法學的理論基礎只能是為人民服務。對此，學界有不同認識，認為“為人民服務”是一個普遍的政治概念，適用范圍極其廣泛，我們的一切法律、法學，歸根結底都是為人民服務的，惟獨以此作為行政法學的理論基礎似乎不夠貼切，行政法學應有更合適的理論基礎。因而指出，中國行政法學的理論基礎是馬克思主義政府理論，具體可以概括為：政府由人民產生，政府由人民控制，政府對人民負責，政府與公民之間逐步實現平等化。這五個方面構成一個完整的有機聯系的整體，成為中國行政法學的理論基石。目前，對行政法理論基礎的研究已突破了“保權法”與“控權法”的范疇。有的學者提出行政法的理論基礎是“平衡論”。這種觀點認為，行政法的全部發展過程就是行政機關與行政相對人的權利義務從不平衡到平衡的過程?，F代行政法不應是管理法、控權法，而應是“平衡法”，其存在的理論基礎則是“平衡論”。也有學者對此持不同意見，認為在市場經濟中，公民與法人的權利應與行政機關取得平衡，但非平分秋色，在權利與權力之間，應以公民與法人的權利為本位。有學者提出馬克思主義的“公共權力論”是行政法的理論基礎。公共權力論的核心觀點是認為國家權力、政府權力、司法權力等不是某種特權或私權，而是社會的權力、人民的權力；行使這些權力的機關和人員不應是凌駕于社會之上、人民之上的官僚機器，它們必須是不謀私利、不以權營私的，是全心全意為人民服務的。對于“平衡論”，這種觀點認為，在行政關系中，政府和人民之間的權利義務在總體上恰恰是以不平等為特征的；從根源上講，政府的權力正是人民賦予的，在總體上也很難說是平衡的。權利義務是在法律關系中和社會關系中講的，因此，說政府自身和公民自身權利義務是平衡的，在理論上似乎很難說通。權利義務的平衡性、對應性是一切法律關系包括行政法律關系的一個普遍特征，因此，如果說權利義務的平衡是行政法的理論基礎，那么，它同時也是如民法等其它法的理論基礎，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎了。誠如公共權力論者所言，作為部門法的理論基礎，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質。作為行政法的理論基礎，必須能夠正確地解釋行政法的本質、功能；必須是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學的基本范疇、原理和體系賴以建立的理論基礎；必須能夠揭示行政法產生、發展的客觀規律。由此可見，無論是平衡論還是公共權力論都不能達到這些要求。平衡論強調公民權利與國家行政權力的平衡，忽視了公民的權利本位問題，與近代民主政治的基本觀點不符。公共權力論克服了平衡論的缺陷，但也沒有顯示其作為行政法專有理論基礎的特色。按照公共權力論，把其作為憲法的理論基礎也不是沒有道理。當然，公共權力論提出法律對國家權力特別是對行政權力的限制作用，對我們有借鑒作用。

從當代行政法的發展來看，一般都是沿著對國家行政權的運轉進行規范和限制這個軌道前進的。從另一方面講，就是對公民權利的保護。這也是行政程序法越來越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學者認為，行政程序法在指導思想上主要是限制和約束行政機關，防止行政權力的濫用，保障行政相對人的權益。而行政程序法所應體現的指導思想和價值，是建立行政程序的邏輯起點：通過行政程序，實現行政正義，亦即程序正義論。這實際上是指出了中國行政程序法的理論基礎。對行政權力的規范和限制，是法治原則在行政法領域的具體體現。法治領域的依法治國，在行政法治領域，就具體表現為依法行政。它與英國的自然公正原則、美國的正當法律程序原則、德法等國的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現，構成中國行政程序法的理論基礎。

三、中國行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規范的基本準則和內在精神。中國行政程序法的基本原則涉及到行政程序法與行政實體法的基本原則的區別問題。

從英美法來看，其行政法主要是指行政程序法，無所謂兩者的區別［①］。就中國而言，兩者的基本原則

都相互適應，因為行政實體法與行政程序法在內容上往往互有交叉、不可分割。而只是兩者的側重點不同而已。具體看來，行政程序法的基本原則更側重于形式上的公開性、公正性；行政實體法的基本原則則更側重于實體的效率性和公正性。另外，還需解決的問題是行政程序法的理論基礎與基本原則的關系問題。從內容上來看，兩者具有交叉融合關系，但前者指的是理論前提或理論原點、出發點，又具有一定的行為目的性，后者則是指行為準則，是對理論基礎的進一步闡發和規范化，也是理論基礎的具體表現。

目前理論界對行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴格區分。一般情況下，行政程序法的基本原則應包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開原則。

（1）行政民主原則。是指行政必須貫穿民主精神、體現民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內容更注重于行政民主化和對公民民主權利的保障。必須從保障公民民主權利的角度出發，通過對行政主體職責、權限、行為方式的規范，對行政權的運行進行控制、監督。行政民主化要求以法律規范行政，以法律為最高行政依據，并保證行政主體獨立行使行政權。這就必須健全行政立法程序，使行政機關有法可依，避免其行使法外權力。在以法律規定國家行政機關職權的同時，要明確其職責、權限、相應的責任、義務及其行為方式、步驟。中國行政程序法作為上層建筑的一部分建立在以公有制為核心的經濟基礎之上，應具有內容豐富、范圍廣泛的特點，與公民的權益有十分密切的聯系。廣大公民要求用行政程序法作為國家行政管理的基本規范，切實保障并發展自己的合法權益，必然要求運用行政程序法把自己的利益穩定下來。

（2）行政法治原則。是指行政程序法必須貫穿法治精神，實行依法行政。行政法治原則是中國行政程序法的基本原則，它是法治原則在行政程序法領域的具體運用，是依法行政原理的具體體現。行政法治原則可以分解為行政合法原則與行政合理原則，兩者構成行政程序法的柱石。行政合法原則解決行政行為的合法與非法問題；行政合理原則則是解決行政行為是否適當的問題。

（3）行政公平原則。是指行政機關在實施行政行為時要在程序上平等對待行政相對人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。行政公平原則還可以作廣義理解，即包括保障行政相對人程序上的所有原則和制度，諸如公開原則、參與原則及其中的咨詢制度、聽證制度等。行政公平原則是現代行政程序法最基本的原則，是行政民主化的必然要求。因此，各國行政程序法都貫穿這一原則。而與行政公開原則相比，行政公平原則具有較強的實體性和目的性，行政公開原則則具有較強的形式性和手段性。但兩者在實質上是相同的，都是程序正義論的具體表現，是實現程序正義的具體原則。

（4）行政效率原則。是指為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環節應當有時間上的限制。例如

，超過時限即構成違法，此即所謂時效制度。另外，為了在不損害行政目的的前提下使行政程序簡便易行，有的國家［②］建立了簡易行政程序、緊急處置程序等制度，其目的也是提高行政效率。還有格式化行政程序制度，即行政行為應當標準化、規范化，尤其是各種法律文書如記錄、裁定書等應依法律作出統一的格式規定，這不僅保證當事人享有法律上的平等權，也是提高行政效率的重要制度。另外，對行政行為順序性的要求也是行政效率原則的一個重要內容。行政程序的各項制度表現為一定的順序性。如果違反了法律規定的順序，應當是程序違法。順序性是行政程序實現性的表現和要求之一，其實質在于保證行政程序的合理運用，防止因時間上的差異而使行政程序徒有虛名。

（5）行政公開原則。是指對重要的行政行為、與公民權利義務直接相關的行政行為，要通過一定的行政

程序讓公民了解。這些行政行為主要是制定行政規范、作出行政處理和行政處罰決定、實施行政強制、執行行政裁決的行為。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區別于行政實體法的根本標志。它是政治活動公開化在行政程序上的體現，是公民參政權的延伸。行政行為的公開化有利于提高公民對行政機關的信任度，并使公民能夠監督行政主體是否依法行政，從而幫助克服官僚主義，同時也保障公民對政府工作的監督。行政公開是“二戰”以來現代各國行政法制發展的趨勢，而以美國最為典型。美國有關行政公開的法律主要有：《情報自由法》、《陽光下的政府法》和《會議公開法》［③］。其目的，一是強化民主政治；二是防止貪污腐化。民主政治使公民能夠參與行政、監督行政。要監督政府首先要了解它。行政公開是監督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監督行政。行政公開不充分，監督行政也不會完整。貪污腐化是在黑暗之處發生的，一旦公開暴露，即如冰雪遇陽光而融化。行政公開與新聞自由的結合會給任何有貪污腐化企圖者以巨大的威懾，稍有不慎便會暴露在整個社會輿論的強大譴責之下，到頭來不是被追究法律責任便是被迫引咎辭職。而且，從行政公開與行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的關系也可以看出，行政公開原則在各項原則中都有一定的表現，而且它們也在一定程度上對行政公開原則有所要求。行政公開原則表現于行政程序法的各項原則和各項具體制度中?？梢哉f，行政公開原則是行政程序法的生命。而對行政公開原則的強調和重視，也是現代行政程序法發展的必然趨勢。

四、中國行政程序法的目標模式及其選擇

行政程序法的目標模式是指制定行政程序法所要達到的目標以及與此相關的體系。行政程序法可以發揮多方面的功能，但立法者可以作若干選擇。立法者對行政程序的不同選擇，形成了不同的行政程序法目標模式。

中國行政程序法的目標模式及其選擇，一方面取決于中國的社會現實，另一方面受行政法學理論研究的重大影響。學界主要有兩種觀點，對行政程序法的目標模式提出了不同意見。第一種觀點認為，行政程序法的目標模式包括控制模式、效率模式與權利模式三種?？刂颇Ｊ绞且钥刂葡录壭姓C關為宗旨而制定行政程序法，并形成相應的體系。效率模式是以提高行政效率為宗旨而制定行政程序法，并形成相應的程序體系。權利模式以保障行政相對人的權益為宗旨而制定行政程序法，并形成相應的體系。第二種觀點認為，行政程序法可以分為控權模式、保權模式和效率模式三種?？貦嗄Ｊ叫姓绦蚍ǖ淖谥际窍拗坪椭萍s行政主體行使職權，防止行政主體濫用權力。其理論基礎是三權分立，目的是將行政機關置于立法機關和司法機關控制之下，以促使依法行政。保權模式行政程序法的宗旨是以行政相對人在行政程序中的程序權利為重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率。它是基于行政管理對效率的要求而產生。

上述兩種觀點都有一定的合理性，但也都存在著分類標準不統一的問題，而且，其各個目標模式之間在邏

輯上也不嚴密，具有兼容性。第一種觀點提出的控制模式并不具有現代行政程序法理論上的意義。它只是具有封建專制時代的吏治特色，而以中國封建時代的宋、明時期為代表。效率模式和權利模式則表明了當代行政程序法目標模式的兩種發展傾向。第二種是將行政程序法的目標模式分為控權模式和保權模式，反映了一個問題的兩個方面。實際上，任何意義上的現代行政程序法及其實質表現不外乎兩個方面：一是對行政權的控制；二是對行政相對人權利的保障。所以，所謂控權模式與保權模式的區分，只不過是一而二、二而一的關系，實際上是同一模式，是同一問題的兩個方面。它們都可以歸納為權利模式。而且，控權模式與保權模式的劃分在無形中也易使人誤解，因為按其原意，控權之“權”為“行政權”，保權之“權”為“行政相對人權利”。而且，一般意義上講，保權之“權”也可理解為“行政權”。至于效率模式，自然是與權利模式相對而言。實際上，世界各國的行政程序法，也都不外乎權利模式與效率模式這兩種模式。當然，也沒有哪個國家實行純粹的單一模式，而只是以何者為重而已。

權利模式和效率模式體現了行政程序法所追求的兩個目標，即公民權利保障的增強和行政效率的提高。兩

者存在著極為密切的關系，放棄任何一個方面都難以使行政程序正常運行。但是二者又存在著一定的矛盾和沖突。它們之間相互對立、相互制約，顧全一個目標，難免犧牲或否定另一目標。因而，在目標模式的選擇上，單純選擇一種模式的情況比較少見，大都是以一種模式為主，兼顧他種模式。

二次世界大戰以來，各國紛紛制定統一的行政程序法典。其目標模式的選擇一般有兩種情況：一是偏重權

利模式，重在表現公民權利，如美國行政程序法；二是權利模式與效率模式并重，既注重保障公民權利，又注重提高行政效率，如西班牙和奧地利的行政程序法。這種情況的出現，一是由于行政權力的膨脹，需要對行政職權加以限制，而其根本的辦法是擴大公民的參與機制，賦予公民以自救的手段；二是由于公民權利意識的強化，人們不滿足于事后的救濟，而要求在行政行為之前或行政行為的過程中預防行政機關對公民權益的侵犯；三是民主政治的發展，要求國家權力運轉的公開化，增強公眾的知情權，擴大公眾對行政機關的直接監督范圍。因而，中國行政程序法目標模式的選擇，在運用行政程序法基本原理、適應當代歷史潮流的前提下，要從中國的現實情況出發。而從中國的現實情況來看，首先，公民的權利意識不強。形成這一現狀的原因是沉重的，而且一時難以有較大的改觀。其次，由于行政權的運轉不良，造成行政效率低下。形成這種局面的原因既有歷史的原因，也有現實的原因，近期內也難以使行政機關的行政效率有一個較大的提高。第三，行政法理論、特別是行政程序法理論的研究還不夠成熟，需要進一步的加強和完善。

根據上述情況，中國行政程序法應選擇以權利模式為主、兼顧行政效率的模式。這種模式既可以保護公民在行政程序中的合法權益，保障其監督國家行政機關活動的權利，真正體現人民當家作主的憲法原則，又可以改善中國行政效率低下的狀況。

①王名揚將美國行政制度的基本原則概括為聯邦主義、分權原則、法律平等保護原則和法治原則；認為這幾個原則是美國憲法的原則，支配美國全部行政活動，當然也支配美國的行政制度。上述原則固然可以作為美國行政程序法的基本原則，但只是反應了美國憲法的共性，而沒有反應出作為美國行政程序法基本原則的個性。參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第77頁。

②德國、法國等大陸法系國家的行政程序法比較重視行政效率的提高。它們對公平行政、善良行政與效率行政的融合，超過了普通法國家。從各國行政程序法的內容來看，其行政行為對正式行政程序的適用，遠遠少于對非正式行政程序的適用。這也是行政效率原則的一個突出表現。

③參見楊士林：《美國行政公開的法律規定》，載《行政法學研究》1993年第4期；王名揚：《美

國行政法》，中國法制出版社1995年版，第953～956頁。

［參考文獻］

［1］許崇德、皮純協：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社1991年版。

［2］羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版。

［3］王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版。