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隨著我國城市經濟建設的不斷加快和城市周邊農村集體土地的大量被征用，城市、農村房屋拆遷數量也不斷增加，尤其是近幾年迅速增加的態(tài)勢已達到歷史高峰，與此同時，引發(fā)的拆遷行政案件也隨之增加。人民法院在審理房屋拆遷征用土地安置補償類案件中，由于受房屋拆遷、征地中存在許多共性的難點問題的困擾，在依法保護房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權益，監(jiān)督和支持行政機關依法行政和維護社會穩(wěn)定方面，人民法院要使所裁判的案件達到法律效果，政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一，遇到了前所未有的困難。造成這些困難的原因如不能及時的分析找準，乃至解決好，將會導致不良的法律效果，政治效果和社會效果。且直接影響到人民法院在人民群眾中的良好形象。對此，筆者旨在為了更好的保護人民群眾的合法權益不受侵犯，監(jiān)督和支持行政機關依法行政，服務于地方政府經濟發(fā)展的大局和維護社會穩(wěn)定，擬對房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件中的難點問題及其解決方法作如下闡述。

一、房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件審理中難點問題之分析

（一）地方政府制定的規(guī)范性文件與法規(guī)和規(guī)章相抵觸。近年來，房屋拆遷和土地征用的難度不斷加大，拆遷人與被拆遷人的情緒抵觸，甚至是矛盾激化，導致在拆遷過程中執(zhí)行拆遷嚴重受阻，拆遷工作人員和法院干警被打罵現象經常發(fā)生，更嚴重的是個別被拆遷人實施過激行為，造成被拆遷人傷亡。因而從出現上述問題的原因分析，其原因之一就是有些地方政府及其工作部門制定的有關拆遷的規(guī)范性文件與相關的法規(guī)、規(guī)章相抵觸。其抵觸的根本點就是侵犯被拆遷人的合法權益，即財產權利。

對于地方政府所制定的規(guī)范性文件與高層級的法律規(guī)范相抵觸的原因和具體表現，筆者結合相關法律規(guī)范與審判實際作些分析。規(guī)范性文件的制定一般來源于兩個方面：一是來源于法規(guī)和行政規(guī)章的授權，如《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十八條第（一）項中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府每年應當公布區(qū)位基準價，并根據市場情況進行調整”。和第二十七條中規(guī)定“因城市開發(fā)建設征用集體土地實施房屋拆遷的，其拆遷補償安置辦法由設區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定”。二是來源于憲法和政府組織法中所規(guī)定的，縣級以上地方人民政府由于本區(qū)域的政務需要，制定的行政措施，即規(guī)范性文件。如有的地方人民政府的工作部門自主制定了房屋拆遷評估技術規(guī)范，該技術規(guī)范的核心最終表現為被拆遷房屋的評估價值。

根據以上所述，地方人民政府具有制定規(guī)范性文件的職權是沒有異議的。當然，對這些規(guī)范性文件，行政相對人可以在對具體行政行為申請復議時申請復議機關進行審查，但這種復議中的審查往往是效果欠佳。因為根據《行政復議法》規(guī)定：“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項”。但該法制機構在實踐中往往又是政府及其工作部門制定規(guī)范性文件的起草或審核機構。對此，在行政訴訟和非訴行政執(zhí)行案件的審查中發(fā)現，有些地方政府制定的規(guī)范性文件，主要存在下列問題。

第一，地方政府制定公布的區(qū)位基準價不符合市場的客觀情況，即區(qū)位價嚴重低于市場價。對于這一點，地方性法規(guī)只授權地方政府每年應當公布區(qū)位基準價，而未規(guī)定具體價位，這就很難制約到公布的區(qū)位基準價與市場價嚴重不符的問題。

第二，地方人民政府及其工作部門制定的房屋拆遷評估技術規(guī)范，該技術規(guī)范是確定被拆遷房屋的具體價格。對此，相關法律規(guī)范只是原則規(guī)定，地方政府及其相關部門在制定評估技術規(guī)范中有一定靈活性，導致價格空間較大，與實際情況不符。

第三，地方政府制定的房屋拆遷管理辦法，在適用時間上加以限制。城市房屋拆遷管理條例的制定層級，一般是以國務令公布的行政法規(guī)和省級人大常委會通過并公布的地方性法規(guī)，以及享有立法權的地方人民政府的政府令公布的地方性規(guī)章。不享有立法權的地方政府也以規(guī)范性文件的形式向社會公布。在制定時間上從行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件順延下來，最后制定的規(guī)范性文件時間與行政法規(guī)公布執(zhí)行的時間推后，最多的達二年之多。在推后制定規(guī)范性文件的時間，是實施房屋拆遷適用該規(guī)范性文件的時間，不執(zhí)行行政法規(guī)和地方性法規(guī)的有關規(guī)定。其理由是地方政府制定的規(guī)范性文件未宣布廢制，應繼續(xù)執(zhí)行。更有甚者，有的地方政府在制定了新的規(guī)范性文件中，還明確規(guī)定，房屋拆遷的規(guī)范性文件，自公布之日起施行，在公布之前已頒發(fā)房屋拆遷公告的建設項目，不適用本辦法，仍按原辦法執(zhí)行。從以上制定公布的法律規(guī)范來看，施行得越早對被拆遷人就越有利，正因為如此，有些地方政府在房屋拆遷上就是不從法律規(guī)范規(guī)定的施行日適用新的法律規(guī)范，而是適用不利于被拆遷人的規(guī)范性文件。還有的地方政府制定了新的拆遷規(guī)范性文件，但在某些被拆遷人適用新的規(guī)范性文件上又加以限制。特別是有些被拆遷人的房屋，雖然拆遷人在拆遷手續(xù)基本完備的情況下，由于種種原因，該房屋二三年時間內未拆遷完畢。造成未能拆遷完畢的原因，主要有三種情況。一是政府宏觀調控或拆遷人拆遷資金短缺；二是拆遷政策與實際嚴重不符，被拆遷人拒絕拆遷；三是個別被拆遷人不切實際的滿天要價，導致達不成拆遷補償協(xié)議；四是拆遷人的手續(xù)不全。

（二）拆遷人以發(fā)展地方經濟，超常規(guī)的開展拆遷工作為由，在未取得完備拆遷手續(xù)的情況下實施拆遷，或者房屋拆遷后的用途與相關批文不符，因而直接影響到被拆遷人的安置補償標準。

（三）拆遷人嚴重違反拆遷程序，違法實施拆遷。這主要表現為對被拆遷人的房屋進行價格評估，不通知被拆遷人到場，而是由拆遷人單方指定的評估機構進行評估，或者對共有財產只與共有人之一簽訂拆遷補償協(xié)議，這些行為均不被被拆遷人認可。

（四）拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷安置補償協(xié)議嚴重缺少公開、公平。這主要表現為，拆遷人在與被拆遷人簽訂安置補償協(xié)議中，暗箱操作，同樣的被拆遷人的房屋，在同等的條件下，得到的安置補償結果不一樣，有的相差較大，這樣造成已經達成協(xié)議的又反悔、拒絕拆遷。有的與房屋拆遷主管部門作出的行政裁決的補償相差就更大。從而加大了人民法院在審理和執(zhí)行此類案件的難度。

（五）有些房屋拆遷主管部門在受理拆遷人申請裁決時，明知拆遷人是有違法拆遷之處，但仍以維護政府確定的城市建設重點工程為由，作出強制拆遷的裁決。

（六）個別被拆遷人不實事求是，在安置補償問題上滿天要價，想借拆遷之機，達到致富之目的，在房屋拆遷主管部門作出裁決后，被拆遷人提起行政訴訟，在行政訴訟中，被告或者具體行政行為確定的權利人按照法律規(guī)定，申請人民法院先予執(zhí)行，這時被拆遷人無理取鬧，以暴力對抗執(zhí)行，甚至有的被拆遷人以自殺、自殘的方式要挾，以達到其與實際不符的滿天要價之目的。

根據上述所列房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件審理中的難點問題，究其原因絕大部分屬于地方政府房屋拆遷主管部門，以及房屋拆遷人所致。造成這些難點問題的原因，大體上可歸納以下方面。

第一，近年來多數地方政府經濟建設步伐過快，有的與實際嚴重不符，超出了當地的經濟承受能力。尤其在城市經濟建設和設立經濟開發(fā)區(qū)上表

現更為突出。首先在城市建設上表現為二個方面，一是有些地方政府為了政績，不切實際的擴建商住樓的開發(fā)。其次為了招商引資，也是不切實際的征用農村集體土地，有的是在沒有招商項目的情況下，先將征用的土地圈起等待招商，有的一等就是幾年。造成這一原因的根本所在，是有些地方政府加快城市經濟建設的指導思想上，存在著不符合當地的客觀實際，不按經濟規(guī)律搞建設，而是以超常規(guī)的思維方式，無序的開展經濟工作。

第二，由于有些地方政府在加快城市經濟建設的指導思想上存在不符合客觀實際的思想，該不符合客觀實際思想主要表現為兩點，一是所建廣場、馬路嚴重超大、超寬，政府行政中心規(guī)模太大，標準太高。二是商住樓開發(fā)建設過多，檔次也過高。這些問題的存在必然導致房屋拆遷、土地征用資金的短缺。由于該資金的短缺，政府在制定房屋拆遷和土地征用安置補償的規(guī)范性文件時，其安置補償金與市場實際差距較大，有的土地征用安置補償金不能及時到位，被拆遷人得不到應有的安置補償，導致一些農民長時間無房住、無田種的問題。更有少數地方政府違法征地拆遷，致使出現個別新的貧困戶。對此，有的地方政府領導還不以為然，認為這是為將來經濟發(fā)展，提高當地人民生活水平所實施的行為，少數被拆遷人的困難是暫時的，要克服困難，服從于發(fā)展經濟這一大局。

第三，有些地方政府房屋拆遷主管部門在作出房屋拆遷糾紛行政裁決中，有的不是依據相關法律規(guī)范和客觀事實進行裁判，而是依據地方政府制定的明顯侵犯被拆遷人合法權益的規(guī)范性文件進行裁決。還有的在裁決中明知拆遷人有違法拆遷之處，還是以服從和支持政府重點工程為由，違法裁決。

第四，人民法院在審理城市房屋拆遷和征用農村集體土地的案件中遇到的難點問題，具體表現為：一是在審查被訴的具體行政行為是否合法時，指出被告裁決的依據明顯侵犯被拆遷人合法權益時，被告則稱，其依據的規(guī)范性文件是地方人大或政府通過并向社會公布的，如果法院不認同該規(guī)范性文件，將直接影響到全市的城市房屋拆遷和征用農村集體土地的安置補償，因而也就影響到城市經濟建設。對此，人民法院就處于兩難境地，一難是如果人民法院以被告作出的行政裁決所依據的規(guī)范性文件不具有合法有效性，判決撤銷其裁決，這是有法律依據的，從案件本身判決也是正確的。但這樣判決人民法院將會被說成是不服務和支持地方經濟建設。二是如果人民法院判決維持裁決，這就使被拆遷人的合法權益得不到應有的保護。人民法院在遇此兩難的問題處理上，由于現行人民法院管理體制是在地方黨委領導下獨立行使審判權，同時，服務與地方經濟建設，維護社會穩(wěn)定，也是人民法院的工作所在。所以，對此類案件的審理只能是不及時給予判決維護或撤銷，而是做大量的協(xié)調工作，促使拆遷人與被拆遷人達成拆遷安置補償協(xié)議后，由原告撤回起訴。

二、解決房屋拆遷行政案件審理中難點問題之方法

全國城市房屋拆遷和征用農村集體土地安置補償工作中出現的有些地方政府不依法行政，有關部門違法拆遷，導致被拆遷人集體上訪，暴力阻撓拆遷，甚至造成人員傷亡等嚴重不穩(wěn)定因素，已引起了國家最高層的重視。為此，國務院還專門召開了常務會議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴格拆遷管理的有關問題。會議總的要求是：端正拆遷工作的指導思想，堅決糾正城鎮(zhèn)建設和房屋拆遷中急功近利，大拆大建的行為，拆遷中嚴格執(zhí)行拆遷程序，規(guī)范拆遷行為。拆遷補償符合市場化要求，拆遷安置補償資金應及時足額到位。對此，建設部、國土資源部等相關部門也立即行動起來，有效地開展工作，如有的地方政府違法拆遷，征地，其相關地方政府官員已被嚴肅查處。就全國而言，對地方政府依法行政，依法拆遷起到了一個積極的推動作用，這無疑是給人民法院審理房屋拆遷、征地案件創(chuàng)造了一個從未有的良好外部環(huán)境。但同時也要看到目前雖然有了一個前所未有的良好外部環(huán)境，要從根本上解決難點問題還不能一步到位。為此，筆者認為還應采取以下方法解決房屋拆遷、征地行政案件審理中出現的問題。

第一，以目前已有的良好外部執(zhí)法環(huán)境為基礎，主動與地方政府保持聯系和溝通，針對性的提出司法建議，使他們制定的規(guī)范性文件中要確保政府依法行政，保護被拆遷人的合法權益不受侵犯。

第二，不參加地方政府組織的拆遷工作領導小組。如遇有些類情況，要有理有節(jié)的向他們解釋清楚，人民法院是國家的審判機關，獨立行使審判權，審判人員不能“既當運動員，又當裁判員”，否則人民法院會在人民群眾中喪失公信力，有損于人民法院的公正形象。只有這樣人民法院才能擔當起保護人民群眾合法權益的最后一道防線。

第三，對房屋拆遷裁決的審理，應嚴格審查其合法性。如有違法裁決，特別是侵犯被拆遷人合法權益的裁決，應當及時裁判，決不久拖不決，讓裁決機關及時糾正其行政違法之處。

第四，對房屋拆遷的非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和行政訴訟中的先予執(zhí)行案件，經人民法院審查符合法律規(guī)定，應及時強制執(zhí)行。從而有力的支持行政機關依法行政和拆遷人依法拆遷，并以此支持和服務與地方政府的經濟建設，實現城市房屋拆遷和征用集體土地安置補償工作的良性循環(huán)，最終實現審判的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。