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[摘要]卷宗閱覽權是行政相對人參與行政程序的一項重要權利。它有助于落實行政公開原則，約束行政權力和說服行政相對人認同行政權力的行使結果。本文從界定卷宗閱覽權的概念為切入點，著重討論了卷宗閱覽權的主體、范圍和方式等基本內容，并從憲法程序、行政程序和行政訴訟程序三個方面提出了保護行政相對人卷宗閱覽權的對策。

[關健詞]行政程序；程序權利；卷宗閱覽權

一、卷宗閱覽權界說

卷宗閱覽權是指行政相對人在參與行政程序過程中，查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關聯的卷宗材料之權利。卷宗閱覽權是知情權譜系中的一項子權利。它是“司法程序中‘武器平等’原則在行政程序中的體現。”[1]行政相對人通過卷宗閱覽，可以知悉行政主體掌握的對自己不利的資訊，可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯，從而維護自己的合法權益。

在西方法學理論上，卷宗閱覽權可以溯源到英國自然正義理論。自然正義理論所衍生出的規則之一是公民有受公正審訊的權利。為了確保審訊的公正性，受不利指控的一方有了解對方提出的案件事實及其理由的權利。丹寧勛爵曾說過：“一個真正的審訊往往必須包括‘讓爭議當事人糾正或駁斥任何有損于他們觀點的事情的公平機會，……如果被聽取意見的權利要成為有價值的真正的權利，它必須包括讓被控訴人了解針對他而提出的案情的權利。他必須知道提出了什么證據，有些什么損害他的說法；然后他必須得到糾正或駁斥這些說法的公平機會。’”[2]因此，行政相對人擁有卷宗閱覽權具有法理依據的。

通過法律確認并保障行政相對人的卷宗閱覽權，是現代法治行政題中應有之義。現代法治的理念是制約權力，保護權利。這是任何一個崇尚法治的社會都可以接受的法治理念。雖然在公民的權利譜系中，卷宗閱覽權是一個很小的權利，但對于一個正在形成法治社會的中國，確認行政相對人在行政程序中卷宗閱覽權的法律意義是不言而喻的：

1.落實行政公開原則。作為行政程序法的基本原則，行政公開本身的意義正如英國大法官休厄特所說：“公平的實現本身是不夠的。公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看見的情況下實現。這一點至關重要。”[3]在行政程序法中，確認行政相對人卷宗閱覽權是細化行政公開原則的方法之一。行政相對人擁有卷宗閱覽權，行政主體便失去了封閉行政案件材料的權力，行政主體制作行政案件的檔案始終處于一種隨時要向行政相對人開放的狀態。只要屬于法定公開范圍，行政主體要加塞“私貨”是極其困難的。行政主體要面對行政相對人隨時就行政案件材料提出質問，并給出合乎情理的回復，否則，行政主體可能在行政相對人對其行政決定所做出的法律挑戰過程中處于被動的地位。因此，通過行政相對人行使卷宗閱覽權，使行政公開原則的法理凝固為一個具體的、具有可操作性的權利，從而規范行政程序主體的行為。

2.約束行政權力。就人的本性而言，任何權力者都不喜歡在受支配者的注視下行使權力，英國著名歷史學家阿克頓說：“只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項旨在要求個人自我克制的條件。”[4]自20世紀以來，行政權擴張在世界各國的行政管理領域中匯成一股無法遏制的趨勢。行政權擴張的后果之一是行政權在內容上發生重大變化，即行政權的基本內容從羈束行政轉變為自由裁量，自由裁量權構成了現代行政權的核心。自由裁量權是行政主體依據賦予其權力的法律、法規所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定行政行為的權力。由此可見，自由裁量權本質上是一種“自由權力”。在行政程序中，行政相對人通過卷宗閱覽權可以隨時了解行政主體行使職權的依據，及時抗辯行政主體違法及不當行使行政職權，從而約束行政權力。

3.說服行政相對人認同行政權力。行政權力只有在行政相對人認同的前提下才能產生預期的法律效果，而行政相對人對行政權力的認同在很大程度上取決于行政主體運用行政權力的依據是否為行政相對人所接受。如果行政相對人內心深處潛藏著對行政主體運用權力依據的懷疑，那么在行為上必然表現出——口頭的或者心里的——對行政權力的不服從。這種不服從損害了行政權力的實效，也減損了行政主體的威信。因此，“權力的成功運用就在于使一個人不僅樂意而且帶有美感地服從他人的目標。當然對權力的最高明運用就是使一個人不知道自己正在受控于人。這是制約權力應取得的最高成就；信仰不是使服從成為一種有意識的意志行為，而是成為一種公認行為的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗閱覽權的功能在于，在行政決定作出之前，行政相對人可以了解到將來可能成為行政決定依據的一切材料，并可以在行政決定作出之前反駁對自己不利的一切材料。雖然這種反駁可能無法將所有對其不利的材料排除在將來行政決定的依據之外，但既然行政相對人事先已經了解到了這些材料，并給出了反駁的機會，那么行政相對人就有了準備接受這一不利于己的行政決定的心理準備。這種心理是行政相對人認同行政權力的內在條件。

二、卷宗閱覽權的基本內容

（一）卷宗閱覽權的主體

卷宗閱覽權的主體是指依法有權查閱行政主體收集、制作的卷宗檔案材料的公民、法人或者其他組織，即行政相對人。[6]卷宗閱覽雖然是行政公開的一項重要內容，但這并不意味著行政案件的卷宗檔案可以向任何人公開。為防止與行政案件無關的人利用卷宗檔案材料損人利己，干擾行政主體的正常行政管理秩序，卷宗閱覽權的主體應當有一個適度的限制：

1.行政案件的當事人。[7]行政案件的當事人與行政爭議具有直接的利害關系，因此，他有權查閱行政案件的卷宗檔案材料具有無可爭辯的正當性，即滿足行政相對人通過卷宗閱覽權保護其合法權益的需要。如日本《行政程序法》第18條規定：“當事人及如為該不利益處分將有害自己利益之參加人（以下在本條及第24條第3項稱”當事人“等），自通知聽證時起至聽證終結止，得向行政機關請求閱覽有關該事件調查結果之筆錄或其他證明該不利益處分原因之事實之資料。行政機關除在損害第三人利益之虞或有其他正當理由外，不得拒絕其閱覽。”[8]韓國《行政程序法》也有類似的規定：“自有聽證通知之日起至聽證結束之日為止，當事人等可向行政機關要求閱覽或復印關于該案件之調查結果之文書及該處分相關之文書。此時，除其他法令限制公開之情況外，行政機關不得拒絕。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序開始后由其申請或行政主體通知其參加行政程序的公民、法人或其他組織。第三人認為正在處理行政案件與自己的合法權益有關聯的，有權申請參加行政程序；行政主體認為對行政案件的處理結果會對其的合法權益產生不利影響，可以通知第三人參加行政程序。第三人參加行政程序意味著其在行政程序中具有獨立的合法權益。為了確保自身合法權益不受損害，確認第三人在行政程序

中有卷宗閱覽權在法理上是具有充分的法理基礎的。因此，行政程序的第三人應當與當事人一樣，也享有獨立的卷宗閱覽權。

3.當事人的人。當事人的人依照法律規定，根據當事人的委托或法律的規定，以當事人的名義在委托權限或者法律規定的范圍內參加行政程序，依法從事維護當事人合法權利的活動。當事人通過委托或者根據法律規定，將包括卷宗閱覽權在內的行政程序權利委托給人行使，人行使卷宗閱覽權因此獲得了明確的法律依據。但是，人不得利用卷宗閱覽所獲得的資訊材料，從事有損于當事人合法權益、國家利益、公共利益和他人利益的活動。

（二）卷宗閱覽權的范圍

卷宗閱覽權的范圍是指享有卷宗閱覽權的人可以查閱卷宗材料的范圍。這是關系到行政相對人能否切實享受卷宗閱覽權的問題。行政主體在行政調查中取得的案件材料是否都必須納入行政相對人的查閱范圍，我認為：

1.凡是與行政案件有關的卷宗材料都屬于行政相對人卷宗閱覽權的范圍。這是確保行政相對人充分行使卷宗閱覽權的基本原則。行政相對人行使卷宗閱覽權的目的是了解行政主體掌握的、與其行政案件有關的卷宗材料，以便他能在行政程序或者將來的行政訴訟程序中有效地維護自身的合法權益。為此目的，行政相對人行使卷宗閱覽權應當是全面的、徹底的，旨在保證行政相對人能了解與行政案件有關的一切卷宗材料。

所謂“與行政案件有關的一切卷宗材料”應當是指與行政案件的事實認定和法律適用之間具有關聯性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否與行政案件的事實認定和法律適用之間有關聯性，既不能由行政主體單方決定，也不能讓行政相對人說了算。一個基本的分界線是，卷宗材料與行政案件的事實認定和法律適用之間是否具有關聯性，是否成為行政決定理由的一部分。

2.凡是行政相對人不得查閱的卷宗材料應當由法律明確列舉。一般情況下，可以查閱的卷宗材料范圍越大，行政主體的權力受到約束的力度也就越大，行政相對人的合法權益受損害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到國家機密、商業秘密或者個人隱私，一旦為他人知悉，可能會產生不利后果。為維護國家利益、公共利益和他人利益，這部分卷宗材料應當排除在行政相對人查閱范圍之外。

然而，這個排除范圍應當如何確定呢？我認為，首先，它不能由行政主體自己來確定，也不能為其確定一個原則任其自由裁量。它屬于法律保留的范圍，應當由立法機關通過法律加以確定。因為，如果將這個范圍交由行政主體自己確定，那么最終可能會使行政相對人的卷宗閱覽范圍由法定的原則變成法定的例外。其次，這個范圍應當是列舉式的，即行政相對人不能查閱的卷宗材料必須是明確的、個別化的，如“人事檔案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要設置可以由行政機關解釋的“兜底條款”。[10]通過法律以列舉的方式確定卷宗閱覽的排除范圍，其不言而喻的優點在于：卷宗材料只要沒有明確列入排除行政相對人查閱范圍，行政相對人都有權查閱。

（三）卷宗閱覽權的行使方式

卷宗閱覽權的行使方式是指行政相對人實現卷宗閱覽目的之各種具體方法。從各國現有法律的規定和行政實踐看，卷宗閱覽權的行使方式主要有：

1.復制。復制是行政相對人通過復制技術將查閱到的資料復制成副本的一種卷宗閱覽權行使方式。復制可以分為全部復制和部分復制。為了確保復制副本的真實性，行政主體應當在復制副本上加蓋公章。為了防止行政相對人濫用卷宗資料復制權，行政主體可以向行政相對人收取適當的復制成本費用。

2.摘抄。摘抄是行政相對人根據需要摘錄卷宗材料的一種卷宗閱覽權行使方式。摘抄也可以分為全部摘錄和部分摘錄。因摘抄內容不如復制那么直觀，也無法確保其內容與原件的一致性，因此，如行政相對人有要求，行政主體有義務給予真實性的證明。如行政相對人需要某一部分材料作為其用于申請其他行政主體履行法定職責，行政主體可以在摘抄材料上蓋章，以證明其內容的真實性。

3.查閱。查閱是指行政相對人查看而不作復制、摘抄卷宗材料的一種卷宗閱覽權行使方式。行政相對人有時并不需要復制、摘抄卷宗，而只要求查看有關資料，因此，只要能夠看到卷宗材料也就滿足了其行使卷宗閱覽權的要求。如行政相對人要求查閱行政主體作出具體行政行為時引用的某一具體規范性文件內容。

關于卷宗閱覽權的行使方式，以下三個問題需要進一步明確：

1.卷宗閱覽的時間、場所。為了確保行政相對人有效地行使卷宗閱覽權，同時也為了不影響行政主體正常的工作秩序，法律應對卷宗閱覽的時間、場所做出必要的規定。基于對卷宗材料有序管理的要求，卷宗閱覽的時間應當限于行政機關的辦公時間，除非有特殊情況，非辦公時間行政相對人不得申請查閱卷宗材料。為了便于行政相對人查閱卷宗材料，行政主體應有卷宗閱覽的場所，為行政相對人提供必要的復制、摘抄卷宗材料的設備。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相對人用來在本案中維護其自身合法權益，其他用途應當為法律所禁止，尤其是證人證言，如行政相對人利用復制、摘抄所得的對其不利證據材料，威脅、利誘證人，有關部門應根據法律規定追究其法律責任。

3.卷宗閱覽權行使的時間限制。一般來說，行政相對人在行政程序的任何階段都有申請查閱卷宗材料之權利。如德國《行政程序法》沒有規定閱覽卷宗的開始時間，因此，可以理解為行政相對人從行政程序一開始就可以申請卷宗閱覽權。[11]但是，行政相對人畢竟與本案件處理結果具有法律上的利害關系，如果讓其過早地了解有關卷宗材料，可能妨礙行政主體正常行使行政職權。如在調查程序階段，行政相對人的卷宗閱覽權應當給予必要的限制，因為行政主體調查取得的卷宗材料可能成為其繼續查證的線索，或者行政主體取得的證據材料是否最后用于本案的處理，也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對人知悉后，可能會為其隱藏不利證據提供了條件，或者成為威脅、利誘證人的依據。因此，對行政相對人卷宗閱覽權行使時間做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗閱覽權的程序保障

卷宗閱覽權是行政相對人的一項法律程序權利。對于程序權利的保障，雖然我們已經認識到程序法具有實體法不可替代的重要性，但我們至今仍未給予足夠的重視。從法理上講，對于行政相對人的卷宗閱覽權，可以從三個方面給予程序上的法律保障。

（一）憲法程序的保障

憲法程序一方面作為制約政府權力的一種法律力量，存在于國家權力互動關系之中，確保政府的權力具有正當性，另一方面憲法程序作為公民權利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民權利的領地。正如賴曼所說：“尊重和保護人類所享有的基本權利是作為一個正當政府的最主要條件。如果一個正當的政府能夠持續而有效地監控其正當性條件，那么它也就能不斷對‘人民實際上擁有什么權利’這一問題作出回應，并在其實踐中確立這一問題的答案。”[12]從憲政實踐看，對于“人民實際上擁有什么權利”最好的回應莫過于通過憲法程序確立和保障公民的權利。

我國現行憲法基本上是一部實體性的憲法。憲法沒有直接規定了公民卷宗閱覽權，也沒有規定公民的知情權，但從憲法的有關規定看，公民的卷宗閱覽權也是有間接憲法依據的。[13]不過，從我國目前憲法的狀況看，通過其保障公民的卷宗閱覽權顯然還存在著許多問題：

1.我國憲法不能成為司法裁判的依據。憲法不能成為司法裁判的依據導致如下兩大問題：其一，公民不能通過憲法規范主張權利保護。當法律沒有將公民憲法確認的權利加以具體化之前，公民不能依據憲法規范向國家機關主張其憲法上的基本權利，并獲得法律保護。最典型的事例莫過于憲法確認的公民享有的國家賠償請求權。[14]其二，憲法不能成為司法評判法律、法規和規章合法性的依據，從而導致侵犯公民權利的法律、法規和規章大行其道，公民為憲法所確認的基本權利被政府通過違憲的法律、法規和規章變相剝奪，公民在憲法上的基本權利形同虛設。這兩個問題最終都只能通過憲法訴訟程序才能得以解決。

2.我國憲法是一部實體性憲法，缺少程序規范。所謂“實體性憲法”是指它是一部主要確認了公民有什么基本權利，規定國家機關有什么權力的憲法。實體性憲法的特點是，它只確認了公民有什么權力，規定了國家機關有什么權力。至于公民如何享有基本權利，國家機關如何行使權力方面的規定比較欠缺，從而導致公民的基本權利得不到有效的保障，國家的權力得不到應有的制約。正如季衛東所說：“從中國現行憲法條文上看，需要改進之處的確不在少數，但關于公民基本權利的原則性宣言倒未見得與西方的章句相去多遠。問題是，這些權利義務根據什么標準和由誰來確定、對于侵權行為在什么場合以及按照什么方式進和追究等程序性前提的規定（包括程序法的各種具體內容和實體法中的程序性配件，以下籠而統之簡稱‘程序要件’）卻一直殘缺不全。”[15]因此，雖然我們可以從憲法的若干規定中推導出公民的卷宗閱覽權，但是，如何從憲法程序上確保公民的這一權利，在憲法上卻找不到任何憲法依據。

因此，我們應通過修改憲法增加相關的程序性條款，確保公民憲法上的基本權利如知情權等充分實現。

（二）行政程序的保障

當憲法缺少程序來保障公民的卷宗閱覽權時，通過行政程序達到這一目的也是一條可以選擇的法律路徑。行政程序的實質性意義在于它“應保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政機關涉及其權益之決定過程中，并非消極僅是行政機關行使公權力決定之客體，而是應使其得以參與程序，俾有效表達其意見與行政機關溝通，以積極維護其權益，如此才真正落實人民基本自由權利之保障。”[16]從法治國家發展的路徑看，凡是行政程序發達的國家，公民的權利也就越有保障。

然而，“中國歷史上缺少民主與法制的傳統。作為現代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一個‘空白’。改革開放之初，立法主要注重改革開放中急需解決的問題和鞏固改革的成果，更多地著眼于建立各個領域的基本制度，偏重于行政機關及其相對人實體性的權利（權力）和義務規定，即使有些程序規定，也大多與實體法相結合，零散而不系統。”[17]雖然我們進行了20多年的法制建設，但這個局面至今仍未得到有效的改觀。有的法律對行政相對人的卷宗閱覽權作了個別規定，[18]在行政實踐中，行政相對人行使卷宗閱覽權的仍然受到種種限制。如行政復議法規定了申請人、第三人可以“查閱”卷宗材料，但對行政相對人是否可以復制、摘抄則沒有作出進一步的規定。如果行政相對人僅只有查閱卷宗材料的權利，那么卷宗閱覽權對于行政相對人可能沒有多大的實際意義。因為有的卷宗材料如果不給予行政相對人復制、摘抄，使行政相對人掌握一定的書面材料，行政相對人在行政程序中就無法有效地利用這些材料進行陳述、抗辯。因此，通過行政程序來保障行政相對人的卷宗閱覽權，至少我們需要做到：

1.制定一部統一的行政程序法典。中國需要一部統一的行政程序法典，這已是關注中國行政程序法制建設的人們的一種共識。國家最高立法機關也已將制定統一的行政程序法列入議事日程。“經過歷時十年之久的醞釀、討論，甚至激烈的爭議，估計再花兩三年時間，《行政程序法》草案將被提交立法機關。”這是我國著名行政法學家應松年教授的預言。[19]將行政相對人的如卷宗閱覽權等程序權利確認于一部較科學的行政程序法典之中，可能有效地確保行政相對人的程序性權利。

2.完整地確認行政相對人的卷宗閱覽權。卷宗閱覽權應當由主體、范圍、行使方式等幾個方面組成，行政程序法如確行政相對人卷宗閱覽權，必須就上述幾方面的內容作出明確的規定。在行政復議實踐中，不少行政復議機關在申請人、第三人申請查閱卷宗材料時，只允許申請人、第三人查閱，不準復制、摘抄，理由是行政復議法只規定申請人、第三人的卷宗查閱權。雖然行政復議機關的這種做法有悖于行政復議立法的宗旨，但從法律條文的規定來看，似乎行政復議機關作這樣的理解也是無可指責的。之所以出現這種情況，根本原因還是法律規定了一個不完整的公民權利所致的結果。今后行政程序法制定時應當避免這種情況的出現。

3.行政機關工作人員應當改變觀念，正確對待行政相對人行使行政程序權利。從行政機關工作人員的角度出發，行政相對人行使行政程序權利無疑會增加工作的難度、減損行政效率，行政機關工作人員內心深處并不喜歡具有程序權利意識的行政相對人。因此，他們盡可能會從不利于行政相對人行使程序權利角度去適用、解釋法律條款，客觀上形成了不利于行政相對人行使程序權利的外部環境。所以，行政機關工作人員應當改變這些陳舊、落后的人治觀念，將行政相對人作為獨立于其行政職權之外的主體，而不是任其行政職權可以支配的客體；尊重行政相對人的程序權利，客觀上是有利于行政主體有效地行使行政職權。

（三）訴訟程序的保障

訴訟程序的保障是指通過行政訴訟對行政相對人的卷宗閱覽權的法律救濟。行政訴訟是一種事后的法律救濟程序，它借助于司法審查權對行政行為進行合法性審查，以保護行政相對人合法權益的目的。我國的行政訴訟以具體行政行為為審查對象，從而達到維護和監督行政機關依法行使職權的目的。[20]雖然我國的行政訴訟環境不盡人意，但是與10年前境況相比，已經有了一個非常大的變化。通過現行行政訴訟來保障行政相對人的卷宗閱覽權，我認為是可以達到目的。不過，從目前我國的法律規定看，以下幾個問題需要予以必要的關注：

1.單獨就卷宗閱覽權被侵害是否可以提起行政訴訟？在行政程序中，行政相對人申請閱覽卷宗材料，行政主體無正當理由，或者以涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私為由拒絕行政相對人查閱卷宗，或者拒絕行政相對人復制、摘抄卷宗材料等。對此，行政相對人是否可以提起行政訴訟呢？我認為，從卷宗閱覽權的性質看，它是一種程序性權利，行政主體拒絕行政相對人申請卷宗閱覽權是一種行政程序行為。對于行政程序行為，“原則上當事人或利害關系人僅得以對本案實體決定不服時一并聲明。”[21]也就是說，對于行政主體拒絕行政相人卷宗閱覽申請的行為，行政相相對人只能在對案件的最終決定不服而提出行政訴訟的時，作為一種要求撤銷該決定的理由之一提出。

2.行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請，而與此相關的其他公民或者組織認為查閱卷宗材料可能侵害其權益的，是否可以提起行政訴訟？我認為，只要其他公民或者組織認為行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請侵犯其合法權益，并提出了相關的事實和法律依據的，是可以提起行政訴訟的。如有關組織認為行政主體的準許閱覽卷宗的程序行為侵害其他商業秘密的，就可以提起行政訴訟。因我國的行政訴訟是一種主觀訴訟，公民、法人或者其他組織認為行政主體的準許閱覽卷宗的程序行為侵犯了國家機密，不能提起行政訴訟，但可以通過正常的法律程序向有關國家機關檢舉、控告，由有職權的國家機關依法制止行政主體的違法行為，并追究相應的法律責任。

3.為了保護行政相對人卷宗閱覽權，我國的行政訴訟法需要增加“給付判決”和“禁止判決”。[22]對于行政主體無理拒絕行政相對人卷宗閱覽申請的行為，法院可以通過給付判決，強制行政主體向行政相對人提供卷宗材料，供其查閱、復制和摘抄。對于行政主體準許閱覽卷宗申請而侵犯他人的商業秘密、個人隱私的情形，法院可以通過禁止判決，禁止行政主體公開卷宗材料。只有這樣才能有效地保護行政相對人的卷宗閱覽權，同時也可以保護其他公民、法人或者其他組織的合法權益不受損害。

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[1]馮國基：《面向WTO的中國行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版第140頁。

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，楚劍譯，中國大百科全書出版社1997年版第181頁。

[3][英]彼得。斯坦、約翰。香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，鄭成思校，中國人民大學出版社1989年版第97頁。

[4][英]阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001年版第343頁。

[5][美]約翰。肯尼思。加爾布雷思：《權力的分析》，陶遠華等譯，河北人民出版社1988年版第119頁。

[6]行政相對人，是指行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，行政主體行政行為影響其權益的個人、組織。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版第128頁。

[7]行政案件的當事人廣義上應當包括行政主體和行政相對人，但這里的“當事人”僅指行政相對人，不包括作為行使行政職權的行政主體。我國臺灣行政法學理論上也有這樣的觀點，參見湯德宗：行政程序法，翁岳生編：《行政法》（2000年版）第888頁。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序實用》，臺灣學林文化事業有限公司2000年版第48頁。

[8]應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版第446—447頁。

[9]應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版第556—557頁。

[10]這種立法方式在我國現在的立法中是比較常見的。雖然它顧及了行政執行的能動性，但不分領域、對象、立法目的等采用這種立法方式，實際的效果可能會給行政機關濫用權力提供了一個絕好的借口，而對于行政相對人卻可能是“苦海無邊”。

[11]德國聯邦《行政程序法》第29條規定：“（1）主張或維護參與人權益有必要時，行政機關應準許參與人查閱有關行政程序的檔案。在行政程序結束之前，對于行政決定的草案以及直接的準備工作檔案，第1句不予適用。依據第17條和第18條具有代表人的，則只有代表人有權查閱檔案。（2）提供檔案將影響行政機關完成任務的正常進行，或公開檔案內容有損聯邦或州的利益，或依據法律或依其性質，特別出于對參與人或第三人的合法權益的保護，應當對檔案保密的，行政機關無義務提供檔案以供查閱。（3）查閱檔案在管理檔案的行政機關進行。個別情況下亦可在某一其他行政機關或德意志聯邦共和國在國外的使館或職業領事機構進行；檔案管理的行政機關還可作出其他例外處理。”

[12][美]杰佛里。賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載[美]阿蘭。S.羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》，鄭戈、劉茂林譯，三聯書店2001年版，第178—179頁。

[13]《中華人民共和國憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

[14]1982年憲法規定了公民的國家賠償請求權，直到1995年1月1日《中華人民共和國國家賠償法》實施后，公民這一基本權利才得以落實。

[15]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第9頁。

[16]廖義男：《行政程序法草案之重要內容（一）——適用范圍、行政處分與法規命令》，載《行政程序法草案研討會論文集》，臺灣大學法律系編，第10—11頁。

[17]張春生：《中國行政程序法制建設的發展與前瞻》，載《海峽兩岸首屆行政法學術研討會——行政程序法論文集》第24頁。

[18]如《中華人民共和國行政復議法》第23條第2款規定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。”

[19]參見：《行政程序法將要“規范”政府行為》，《北京青年報》2001年4月10日。

[20]《中華人民共和國行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”

[21]臺灣行政程序法第174條規定：“當事人或利害關系人不服行政機關于行政程序中所為之決定或處置，僅得以對于實體決定聲明不服時一并聲明之，但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。”

[22]這種判決形式可以借鑒英國普通法上的“禁令”，它是為防止行政機關、行政裁判所違法作出錯誤決定，或作出錯誤行政行為，損害當事人合法權益的一項司法措施。