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摘要：為解決港口現行水上交通安全行政執法模式中存在的諸多執法體制弊端，提出了構建行政綜合執法模式的設想，并從理論基礎和法律依據兩方面對此模式的構建進行了可行性論證。在此基礎上，結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，從行政立法、機構設置、職能配置等主要環節提出了構建港口水上交通安全行政綜合執法模式的基本思路和做法。

關鍵詞：行政執法；法律；權力

1港口水上交通安全行政執法模式現狀以及存在的執法體制弊端

（1）管理主體不明。對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機關相互間容易產生扯皮或相互推諉責任。因此，實踐中有關部門對眾多港口未作明確定性，導致相應的安全管理主體無法落實，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。

（2）管理職能交叉。管理職能交叉指某項行政事務涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。在港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現象，責任不清等現象的產生。

（3）管理要求不統一。海事、漁監兩部門設置在同一港口中并對外行使行政執法職能，由于存在階段性管理側重點不同步、行政管理和執法工作內容和要求不一致、執法中所適用的依據和標準不相同，對某項行政事務的管理容易造成“一嚴一松”現象，影響了執法的權威性、連貫性。

2港口構建水上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎和法律依據

針對上述存在的問題，理想狀態是與美國、日本、韓國等國際上大多數國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執法模式不失為一種好的做法。

2.1行政綜合執法的概念及構成要件

根據理論界的權威提法，行政綜合執法是指在行政執法過程中，當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動。它由以下幾個法律要素構成：

（1）行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法行為沒有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者，即某項行政事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。

（2）行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法，這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置，根據職權法定原則，必須在嚴格的法律依據和程序下取得，且取得行政綜合執法資格的行政主體必須也是行政機關。

（3）取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合后便形成了一個相對集中的權力板塊，而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力轉讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執法。

2.2構建行政綜合執法模式的法律依據

《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這是我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權制度的法律規定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求。而相對集中行政處罰權的行使，勢必涉及到行政機關機構調整和執法模式的改革，由此行政綜合執法就應運而生，它是根據相對集中行政處罰權制度的基本原則，為解決行政管理領域長期存在的執法主體不明、職能交叉割據及有利爭著管、無利都不管等問題的情況下而產生的，是實現相對集中行政處罰權的重要步驟。

由此可見，港口構建行政綜合執法模式符合其構成要件，也有充分的法律依據，此模式的構建是可行的。3結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，科學構建水上交通安全行政綜合執法模式

海洋資源立體分布，各種海上活動相互影響和制約，由行業分散型向綜合協調型轉變是今后海洋管理的發展方向，港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢，如何科學構建行政綜合執法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監管體制現狀，著重把握好以下幾個環節：

（1）加強行政立法。在國家目前尚無港口行政綜合執法法規的情況下，首先應本著切合實際與大膽突破相結合的原則，在充分調研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執法法規，做到有法可依。在制定法規時應注意以下幾點：一是可先選擇港口進行試點，并在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是根據憲法、組織法的有關規定，對行政機構的設置有權作出調整的只有省（自治區、直轄市）級以上人民政府，這就意味著法規只能由省（自治區、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規的內容來看，應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理（含處罰、強制等）程序、經費保障、執法監督等主要內容。

（2）合理設置機構。機構設置主要包括機構運作模式的選擇和機構管理體制的定位這兩部分內容。從管理實踐來看，綜合行政執法機構運作模式主要有授權新建專門機關行使、授權現有職能部門集中行使、授權現有職能部門的下設機構或代管機構集中行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監部門實行的由地方政府橫向管理的體制現狀、權力和利益的平衡與折衷等因素考慮，港口綜合行政執法模式采用授權新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜，即產生一個新的綜合行政執法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導，名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執法局（處、大隊）”。

（3）健全保障體系。行政綜合執法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機制尤其重要。一是要切實加強對該項工作的組織保障，對有關問題進行深入調查和潛心研究，從而作出科學的決策，同時應密切關注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協調、解決有關問題。二是要重視制度建設和程序規范，通過完備的配套制度，統一規范行政綜合執法各環節事項，加強對行使具體職能的單位的法律監督，保障行政綜合執法的各項工作納入依法運作、依法監督的軌道。三是執法機構所需經費必須由財政予以保障，可以通過協議的方式根據執法人員構成由海事與地方財政按比例承擔，在嚴格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。四是加強后勤保障，整合現有部分海事、漁監執法船艇、車輛，減少重復投資。

（4）規范隊伍建設。執法機構的新設立勢必要建立一支新的執法隊伍。在執法隊伍的建設上，為保持水上交通安全行政執法的連貫性，運行之初首先要抽調現有部分海事、漁監執法人員并進行有機整合，加強業務培訓，使被抽調的海事、漁監執法人員互通雙方業務，然后在此基礎上按照招聘公務員的方式招收所需人才。同時，考慮到綜合行政執法機構與海事、漁監有著密不可分的工作關系，也可探索建立長效的用人機構，加強與海事、漁監兩部門的執法人員輪崗制度。至于在隊伍規范化建設上，與其他行政執法機構一樣，應建立健全執法人員職業培訓、執法監督、錯案責任追究、執法責任評議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機制約束，不斷提高執法人員的綜合素質。