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內(nèi)容提要：加入wto為中國行政改革帶來了空前的壓力與動力，WTO規(guī)則為中國行政改革提供了限制性的規(guī)范和階段性的目標(biāo)模式，其他WTO成員應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)進行行政改革的成功經(jīng)驗為中國行政改革提供了范例和參照，為中國的行政改革規(guī)定了一條相對低成本高效率的變革之路。

關(guān)鍵詞：WTO規(guī)則行政改革中國政府

中國加入WTO標(biāo)志著中國加快了真正融入全球經(jīng)濟一體化的進程，在這個過程中中國政府面臨著最大的挑戰(zhàn)已經(jīng)為世人所認同，同時人們也認識到加入WTO也給中國帶來諸多的機遇，我認為加入WTO所帶給中國政府的機遇與挑戰(zhàn)對中國的行政改革影響重大。

一、加入WTO為中國的行政改革提供了壓力和動力

按照行政生態(tài)學(xué)的觀點，隨著經(jīng)濟社會生活的變遷，行政體系必須隨之變遷以適應(yīng)經(jīng)濟社會生活的需要，同時行政體系的改革也會導(dǎo)引經(jīng)濟社會生活的變化發(fā)展。在現(xiàn)代社會更加強調(diào)行政體系對經(jīng)濟社會生活的超前回應(yīng)性和對經(jīng)濟社會生活的導(dǎo)引。

中國的行政改革長期以來都是立足于對經(jīng)濟社會的回應(yīng)的基礎(chǔ)上的，歷次行政改革都是由于財政的緊張和經(jīng)濟改革的需要的而引發(fā)的，而加入WTO后中國的行政改革由對經(jīng)濟改革的回應(yīng)性模式開始向行政改革導(dǎo)引經(jīng)濟社會變遷的模式，也就是說以前是經(jīng)濟改革引發(fā)行政改革，而這次變成了行政改革導(dǎo)引經(jīng)濟改革，而這次行政改革又是中國入世引發(fā)的，也可以說這次是以開放促改革。

1、加入WTO給中國政府的壓力：承擔(dān)WTO成員義務(wù)，履行WTO協(xié)議必須進行行政改革

WTO規(guī)則是建立在成熟的市場經(jīng)濟國家間協(xié)議基礎(chǔ)上的多邊貿(mào)易協(xié)議，中國既然加入了WTO就要履行協(xié)議，履行協(xié)議就必須進行行政改革，因為WTO的這套規(guī)則主要是規(guī)范政府如何對對經(jīng)濟貿(mào)易進行管制的，主要是規(guī)范約束政府行為的規(guī)則。而我國目前政府的行為與WTO規(guī)則所要求的政府行為還相距甚遠，比如對于WTO規(guī)則所要求的行政透明度我國各級政府還做的遠遠不夠，從政府的機構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限劃分到權(quán)力的運行的規(guī)則與方式及行政程序都處于一種半神秘的氛圍之中，各級政府面對的普通公眾對之都知之甚少，以致于在現(xiàn)實中出現(xiàn)了專門企業(yè)從事政府公關(guān)中介組織。關(guān)于政務(wù)公開我們的政府提了好多年，但很多仍局限在“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”等所謂的公開上，這些“公開”其實并不是真正的政務(wù)的公開，我們真正的政務(wù)公開也不過都局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所謂的公開上。中紀(jì)委第七次全體會議公報（2002年1月25日）中還強調(diào)“全國縣級機關(guān)都要實行政務(wù)公開，有條件的地（市）級政權(quán)機關(guān)也要推行政務(wù)公開”從這一點可以看出，目前的政務(wù)公開到底是一個什么樣的狀況。再比如對于WTO規(guī)則所要求的政策統(tǒng)一原則我國各級政府做的更差，到處都有什么享受特殊優(yōu)惠政策的所謂“開發(fā)區(qū)”，各地都有對付上級政策的對策，土政策與地方保護主義盛行。針對這些違背WTO規(guī)則要求的政府行為，中國政府必須進行改革以切實履行自己的義務(wù)。而且必須在給定的時間期限內(nèi)改革完成，否則就要遭到WTO規(guī)則的懲罰與制裁。

2、加入WTO給中國政府的動力：在全球競爭中贏得優(yōu)勢地位必須進行行政改革

加入WTO，中國正式成為世貿(mào)組織的一員，中國取得了與其他世貿(mào)組織成員平等的貿(mào)易權(quán)益，中國在更深的程度上融入了全球經(jīng)濟一體化之中，在全球經(jīng)濟一體化的進程中由于各國的起點不同，自然會導(dǎo)致弱者更弱，強者更強的現(xiàn)象。中國加入了WTO面臨著世界上發(fā)達國家的競爭，一方面中國與其他WTO成員擁有了平等的權(quán)利，擁有了相對平等的競爭平臺，但另一方面中國的市場經(jīng)濟起步較晚與WTO發(fā)達國家成員具有較大的差距，中國政府只有借助這次加入世貿(mào)組織獲得了平等權(quán)益的契機迎頭趕超，才能在全球化競爭中獲得一席之地。

要在全球競爭中迎頭趕超，必須更多的吸引外資外商的進入，而外資外商的進入主要看你投資環(huán)境的優(yōu)劣，而投資環(huán)境的優(yōu)劣很大程度上又是與政府的行為密切相關(guān)的，可以說一個國家和地區(qū)的投資環(huán)境都是由政府主導(dǎo)營造的。試想在一個連開一家餐館就得花幾個月時間跑無數(shù)個部門，敲上百顆公章的投資環(huán)境下，有選擇自由的，追逐最大利益的外資與外商怎么會光顧呢？中國政府要想在全球經(jīng)濟競爭中贏得相對的優(yōu)勢地位必須下大力氣改善投資環(huán)境，而改善投資環(huán)境最重要和最根本的就是改善政府行為，進行行政改革。

二、加入WTO為中國行政改革提供了目標(biāo)模式與參照路徑

行政改革的路徑主要有：機構(gòu)改革、目標(biāo)再設(shè)計（職能轉(zhuǎn)變）、流程再造、權(quán)力再分配、制度創(chuàng)新、運作機制重構(gòu)、主體重塑（文化價值觀念及行為方式的重塑）等。中國加入WTO為中國的行政改革提供了目標(biāo)模式與參照路徑。

1、加入WTO為中國行政改革職能的轉(zhuǎn)變提供了目標(biāo)模式，為機構(gòu)改革提供了參照的路徑。我們在行政改革中提出職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)許多年了，但職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊焕硐耄@其中在92年前是我們經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)不是太明確導(dǎo)致我們的政府職能的轉(zhuǎn)變方向不明確，而在92年后我們確立了建立社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，按說我們的政府職能轉(zhuǎn)變有了明確的方向，但是由于建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟是前無古人的事業(yè)，到底這樣的一種市場經(jīng)濟體制對于政府職能提出什么樣的要求我們無法獲知也無從參照，只有在改革中試錯。當(dāng)前中國行政體系處于社會轉(zhuǎn)型期，處于社會主義初級階段的社會主義市場經(jīng)濟的構(gòu)建過程中，當(dāng)前中國沒有成熟的市民社會，沒有政治行政相對二分的過程，行政體系在當(dāng)前社會中的角色極難定位，相應(yīng)職能也會模糊不清，我們當(dāng)前的改革中就遇到了這樣的問題，依職能定機構(gòu)，誰定職能？誰能合理界定職能？如果是法定職能，法定職能能做到嗎？那么這種界定合理嗎？其結(jié)果將是對行政效率、行政責(zé)任、行政目標(biāo)的貢獻還是阻礙？現(xiàn)實的改革狀況是行政機構(gòu)自定職能、機構(gòu)和編制，由于行政機構(gòu)和人員的自然的經(jīng)濟人傾向，這種對職能界定的合理性程度可想而知。

但中國加入了WTO表明我們在強調(diào)建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的同時，我們也認同在市場經(jīng)濟的運行機制方面具有全球趨同性。在這樣的前提下市場經(jīng)濟運行機制的普遍性表明在市場經(jīng)濟中政府的職能具有某種程度的相似性和趨同性，我們當(dāng)然可以借鑒其他發(fā)達的市場經(jīng)濟國家在建設(shè)發(fā)展市場經(jīng)濟中政府職能方面的制度建設(shè)和一些改革措施了。WTO提供的一整套關(guān)于成熟市場經(jīng)濟下政府如何行為的規(guī)則為中國政府的行政改革轉(zhuǎn)變職能提供了參照的目標(biāo)模式，政府的職能轉(zhuǎn)變就應(yīng)該向WTO規(guī)則給定的目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變。

中國加入WTO可以借鑒其他國家加入WTO后在政府改革方面的成功的經(jīng)驗，吸取其他國家在應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)進行變革中的教訓(xùn)，加入WTO其實是為中國提供了一個學(xué)習(xí)和借鑒的平臺，并且這個學(xué)習(xí)和借鑒的平臺沒有絲毫的理論的障礙，也很少有保守派的詰難，這個過程有現(xiàn)成的經(jīng)驗和教訓(xùn)，其中很多發(fā)展中國家加入WTO后的政府的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革對于在很大程度上具有相似性的中國具有極大的參照作用，這樣就相當(dāng)于為政府的機構(gòu)改革提供了參照的路徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變指引了一條低成本的階段性變革之路。中國政府要好好利用這一契機，正如朱總理在2002年3月5日政府工作報告中所說的，要進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。只有政府的職能定位明確了，機構(gòu)改革才有依據(jù)，入世為機構(gòu)改革也提供了現(xiàn)成的參照，WTO其他成員國為遵循WTO規(guī)則而進行的機構(gòu)改革的經(jīng)驗可資借鑒，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的行政機構(gòu)的設(shè)置，尤其是肩負對經(jīng)濟活動進行監(jiān)管責(zé)任的機構(gòu)的設(shè)置可以為我國政府機構(gòu)時參考和學(xué)習(xí)。

2、加入WTO為行政程序的再造提供了指導(dǎo)。目前中國實際行政實踐中，許多行政程序不透明不公開，存在著嚴(yán)重的暗箱操作嫌疑，并且許多行政程序不合理，過于繁雜。比如有的行政執(zhí)法監(jiān)管部門利用行政相對人對行政程序的無知，故意刁難以索取好處；故意放縱行政相對人違法違規(guī)以擴大罰款的來源；還有的主管部門經(jīng)常搞什么評比檢查攤派等注定由行政相對人（企業(yè)或個人）來買單的活動，為企業(yè)的正常的經(jīng)營活動制造麻煩添加成本。正是因為這些過于繁雜存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行賄受賄的權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，才是惡化或者制約投資環(huán)境的真正元兇。根據(jù)WTO的透明度原則，政府的行政程序必須是公之于眾的，并不得任意變更的，更不能因個別領(lǐng)導(dǎo)人的好惡而隨意解釋。WTO規(guī)則為成員國行政程序的設(shè)立制定了明確的規(guī)范，比如關(guān)于進出口許可程序，WTO協(xié)議明確規(guī)定了成員國對于有關(guān)進出口的行政管制的程序，從管制的貨物的清單的公布到變更清單的通知形式和時限，再到發(fā)放有效期的規(guī)定等都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。再如關(guān)于司法審查的程序性規(guī)定，WTO也給出了明確的程序性規(guī)范，各成員國必須遵守。

加入WTO對中國的行政流程的再造提供了契機，為行政程序的合理化規(guī)范化提供了階段性標(biāo)準(zhǔn)。在今后的改革中政府應(yīng)該或者說必須按照WTO規(guī)則對成員國行政程序的要求和標(biāo)準(zhǔn)進行改革。首先，要使行政程序公開透明為公眾所知，堅決打破暗箱操作的處境；其次，要簡化行政程序，使行政程序保持簡便高效；再次，必須依照WTO的有關(guān)行政程序的規(guī)范對現(xiàn)行的不合理的行政程序進行改造，大力精簡行政審批，對于不得不審批要嚴(yán)格規(guī)范。

3、加入WTO為行政分權(quán)的規(guī)范化提供了壓力和規(guī)范。WTO規(guī)則有一條基本的原則就是自由貿(mào)易與統(tǒng)一實施原則，要求國家的貿(mào)易制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。在我國目前國家的貿(mào)易制度及其他各項制度與政策在全國各地都是各有特色，五花八門，更嚴(yán)重的是地方保護主義和土政策盛行，現(xiàn)實中還存在著地方政府為保護本地企業(yè)利益而以行政命令抵制外來商品甚或攤派本地企業(yè)的產(chǎn)品給公務(wù)員做工資，這些情況都表明在我國，存在嚴(yán)重的行政權(quán)力的劃分的不規(guī)范現(xiàn)象，使那些本來不應(yīng)由地方政府行使的權(quán)力卻由其違規(guī)行使了，地方政府違規(guī)行使權(quán)力破壞了國家法制的統(tǒng)一，與WTO規(guī)則相悖，必須進行變革。如何變革，WTO規(guī)則也給出了有關(guān)的規(guī)范，例如：在對有關(guān)“非關(guān)稅措施”的規(guī)定中規(guī)定：“進出口禁止和限制以及影響進出口的許可程序要求只能由國家主管機關(guān)或由國家主管機關(guān)授權(quán)的地方各級主管機關(guān)實行和執(zhí)行。不得實施或執(zhí)行不屬國家主管機關(guān)或由國家主管機關(guān)授權(quán)的地方各級主管機關(guān)實行的措施。”（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第七條第四款）在貿(mào)易制度的實施有關(guān)方面規(guī)定：中國應(yīng)以統(tǒng)一、公正、合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級政府或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施。（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第二條第二款）中國地方各級政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書所承擔(dān)的義務(wù)。（《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》總則第二條第三款）中國行政改革中的行政程序的改革就有了規(guī)范的指導(dǎo)。

另外，WTO規(guī)則為中國行政分權(quán)提供壓力和規(guī)范的重要一點是要求對政府的行政行為，不僅僅是現(xiàn)行法律規(guī)定可訴的具體行政行為而且包括相關(guān)的抽象行政行為，進行嚴(yán)格的獨立的司法審查，要求給于行政相對人以更多的司法救濟的機會，其實就是嚴(yán)格限制行政機關(guān)的權(quán)力，使國家行政權(quán)在國家行政部門和司法部門間重新調(diào)整。并且還有一點規(guī)定：中國應(yīng)建立一種機制，使個人和企業(yè)可據(jù)以提請國家主管機關(guān)注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況。這些規(guī)定都為中國限制行政權(quán)力，進行行政分權(quán)提供了規(guī)范。

4、加入WTO為行政主體的重塑提供了壓力和范例。加入WTO，中國真正融入世界經(jīng)濟，真正進入人才、資本、技術(shù)全球流通之中，大量的外資與外商進入中國。來自發(fā)達市場經(jīng)濟國家的外商到中國來投資或貿(mào)易必然還會以在發(fā)達市場經(jīng)濟條件下的標(biāo)準(zhǔn)來期望政府的行為和國家公務(wù)員的服務(wù)，如果我們的公務(wù)員的服務(wù)不令人滿意，同時由公務(wù)員來執(zhí)行的政府的行為又脫離規(guī)范，違背WTO的有關(guān)協(xié)議，輕則被訴，遭懲罰受制裁，重則人才、資本、技術(shù)外逃，國家在全球化的過程中越來越窮，毫無希望。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟中的作用的發(fā)揮歸根到底還是要通過國家公務(wù)員的具體的服務(wù)體現(xiàn)出來，這種服務(wù)水平的高低就取決于國家公務(wù)員素質(zhì)的高低。而我們國家公務(wù)員的整體素質(zhì)與發(fā)達國家公務(wù)員相比還不夠高，我們的國家公務(wù)員目前的服務(wù)意識和服務(wù)的水平的確是不容樂觀，現(xiàn)代行政的理念還沒有完全樹立起來，還有相當(dāng)數(shù)量的國家公務(wù)員不具備現(xiàn)代行政管理的基本知識和市場經(jīng)濟的相關(guān)知識，實際中公務(wù)員的行政行為有人格化的傾向和非規(guī)范化的特點。加入WTO為提高國家公務(wù)員的素質(zhì)提出了緊迫的要求，要求國家公務(wù)員加緊學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)有關(guān)市場經(jīng)濟的知識，學(xué)習(xí)現(xiàn)代公共管理的相關(guān)知識，學(xué)習(xí)WTO有關(guān)規(guī)則，樹立為公眾服務(wù)為納稅人服務(wù)的意識，樹立廉政高效意識，樹立對公眾負責(zé)的責(zé)任意識，提高對公眾意見的回應(yīng)能力和效率，提高依法行政的能力，注重個人修養(yǎng)，規(guī)范個人行為培養(yǎng)公信力。我們的公務(wù)員應(yīng)該向WTO發(fā)達的成員國的公務(wù)員學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)人家對公眾服務(wù)的方式、程序和效率，因為我們的公務(wù)員也面臨社會公眾這樣的期望。

加入WTO給中國政府帶來前所未有的挑戰(zhàn)，也給中國政府帶來了千載難逢的機遇，為中國的行政改革提供了空前的動力，并為中國行政改革階段性的目標(biāo)選擇和改革路徑的選擇提供了成功的范例與規(guī)范。中國政府好好把握這次機遇，勇敢面對挑戰(zhàn)，對照WTO規(guī)則努力推進行政改革，必定能建設(shè)一個廉潔、勤政、務(wù)實、高效，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，符合WTO規(guī)則要求的現(xiàn)代政府。