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再審制度又叫審判監督制度，是在《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規定的二審終審制度基礎上增設的特別司法救濟制度。我國的再審制度是在“實事求是，有錯必糾”的立法指導思想下構建起來的，它對于糾正裁判結果確有錯誤的案件，達到實現最終的司法公正目的，起到了一定的積極作用。

在三大訴訟法中，《行政訴訟法》是最后頒布實施的訴訟法，也和《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》一樣，建立了再審制度。三大訴訟法規定的再審制度，既有相同之處，又有不同之處，各具特色。相同之處主要表現為均規定地方各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定；上級人民法院院長對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤的，有權提審或者指令下級人民法院再審；最高人民檢察院對全國各級人民法院發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院發生法律效力的判決、裁定可以提出抗訴；當事人對發生法律效力的判決、裁定不服，可以向人民法院要求再審改判等。不同之處主要表現為《刑事訴訟法》第二百零三條規定“當事人及其法定人、近親屬，對已經發生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴”；《民事訴訟法》第一百七十八條規定“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院申請再審”；《行政訴訟法》第六十二條規定“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴”等等。雖然法律對保護當事人的訴權都作了不同的規定，但都存在不同程度的缺陷，特別是在行政案件再審過程中，由于法律規定過于原則、籠統，造成在審判實踐中難以操作，在此，筆者僅就現行行政再審制度中存在的缺陷談點自己的粗見，以在修訂《行政訴訟法》和最高人民法院制訂相關的司法解釋時，起點拋磚引玉的作用。

一、現行行政案件再審制度的法律規定及存在的缺陷

《中華人民共和國行政訴訟法》用三個條文對有權提起再審的主體作了原則性的規定。將有權提起再審的主體分為三類，一是當事人；二是人民法院院長和上級人民法院；三是人民檢察院。但對案件在什么情況下可以提起再審，案件進入再審程序后，應如何處理等實體問題均沒有作出規定。最高人民法院根據《行政訴訟法》的原則規定，結合人民法院審判工作的實際需要，制定了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該《解釋》從第七十三條到第八十二條用了十個條文作了一些較具體的規定。其中：第七十三條規定當事人申請再審必須在判決、裁定生效后二年內提出；第七十五條規定對抗訴案件必須進行再審；第八十一條、第八十二條規定了再審的審理時限；第七十四條、第七十六至第七十八條規定了再審的程序；第七十九條至第八十條規定了案件經過二審和再審后應作如何處理。從上述這些規定來看，仍然難予解決在審判實踐中，大量存在而又急需解決的實際法律問題，其法律缺陷主要表現在以下幾個方面：

（一）有權提起再審的主體多元化，職權主義嚴重，忽略了當事人意思自治的原則。

建立行政訴訟的目的，是為了保證人民法院正確、及時地審理行政案件，以保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。行政相對人向人民法院提起行政訴訟，從某種角度上來說，與民事訴訟的目的是相同的，都是為了保護自己的合法權益。對發生法律效力的判決、裁定，是否需要提起再審，應該由當事人自己來決定，應充分尊重當事人自己的意愿。

《行政訴訟法》規定了可以提起再審的主體卻有三類：一是人民法院依職權提起再審；二是當事人可以向人民法院申請再審：三是人民檢察院依職權提起抗訴引起再審。

從上述有權提起再審的主體來看，存在著嚴重的職權主義色彩，特別是人民法院、人民檢察院依仗國家法律賦予的公共權力，對行政案件提起再審的途徑，要比當事人申請再審的途徑方便得多。因為按照現行法律規定，人民檢察院提起抗訴的案件，人民法院必須進行再審。人民法院也隨時可以對其認為需要進行再審的案件進行再審，而當事人申請對案件進行再審，還需要由人民法院審查同意，而由于法律未規定再審的法定條件，人民法院還可以找出種種理由來駁回當事人的再審申請，導致當事人申請再審難。

（二）行政案件進入再審程序的法定條件不明確，導致行政案件進入再審難。

我們知道，各類案件要進入訴訟程序，由人民法院依法進行審理，均應符合法律規定的具體條件，無論是適用一審程序、二審程序還是再審程序，均應如此，這也是一個法治國家的表現。《民事訴訟法》第一百七十九條規定了民事案件進入再審的五項法定條件，這有利于人民法院在審查當事人的申訴時掌握，確定案件是否進入再審程序。《中華人民共和國行政訴訟法》對行政案件要進入再審程序，卻未作任何規定，雖然《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條規定“人民法院接到當事人的再審申請后，經審查，符合再審條件的，應當立案并及時通知保方當事人；不符合再審條件的，予以駁回”，但再審的法定條件是什么呢？無論是《行政訴訟法》，還是《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對此均未作出規定，給人民法院審查行政案件再審申請時增加了困難。一是使人民法院在審查當事人的申訴時，難于準確把握發生法律效力的判決、裁定是否確有錯誤，導致常與再審申請人發生爭議，申請人說申請符合再審的法定條件，也就是認為確有錯誤，人民法院認為申請不符合再審的法定條件，但又找不出具體的法律規定來對申請人進行解釋，導致行政案件進入再審程序難，造成當事人反復纏訴和越級上訪，增加了社會的不穩定因素。二是一旦案件決定再審后，審判人員在制作再審裁定書時，找不到相應的法律依據。按照最高人民法院印制的再審案件訴訟文書樣式規定，決定再審裁定書要引用具體的法律條文，決定再審的民事裁定書可以引用《民事訴訟法》第一百七十九條第×項，可決定再審的行政裁定書卻無具體的法律條文可引用。

（三）有權對行政案件進行再審的法院級別不明確，行政案件進入審程序后，應作如何處理法律規定不明確，導致維持、撤銷兩難。

《行政訴訟法》第六十二條規定“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執行”，但未規定由那一級人民法院進行再審。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六規定“人民法院按照審監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定”，從上述規定來看，全國各級人民法院都有權對一審發生法律效力的行政案件進行再審，上級人民法院有權對本院和下級人民法院發生法律效力的行政案件進行再審。但是，從《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十八條、第七十九條、第八十條的規定來看，似乎基層人民法院又無權審理行政再審案件，因為這三條都只規定了原審裁判確有錯誤或不當的，均使用了撤銷原審判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判，或者指令第一審人民法院受理或審理。從這一規定來看，只有中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院才有權作出發回重審、指令受理或審理的裁定，但對目前承擔大部分再審任務的基層人民法院來說，是否有權對行政案件進行再審、對行政案件進行再審后，應該作如何處理，都找不到法律依據，導致在審判工作中，對于需要撤銷原判的案件，找不到相關的法律條文來引用，形成了兩難的境地。

（四）行政案件進入再審程序后，被告行政機關是否可以再舉證，法律規定不明確

《行政訴訟法》第三十二條規定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規定“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為負舉證責任。被告應當在收到起訴狀十日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據”，第三十一條第三款規定“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據”。從上述規定來看，被告行政機關的舉證時間應在收起訴狀十日內，或有正當理由并經得法庭準許外，在其他時間提交的證據都不能采信。但對在再審過程中，被告行政機關是否可以向法庭提交在原審時沒有提交的證據，提交以后，法庭能否采信，都沒有具體的規定。而《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六規定“人民法院按照審監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴”，從這條規定來看，似乎又允許被告行政機關在再審訴訟中，向法庭提交在原審中未向法庭提交的證據，因為既然是按照第一審程序來審理，被告行政機關就可以按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為負舉證責任。被告應當在收到起訴狀十日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據”的規定向法庭提交證據。由于上述規定的不明確或自相矛盾，導致在審判實踐爭議較大，難以掌握，有一件這樣的案件在再審時引起了較大的爭議。原審原告郭某與原審第三人劉某系夫妻關系，雙方自愿于2004年8月到民政機關辦理了離婚登記手續，領取了離婚證。郭某以其系限制民事行為能力人為由，于2005年9月向法院起訴被告縣民政局，要求法院撤銷民政機關頒發的離婚證。在原審訴訟中，被告縣民政局未向法庭提交證據，原審以被告縣民政局未舉證為由，判決撤銷了該離婚證。一審判決生效后，縣民政局以是應雙方當事人的申請，為他們辦理離婚登記的，符合法律規定為由向法院申請再審。在再審訴訟中，被告縣民政局向法庭提交了為當事人辦理離婚證時的相關證據，并經法庭審查該證據客觀真實，來源合法。但對是否可以以此證據來撤銷原判，有二種意見。一種意見認為，該證據不宜采信，更不能以此證據來撤銷原審判決。理由是法律規定被告行政機關的舉證時限明確，被告行政機關未在規定的時限內舉證，應視為無證據，且《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十一條第三款規定“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據”，既然被告在二審時提交的證據都不能作為撤銷或變更一審裁判的根據，在再審提交的證據就更不能作為撤銷或變更一審裁判的根據。另一種意見認為，在再審訴訟中，被告行政機關提交在原審中沒有提交的證據，只要該證據符合證據的“三性”要求，就應該采信，并作為撤銷原判的根據。理由是《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條“人民法院按照審監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴”，既然再審案件是按照第一審程序審理，就應該執行有關審理第一審案件的全部規定，包括送達有關訴訟文書、當事人舉證范圍及時限、開庭審理的方式、裁判結果、審理時限的規定等等，當然也包括了被告行政機關可以向法庭提交在原審時未提交的證據

二、完善行政案件再審制度相關法律規定的構想

針對現行行政案件再審制度中存在的法律缺陷，在修訂《行政訴訟法》時，要突出行政訴訟的特點，要做到保護行政相對人的合法權益與支持、維護行政機關依法行政相一致，進一步完善行政訴訟法律制度，同時，要與民事、刑事再審制度相衡接，突出當事人主義模式，便于當事人進行訴訟和人民法院審理，構筑起符合中國國情的行政案件再審制度。

（一）對有權提起行政再審的主體重新定位。即取消人民法院依職權提起再審的規定，弱化、限制人民檢察院提起抗訴引起再審的范圍，規范、強化當事人申請再審的法定條件。

人民法院審理行政案件，是依照法律規定，應用國家審判權來監督行政機關依法行使職權和履行義務，以保護公民、法人和其他組織的合法權益不受行政機關違法行政行為侵害的一種司法活動。①確保人民法院公正司法以及樹立司法權威的一個基本前提，就是人民法院審理裁判案件，均應處于中立者的地位，超脫于各方當事人，不能代替任何一方當事人來啟動一項訴訟程序。當事人對人民法院作出的裁判結果不服，可以通過上訴或者申請人民法院進行再審，來進行司法救濟。當事人不提起上訴或申請再審，說明當事人默認同意該裁判結果。人民法院依職權提起再審，既違背了當事人意思自治的原則，也與現代司法理念不符，且在審判實踐中也有諸多不便操作之處。當原告或被告不到庭參加再審訴訟時，按照《行政訴訟法》的規定，對經兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。如原告不到庭，依法應視為申請撤訴，人民法院就無法對該案進行再審，使人民法院處于非常尷尬的地位，也會給一些領導機關或者領導人借司法監督之名，干預司法獨立留下法律依據，那么人民法院決定再審又有什么實際價值呢？無論從理論上還是審判實踐來看，人民法院依職權提起再審的規定都沒有存在的價值。因此，應當取消人民法院依職權提起再審的規定。

《中華人民共和國憲法》規定人民檢察院是國家的法律監督機關，依法對人民法院的審判活動進行法律監督。在目前社會各界反對司法腐敗和應加強對司法權的監督呼聲甚高的背景下，要想取消檢察機關對行政案件的法律監督是不現實的，該項制度仍應繼續保留。但作為行使國家公共權利的檢察機關，對所有的行政案件都可以提出抗訴，與檢察機關現行的人力、物力和業務素質都有不相稱之處，也與現代司法理念相勃，故應對檢察機關對行政案件提出抗訴的范圍作適當的限制。即檢察機關只對人民法院判決撤消了行政機關作出的具體行政行為，而該行政機關既不上訴又不申請再審，且該判決有可能損害國家或社會公共利益時，人民檢察院才可以代表國家提出抗訴。而對人民法院判決維持行政機關具體行政行為的判決，人民檢察院不宜提起抗訴。這樣處理，一是充分體現當事人意思自治原則，尊重行政相對人的訴訟權利；二是減輕檢察機關的工作壓力，使檢察機關能集中精力維護國家、集體和社會公共利益。

（二）規范、強化當事人申請再審的條件，疏通當事人申請再審的渠道。

在取消了人民法院可以啟動再審程序的規定，弱化、限制了人民檢察院提出抗訴的范圍后，必須進一步規范、強化當事人申請再審的途徑，疏通當事人申請再審的渠道。一是要明確規定提起再審的法定條件。這主要從二個方面來規定，一方面具體列舉再審必需具備的條件；另一方面還要列舉不得申請再審的具體情形。二是應規定申請再審的行政案件，必須經過了二審程序。對沒有經過二審的案件，當事人不能申請再審，堵塞當事人不打二審打再審的路，使行政爭議盡快了結，以體現行政行為效率優先原則，同時也有利于提高司法效率。三是應規定人民法院對再審申請進行審查的時限，同時給予必要的補救手段。人民法院對當事人提出的再審申請，應當進行認真、及時地審查，審查時間以一個月為宜。對符合再審條件的，裁定進入再審程序；對不符合再審條件的，應作出不予受理決定書，送達給申請人。當事人對該決定不服的，可以在接到決定書之日起十日內，向上一級人民法院提出上訴，以確保當事人的申請再審權不被剝奪。

（三）合理界定申請再審的條件和證據認定標準。

再審改革最關鍵的是對申訴和改判的理由要有限制，具體涉及到事實和證據問題，證據成為改革的核心，證據效力又是其中最核心的內容。②至于行政再審案件的具體條件應如何規定，可以參照《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》的相關規定，結合行政訴訟的特點，再綜合近年來專家的論述來確定。這也是行政再審改革的關鍵之處，這一步走好了，當事人申請再審的渠道就疏通了，當事人的纏訴和越級上訪問題將會得到根本的改變。

行政案件進入再審程序開庭審理后，是否應當維持還是改判，這又是一個關鍵點，法律對此應當有明確、具體、可操作性的規定，盡可能避免模棱兩可的表述，這也是解決當事人纏訴和越級上訪問題立足點。這主要涉及到對事實和證據的認定問題，而證據又是決定案件是否改判的關鍵問題，對此，法律應有明確的規定。如應該明確當事人的再審訴訟中是否可以提供新的證據，當新的證據與原審認定的證據相矛盾時，能否以新的證據來作為撤消原判的證據等，特別是應該規定被告行政機關在原審中因未提交證據而導致敗訴后，而又以有證據為由申請法院對案件進行再時，在再審時提交的證據能否作為撤消原判的證據。

（四）當事人申請再審和人民檢察院提出抗訴應有時間限制。

行政機關作出的具體行政行為，一般都是為了維護社會公共利益，應體現效率優先的原則，而且《行政訴訟法》還規定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”，不宜讓一個行政行為長期處于不穩定狀態，有必要對當事人申請再審和人民檢察院提出抗訴的時間進行限制。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十三條規定“當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后2年內年提出”，而對檢察機關提出抗訴的時間卻未作限制。結合行政訴訟的特點，2年時間可以說是太長了，建議將該時間統一確定為裁判發生法律效力后六個月內為妥。

（五）確定再審案件的管轄級別和審理次數。

由于前面提到未經過二審的行政案件不能進入再審程序，所以基層人民法院不再受理再審行政案件，而應由中級以上人民法院管轄。同時應規定行政案件申請再審，只能向作出生效裁判文書的人民法院提出，取消可以向上一級人民法院提出的規定。這樣規定，既有利于減輕上級人民法院處理信訪的工作量，也以避免多級人民法院反復審查同一再審申請的重復勞動，以節約司法資源，提高工作效率，也有利于減輕當事人的經濟負擔。

同時，應規定行政案件的再審次數，無論是當事人申請再審，還是人民檢察院提出抗訴引起的再審，均應以一次為限。經過一次再審的案件即為終審裁判，當事人和人民檢察院均不得再次提出再審申請或抗訴，避免一個案件被反復再審，造成終審不終的局面。

注釋：

①應松年主編的《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社

②沈德詠：《談審判監督工作和審判監督改革》