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內容提要

入世要求我國政府進一步深化體制改革和加快職能轉變。入世為我國行政審批制度改革提供了良好契機。傳統的行政審批制度曾發揮過一定的作用，但也存在著諸多的問題，急需改革。文章在分析行政審批制度現狀、作用和問題的基礎上，闡述了我國入世后加快行政審批制度改革的緊迫性、必要性，指出觀念創新和制度創新作為時下行政審批制度改革的基本思路,并提出了調整行政審批范圍、改進行政審批方式、完善行政審批程序、嚴格審批項目的設立、強化審批監督機制的一系列具體建議。

關鍵詞入世政府職能轉變行政審批行政許可

一、引言：“入世”——我國行政審批制度改革的“催化劑”

中國“入世”，國人振奮，世人評說，中國政府正以更加積極、主動的新姿態參與世界經濟的接軌和融合、競爭與發展。中國“入世”，挑戰與機遇同在，但機遇多于挑戰；困難與希望共存，但希望大于困難。其中，最大的挑戰和困難在于政府體制改革和政府職能的轉變。可以說，中國的“入世”，首先是政府的“入世”。因為，“中國‘入世’的法律基礎，是政府與世界貿易組織及其成員之間簽訂的關于中國加入世界貿易組織的政府框架協議。中國承諾將遵循世界貿易組織的國民待遇、市場準入、公平競爭等原則，按照最終達成的多邊貿易協議，分階段、分行業地開放市場，提高政府的透明度，清理和調整不符合世界貿易組織規則的政策、條例、法律和法規?！盵1]也就是說，中國政府成為了世界貿易組織的有關協議中的法律主體和責任主體，必須履行其協議中所規定的義務并承擔因可能的違背協議規定所引起的責任。

“入世”后，中國政府將不容回避以下三方面內容的職能轉變。一是要解決制約市場機制有效發揮作用的利益障礙。即主要對已獲得資源控制權而不愿輕易讓渡給市場的利益獲得者進行補償。如對一些政府部門的資源分配的審批權、一些企業享有的對某種資源和商品經營的特許權。二是要建立適應“入世”后開放經濟下的宏觀調控體系。政府應主要依賴于宏觀調控對經濟進行引導，而不能直接干預經濟活動。宏觀調控應主要依靠經濟手段如貨幣、金融政策和法律手段如行政法規、規章等，行政手段只是必要的補充手段。三是政府管理的重點要放在建立市場經濟規則和秩序上來。政府應從直接干預管制轉向研究制定和嚴格執行市場規則，健全法治，為企業創造更有效的市場競爭環境，提供更好的公共服務。

正是在這種政府體制改革和政府職能轉變勢在必行的情形下，作為政府管制重要手段的行政審批制度亟需改革的呼聲也空前高漲。行政審批是和計劃經濟體制相隨而生，并與其緊密相聯的?！皩徟怯媱澖洕鷹l件下政府管理社會經濟的基本手段和方式，通過審批，政府實現對社會資源的計劃配置。從這個角度講，計劃經濟就是審批經濟，是以審批管理為主的一種經濟制度。”[2]這種經濟制度的一個重要特征是停留在對大量微觀事項的審批上，宏觀管理比較薄弱。而市場經濟中，要求按經濟規律辦事，最大限度地利用市場，利用經濟手段和法律手段來規范市場行為，調節經濟運行，而不是主要依靠審批等行政手段。這種經濟制度強調政府對經濟的宏觀調控能力。這就是行政審批制度必須改革的根本原因所在。盡管如此，一個不爭的事實是，近幾年來我國行政審批制度中的種種問題還是不可抑制地越積越多、愈演愈烈，大有泛濫成災之勢，正在進行中的行政審批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因還是在于對行政審批制度改革的必要性認識不足、思路不明、舉措不力。2001年11月，中國正式加入世界貿易組織，入世成為了加速我國行政審批制度改革的“催化劑”，為我們更深刻地認識行政審批制度提供了一種新的視角，也為促進其進行實質性的改革提供了一個新的契機。

本文試圖從中國加入世界貿易組織后帶來的政府職能轉變的緊迫性入手，剖析我國行政審批制度的現狀、作用及其存在的問題，嘗試從多種角度來深化對行政審批制度進行改革必要性的認識，并在此基礎上提出我國未來行政審批制度改革的基本思路。

二、我國行政審批制度的作用、現狀及存在的問題

（一）行政審批制度的作用

社會的發展離不開行政機關的行政管理活動，社會發展的程度越高，社會情況越復雜就越是如此。也正因為如此，行政審批作為行政管理的重要手段，它對社會的發展起到過重要作用。行政審批制度的作用主要體現在對“市場失靈”發揮的防范作用和補救作用，這也是行政審批制度仍將繼續存在的價值所在。

一是行政審批制度有利于國家對重要社會事務的有效控制。在市場經濟高度發達、社會環境復雜多變的情況下，國家有效地將一些重要的特殊行業和特殊行為納入宏觀調控的范圍，規范公民、法人和其他組織行為，使其按照國家宏觀規劃行事，對國家與社會的整體利益來講，無疑會有更大的好處。行政審批正是可以發揮這一作用，可以將關于國計民生的重要社會事務進行有效控制，保持社會的穩定。

二是一定程度上可以保護公民、法人和其他組織的權益免受侵害。行政審批制度實際上是一種市場準入的關卡，在某些特殊行業和領域內，為了保證這種行政相對人的特殊活動本著促進公益、有利安定，向社會提供質量可靠、數量充足、比例結構合理的公共產品和更好的服務，行政主體站在行政審批的“關卡”上檢查進入特殊行業人員的資格和生產技術水平能否達到公共要求是極其必要的。

三是有利于保護自然環境，保持經濟持續性的發展。通過在審批中確定明確的環境保護標準，以及在審批中貫徹《投資企業指導目錄》有關產業區域布局等等一系列的要求，可以避免對資源盲目性、重復性、浪費性開發和利用，維持生態平衡，實現經濟的可持續性發展。

四是一定程度上還有利于提高行政相對人的素質，促進其事業的發展。通過行政審批過程，可以發現行政相對人申請審批的項目中存在的缺陷和不足之處，對其提出修改和補正意見，并對其行使監督檢查職責，這也必然會提高申請審批的公民、法人和其他組織的素質，促進其經營和從事所批準事項的能力和效益，推動整個事業的發展。

五是可以在一定程度上協調行政相對人之間的關系。如在行政審批中嚴格把關，對同一狹小地區內不批準兩個以上以同樣稀少資源為原料的加工項目；或者不批準以我國國有企業已有的市場為市場目標的外資企業，或者不在相鄰區域批準兩個可能造成互相干擾的項目。

（二）我國行政審批制度實施現狀

據有關資料表明，到2001年5月止，在我國政府的規范性文件中涉及的許可、審批的數量是驚人的。其中，中央各部門審批事項達2000多項，而省級和省級以下的政府和部門更是大量運用行政審批。[3]在一些省級（含自治區、直轄市）行政區域內實施的許可審批項目最少在1300項左右，最多的省份超過2200項。如北京市在清理前原有審批項目1304項，遼寧省有1551項，廣州市有1377項，山東省有2200多項。[4]這些項目分布在每一個行政管理領域。如北京市行政審批項目分布在計委、經委、商業、教育、科委、公安、民政、財政、城建、交通、勞保、司法、民族事務、宗教等幾乎所有的社會生活領域。[5]

行政審批的種類和表現形式多種多樣，名目繁多。從審批的內容來看，重點是對行政相對人的許可。主要有生產經營項目的審批、自然資源開采項目的審批、城市規劃建設項目的審批，交通運輸的審批，專營專賣特許的審批、進出口貨物的審批、外商投資企業的審批、農業綜合開發項目的審批、特種行業的審批等等。從表現形式來看，主要有許可、批準、核準、審核、備案、登記注冊、證明、特許狀等等形式。[6]

（三）當前行政審批中存在的諸多問題

目前，我國的行政審批制度中主要存在以下幾方面的問題：

一是審批事項太多，審批范圍太廣。如以深圳市為例，根據有關資料表明，1997年止僅市政府就有700多項審批，還有近300項核準事項（有些核準事項其實也是審批），涉及到政府絕大多數部門和幾乎所有的行業。有的事項本是《公司法》或其他法律、法規明確賦予的企業自主權，少數部門依然在審批。[7]在我國改革開放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社會成員的創造性和活力。而在美國等西方發達國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對社會事務的管理，而很少用于對經濟的管理。即使用于管理生產經營活動，也是大多同公眾的生活與健康有關。[8]

二是審批機構不協調，審批權限不清晰。一般有兩種情形，一種是同一項職能可能會有兩個以上的部門來分擔，這樣可能導致單位間的推諉扯皮，喪失工作效率。如有的地方部門既有“利用外資辦公室”，又有“外外經濟貿易委員會（局）”，長期以來職能不清，造成外商審批報告兩個地方來回跑，兩邊都收錢，還兩邊都辦不好事。另一種是一個職能單位侵占了另一個單位的應有職能。如有些地方計劃委員會侵占了建設局對房屋建設的審批權，意圖分取更多利益。重復設置的這種審批不僅使生產經營者不堪重負，也大大增加了行政成本。

三是部分審批設置目的不當，規劃不合理。國家設立審批制度的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管制或規范，防止人們因自由從事有關事務或活動損害公共利益或他人利益，以保障社會和經濟健康發展。然而，某些部門設置某些許可或審批的動機或目的并非出于管理需要，而是為了設卡收費，增加本單位收入，是受部門利益和地方利益驅動。這種做法背離了國家建立行政許可或審批制度的初衷。有些審批規劃不合理，導致盲目審批，造成被審批項目間可能相互“碰車”，對企業間的生產性要素配置不合理，形成“馬太效應”[9]。而西方發達國家建立政府管制僅僅是為了彌補市場本身的缺陷，不是取代市場的作用，更不是出于財政的目的。[10]

四是大量的審批環節過多，審批時間過長。這主要體現于兩種情形。一種是部門與部門及部門內各處（科）室之間重復審批。有些一般性的項目如一棟樓的建設要蓋100多個公章是非常普遍的現象。又如開辦一家中小企業的前置審批項目，上海市共有237項，廣州市有256項，武漢市超過300項，北京市高達440項。[11]另一種是上下級部門或部門內層級之間的層層審批，導致審批時間無法把握。短則數月，長則數年。造成了許多單位的“馬拉松”項目和“接力棒”項目。

五是許多審批事項標準不明確，操作性不強。由于這種情形的普遍存在導致很多審批人員只能根據自己的習慣、經驗、感覺甚至是關系來決定是否批準。因為許多審批事項甚至連鼓勵什么，限制什么，鼓勵到什么程度，限制到什么程度都不明確，規定缺乏科學性和合理性，必然導致執法人員自由裁量權的恣意行使。

六是行政審批程序不完備，缺乏理性。其一是審批的決定程序不規范。很多審批往往是部門領導在“酒桌上”或“KTV包房”中決定，還有的是上級領導以電話“通知”有關部門審批或以批條子“指示”有關部門審批。其二是審批中對行政相對人的權利尊重不夠。目前審批制度中普遍沒有建立行政相對人的參與制度。信息不公開、理由不說明、意見不聽取，審批人員態度惡劣粗暴，門難進、臉難看、事難辦的“三難”現象普遍存在。其三是程序僵化而且復雜。要求提供一些并非必要的材料、經過許多并非必要的關卡、耗費過多的時間。這使行政相對人把大量的時間和精力浪費在毫無效率的行政程序中。如我國《公司法》就對股份有限公司的設立規定了嚴格的審批程序。[12]比較而言，西方主要發達國家的許可程序就較為規范而且靈活，具有便捷、高效的特點。如無論在美國哪一州，注冊公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊費（基本上沒有注冊資本的要求），在州務卿那里登記，注冊公司的程序就完成了。[13]

七是收費過高。由于稅外收入是我國政府財政收入的主要來源之一，其中相當大一部分是行政收費。[14]因此，不僅所有許可審批都收費，而且相當高。審批收費超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在美國等西方發達國家，有不少許可是免費的。即使收取費用也只是收取成本費。[15]

八是監管不當。有的主管部門往往只“批”不“管”，一“批”了事。對審批之后的項目執行情況缺乏后續的監管，導致審批的項目質量不高、發展不利、效益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監管許可證的使用，況且絕大多數年審也是收費的。而西方發達國家基本上不存在這樣的年審制度。對許可證使用的監控是通過平時的管理來實現的。實際上，采用年審制度監督許可證的使用對絕大多數許可證來說是不恰當的，也是不必要的。年審最突出的負面作用是增加行政成本，降低行政相對人生產經營效率而提高其成本，從而最終削弱他們在市場上的競爭力。

三、中國“入世”后加快行政審批制度改革的緊迫性、必要性

隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，我國社會生活的各個方面都發生了巨大的變化。市民社會逐步形成、市場化觀念不斷發育、行政觀念也隨之發生轉變，這一切都必然要求作為國家管制手段的行政審批制度予以相應改革。我國在加入了世界貿易組織后，市場化進程加快，政府作為WTO成員之間協議的責任主體也不得不加快改革同國際接軌，塑造一個合法、有限、責任、高效、人道的政府形象。此種情形之下，我國的行政審批制度改革的必要性之上又更添了一份現實的緊迫性。

（一）行政審批制度改革是來自市民社會形成的呼喚

市民社會是與政治國家相對應的一個分析范疇。這一概念始于14世紀的歐洲，17、18世紀霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人的著作中頻繁出現，并將之與政治國家相區分。1949年新中國成立以后，由于各種主客觀原因，政治運動高潮迭起，傳統的封建性的全能主義政治觀念不僅未被鏟除，反而被強化，國家政治權力壓倒一切，政治權力滲透和擴張到一切領域，形成馬克思所批判的政治國家與市民社會顛倒的現象，即社會的完全政治化。1978年始，中國市場取向的改革促使了社會和政治權力關系的深刻變革，政治和國家權力正逐步地撤退和收縮，社會和個人權利正迅速地發展壯大，最終將導致中國社會主義市民社會的形成。[16]市民社會具有以下三方面的特征：[17]一是有一個多元化的公共領域構成的國家領域。即存在國家與個人之間自治的第三領域。如生產單位、志愿性組織和社區服務組織。二是市民社會是平等和自由的復合體。市民社會首先要求個體的獨立性，并在此基礎上個人之間平等地進行社會活動，即個人意志自決領域不容忍有公權力的身影。三是國家與市民社會相互對峙、相互制約、相互促進，形成二元化的格局。市民社會民主化離不開國家權力的支持，而政治民主化又依賴于市民社會的推動。

加入世界貿易組織必然會加速中國市民社會的發育和成長。主要將體現在以下三個方面：一是經濟更加市場化。1993年，全國人大修改憲法，把建設“社會主義市場經濟”載入國家根本法，使中國市場化有了強有力的法律保障。而世界貿易組織的目標是：“在國際經貿競爭中，消除歧視性待遇，堅持非歧視性貿易原則，對發展中國家給予特殊和差別待遇，擴大市場準入程度及提高貿易政策和法規透明度?！盵18]“市場開放與公平競爭構成WTO的基本原則。”[19]在這種情形下，行政審批特別是涉外經濟活動中行政審批與市場開放的矛盾更顯突出，不容回避。二是社會更加多元化。目前中國已經出現了個體、私營、股份制、國有等多種經濟成分并存的局面。中國加入了世界貿易組織后，外向型經濟將更加迅速發展，外資經濟成分也將更加壯大。這些又將進一步引起社會結構和社會階層的變化，傳統的工人、農民與知識分子等都在發生迅速的分化、重組，形成差異萬千的利益群體，這又導致行政審批制度中一些標準性規則的不適用和失效。三是文化更加個人化。加入世界貿易組織，建立新體制將帶動人們價值觀念、思想態度和思維模式的革故鼎新。人們更加注重各種自我利益和自我滿足，利益觀念和主體意識大為增強，個體的尊嚴得到重申，個人的財產體現為物的形態的人格同樣得到尊重。

總之，中國加入世界貿易組織加速了我國市民社會的形成。而“從某種意義上講，中國市民社會的構建過程，實際上也就是中國社會法治化過程。”[20]因為市民社會中各類主體具有高度的獨立性和自治性，而這種獨立性和自治性在很大程度上取決于市民社會與政治國家之間的良性互動關系形成，能夠完成這一使命的非“法”莫屬。所以，就我國目前的現實而言，要構筑市民社會與政治國家之間的良性互動關系，面臨兩大政治轉型：一是政府權力必須從廣泛的社會經濟領域撤出，把社會的權力還給社會，把市場的權力還給市場，政府不管不該管的事，將一部分事務交由社會、市場法則去調節。二是政府對企業的直接干預權因受到抑制而逐步萎縮，企業的自主權逐步擴大并得到落實。在這兩大轉型中，行政審批制度都是難中之難、重中之重，難以回避，也不容回避。

（二）行政審批制度改革是始于“博弈”理論思維的啟迪

“博弈”理論是西方經濟學中對制度的一種分析模式，后來，公共選擇學派將之運用于行政過程的分析，對國家法、行政法等公法領域產生了重大的影響，也為我們更深刻地認識行政權及行政行為帶來了新的視角和啟迪。以布坎南為代表的公共選擇學派學者認為：在自由的市場之中，每個人都是機會主義者，有自己的利益需求，也有個人的偏好取向，即“經濟人”的假設。而總體而言個體的知識是有限的，個體之間信息也存在不對稱，個人負擔不起正確決策所需的信息費用，即存在“信息悖論”。[21]20世紀三十年代，資本主義國家普遍性的經濟危機迫使人們對以前的自由放任的經濟政策進行反思，人們普遍認識到個人的偏好導致的“市場失靈”問題。如當所有的草場中僅剩下一塊屬于公有公用時，大家都可能把羊趕到公用的草地上放牧，造成公用草場的完全惡化。經濟學家將這種情形描述為“公地災難”。因而凱恩斯主義為代表的國家干預政策興起，政府大量地規定強制為特征的制度。但隨著行政國的出現，國家行政權廣泛地滲透到經濟領域后，人們又開始發現到“政府失靈”的問題。公共選擇學派正是將“經濟人”假設和“信息悖論”貫徹到政府行為之中進行分析，認為政治家和行政官員與其他人一樣都是機會主義者，追求自己的目標；而行政相對人與行政主體之間、行政相對人與行政相對人之間都存在著信息的不對稱，這樣就不可能導致“囚徒困境”。即每次政府決策都由于雙方的偏好不同及不信任的情感基礎而達不到最優狀態。公共選擇學派將政府行為作為交換的過程來研究，把政府與個人之間描繪為一個相互“博弈”的過程，只有通過多次的博弈才能達到穩定的均衡狀態。由此他們得出結論是：要走出“囚徒困境”，政府決策過程中必須滿足以下要件：一是博弈的雙方必須合作，建立信任的基礎；二是要反對國家管制，建立參與式的決策機制；三是改革官僚機構，強調官僚之間的交易關系，提倡官僚行為具有自己的正當性利益，它的這種利益也源于其政治行為本質上也是與行政相對人的一種交換；四是提倡在官僚制度中引入競爭因素，使官僚在各機構之間具有流動性，有對官僚的懲罰和激勵制度；五是實行真正的分權，加強權力之間的監督，加強責任的落實；六是注重程序的約束，以程序規避政治決策過程中的“政治尋租”行為。[22]

這也就是“博弈”理論對行政行為思考后的啟迪。而中國加入了世界貿易組織之后，這些啟迪也轉變成了現實性的要求。主要體現在以下三個方面：一是透明度原則。透明度原則，是指成員方必須公布正式實施的政策、法律及規章，以及成員方政府或政府機構與另一方政府或政府機構簽訂的影響國際貿易政策的現行協議之義務。[23]關貿總協定第10條是透明度原則的核心條款，另外第6條、13條、16條、19條也有所體現。二是監督原則。烏拉圭回合改進并完善了關貿總協定的貿易爭端解決機制，達成了《爭端解決規則和程序的諒解》，明確了爭端解決的目標程序和監督機制。其中特別是具有上訴復議救濟機構和執行的監督制度，使成員方責任落到了實處。三是無歧視待遇原則。[24]無歧視待遇原則是指所有成員國在無歧視基礎上進行貿易，相互給予對方以平等待遇。關貿總協定第1條、第2條、第3條，以及《服務貿易總協定》第2條都集中體現了這一原則。

行政審批制度作為國家干預的重要行政手段顯然也必須適應這些要求，作出適應性的調整。一是要盡量減少行政審批事項，退出一些領域，將一部分事務交由社會、市場法則去調節；二是要盡量清除行政審批中可能存在的部門利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但應予以其他的正當性利益為補償作為交換；三是要注重程序公開、透明，接受行政相對人以及其他部門的監督；四是信息公開化，采取參與制的行政方式，必要時有的部門和事項可以建立聽證制度來完善行政審批制度；五是在行政審批中應對行政相對人實行無差別對待，適用統一的審批標準和程序。

（三）行政審批制度改革是基于行政觀念轉變的要求

“行政”這一概念有多種多樣的理解，如有F.J.古德諾的“政治行政二分說”、“三權分立說”、“實質意義上的行政說”、“管理說”等等。[25]而“行政的核心或實質是行政權，幾乎行政法的每條原理都可以從行政權的研究中得到解釋。”[26]所以，行政觀念的轉變其實就是對行政權應有內涵之認識的轉變。在19世紀之前，國家主義濫觴，居完全統治地位。博丹、盧梭等人認為作為國家主權之一種的行政權是主權者所享有一種命令的權力，政府與行政相對人之間是“命令—服從”的關系。爾后，基于防止權力腐敗的需要，洛克、孟德斯鳩等人認為，政府與行政相對人之間是“命令—控制”的關系。基于這種認識的桎梏，以戴西為代表的根植于自由資本主義土壤的規范主義理論主張對政府權力進行控制，反映了政府與個人、公共利益與個人利益之間的二元對峙。這時候，行政權僅僅歸屬于行政機關，政府職能通常僅限于國防、外交、治安、稅收等純行政性事務。19世紀末、20世紀初“行政國”的興起導致了行政權特征和屬性的轉變。經濟的發展同時帶來了大量社會矛盾和問題的產生，如壟斷、環境、交通等等，為了解決這些問題，國家大量地增設行政機構和人員，對經濟生活和社會生活進行干預，同時行政權的范圍也不再限于執行管理，而是不斷地介入貿易、金融、勞資領域，并擁有了一部分“準立法權”和“準司法權”。[27]概括來看，現代行政權主要有三方面的屬性：一是行政權主體的非專屬性。西方傳統理論一般將行政權界定為執行性權力，專屬于行政主體。二戰后，由于某些職業公務需要財政上的獨立，工商企業需要經營上靈活性，因而某些職業公務、社會公務開始由專門職業組織來行使。如法國的公務法人，“公務法人獨立于一般行政的層級組織之外，是自給自足的一種方式。”[28]二是行政權職能的多元性。[29]隨著福利國家的到來，公眾日益要求政府提供社會福利、社會保障、建筑橋梁、道路交通等服務。行政的職能從傳統的權力領域向與人民福利緊密相聯的非權力性領域擴展。正如西方學者所形容的，行政權對行政相對人實行“從搖籃到墳墓的管理。”三是行政權的非強制性日漸凸顯。正如平衡論者所認為，現代行政主體和行政相對人之間是“服務—合作”的關系。他們認為，“現代行政權要進一步發揮行政權的作用，但并不意味著行政機關要采用更多更具強制性手段進行管理。恰恰相反，在一些行政領域應盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化行政色彩?！盵30]日本不具強制力的行政指導卻富有成效便是例證。日本學者甚至認為，“這一點是保證日本經濟走向成功的一個極為重要的因素。”[31]

中國加入世界貿易組織之后，使得這些行政觀念轉變帶來的要求進一步得到強化。主要體現在以下三方面：一是加入世貿組織使我國社會利益分化速度和利益集團形成速度都明顯加快，使得以群體利益為基礎的第三種組織更加迅速形成。二是加入世貿組織要求政府進一步轉變行政職能，不直接干預企業活動。這也促進了政府在行政管理盡量中采取非強制手段如行政指導、行政契約方式。三是基于政府行政強制手段的減少，而有些生產性職能的公務將實行部分民營化。行政機關在調整公共事務方面，不再機械地適用公法，對民營化的行政事務適用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]總而言之，作為行政管制手段的行政審批制度必須進行弱化性的改革，這是中國加入世貿組織的現實要求，也是現代行政觀念發展的歷史必然。

四、中國“入世”后行政審批制度改革的基本思路

行政審批制度的興起是源于資本主義進入壟斷階段后對“國家本位”的大力提倡，而當前行政審批制度改革的勢在必行卻是源于世界經濟全球化市場的形成過程中對“自由主義”的鄭重重申。顯然，我國的市場化程度與全球化的要求和標準還有很大的差距，這主要是源于我國計劃經濟體制下形成的傳統觀念對市場經濟改革過程的桎梏，這也正是我國“入世”前行政審批制度改革收效甚微的原因所在。所以，筆者認為，我國在對行政審批制度改革，進行制度創新之前，必須努力轉變傳統的社會觀念，進行觀念創新。因為“徒法不足以自行”，而且“任何一項事業的背后都存在某種決定該項事業發展方向和命運的精神力量”。[33]可見，法治觀念、思維習慣、社會風俗對制度作用的完全發揮有著極其重要的作用，而我們以前的行政審批制度的改革中正是忽視了這一點。因此，只有“制度創新先動，觀念創新先行，兩者并重”才是我國行政審批制度改革的成功之路。

（一）要借“入世”契機，轉變觀念，培植法治社會的價值理念

中國的“入世”必然對我們原有的傳統觀念形成革命性的沖擊，造成強有力的影響。這也正是我國對行政審批制度改革進行思想動員的大好時機，是我們實現“觀念創新”的良好契機。

第一，培育市民社會化的人文精神是行政審批制度改革的大前提。一是要培育社會中個人的獨立主體觀念?！霸谟媱澖洕w制下，國家與集體仍然主宰著一切，個人僅是團體的一份子，以這種或那種身份而層層隸屬，未曾謀得個人人格的獨立。”[34]加入WTO之后，過去那些變相的對個人獨立性的約束不得不解除，個人不僅具有經濟上的主體地位，而且還具有法律上的獨立人格，個人與國家處于平等的法律的普照之下。“從此，個人與國家的關系不復是權威與虔誠服從加獻身的宗教關系，個人不再跪服在國家的陰影之下，而發展成對話關系。”[35]二是要培育社會中個人的平等地位觀念。要打破國家的神話，將政府拉下神壇，置于和行政相對人的同等地位，即要認識到國家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受約束，也可能和個人一樣墮落為“最野蠻的動物”（柏拉圖語）。所以，要借WTO的東風，灌輸和普及“政府與個人之間平等，都應為自己的行為負責”的法治理念。并力圖在公法中實現民法般的個人價值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一個個人就是整個國家?！比且嘤鐣袀€人尊嚴普遍得到尊重的觀念。要在社會中普及權利意識，將“人權”提高到“人性”的高度來認識，將“人權”歸置于“人格”的范疇來保護。即，基本人權的法律保護是對于“人性脆弱的一種讓步”[36]，而且，財產表現為“物的形態的人格”，應得到同樣的尊重，因為侵犯財產就是侵犯人格。

第二，加速行政權價值取向的轉變是行政審批制度改革的小前提。一是要從行政權偏重“效率”轉向“效率與公正”并重。傳統的公共行政價值取向主要是效率（EFFICIENCY）和經濟（ECONOMY），但美國新公共行政學派認為，“現代公共行政必須考察政府提供的服務是否促進社會公平！效率必須以公平的社會服務為前提、為代價?！奔窗选吧鐣健弊鳛楹诵膬r值。[37]而現代平衡論學者認為行政權應該民主與效率兼顧，正確地闡釋了現代行政的理念。當前要借加入WTO之際，張揚行政權應有的民主和公平的理念。二是要從強調行政主體的“權力”轉向“權力與責任”并重。計劃經濟體制下，人們往往片面地強調行政權的優益性，而現代行政雙方平等的理念使人們也認識到，行政權行使的同時必須在法律的范圍內活動，并為其行為負責，行政權實際上是權力和責任的統一。三是要從重點依賴“強制性手段”轉向“強制性手段和非強制性手段”并重。隨著政府民主化的進程加快，國家應該大量的采用非強制的行政手段如行政指導和公法契約來引導行政相對人的活動，但這并不意味著完全排斥強制手段，而是各自在相適應的領域內發揮作用。

第三，端正對行政審批的不正確認識是行政審批制度改革的落腳點。一是要端正行政審批是對行政相對人“恩賜”的不正確認識，調整到為行政相對人提供“服務”的認識上來。當前有的部門有的工作人員存在把行政機關的審批權當作自己的“特權”，批準是對行政相對人“恩賜”的不正確思想，導致工作態度差，向行政相對人“索、拿、卡、要”情況普遍。一定要借加入WTO的時機，糾正這一不良思想，讓主管部門認識到，行政審批是為行政相對人提供“公共服務”，以切實改進行政“軟”環境。二是要端正行政審批主體“高于”行政相對人地位的不正確認識，調整到兩者地位“平等”的認識上來。正是由于前一種不良思想滋生這種不良認識，政府部門的審批人員一定要擺正自己的位置，與行政相對人平等相待。三是要端正行政審批只“審批”不監管的不正確認識，調整到“審批并后續監督”的認識上來。要站在整個地方或國家經濟全局的高度來提高審批單位的責任感，對自己審批過的項目進行事后全程的監督和服務，促進其健康發展。

（二）要借“入世”良機，加速行政審批的制度創新

如前所述，對行政審批制度改革并不是意味著要取消審批制度，審批制度雖然有種種弊端，但還有其存在的價值。所以，行政審批制度改革的重點應是進行制度創新，以適應新形勢的要求。

第一，要調整行政審批的范圍。首先要退出一些領域。對于生產性和營利性的項目交由市場規則來管理，采取招標、拍賣、邀請發價、直接磋商等方式取代現有的行政審批制度，將企業經營范圍內的權力交還給企業。二是要保留一些領域。對于法律、法規和規章規定的關系國計民生的專營專賣項目，少數重要商品的價格和服務項目的收費標準，少數必須嚴格控制的指令性計劃指標可以適當地保留審批。三是要弱化一些領域。如對一般的管理事項可以采取備案制代替行政審批；對于凡是能夠事后進行監督的事項，應該采取核準登記制代替行政審批，或者徹底放開。四是要強化一些領域。對于確實需要審批的領域，尤其是城市規劃、土地開發和利用、環境保護、財政支出項目，以及涉及社會安定和人民群眾安全的特種行業和項目，不僅要審批，而且要從緊、從嚴。

第二，要改進行政審批的方式。要結合審批事項的不同情況，對審批方式進行適當的改革。比如，可以將許多部門分散審批改為聯合審批，或將許多部門審批歸口到某一個或兩個部門依法集中審批，實行會審制，也就是實行“一個窗口對外，一條龍服務”。可以將省廳審批，改為地方政府職能局審批，到省廳備案。還可以完善政府各部門間的網絡建設，實行網上聯合審批，借助現代化手段，實行信息共享，提高行政效率，優化政府管理。

第三，要完善行政審批的程序。“現代行政法機制乃由制約機制和激勵機制整合而成”，[38]而民主的程序制度正是這兩種機制的體現，這也是我國行政審批制度必須努力完善的方向。主要應完善以下幾方面的制度：一是信息公開制度即審批條件和標準公開制度。即獲得許可或批準的條件、申請所需文件或材料、案件受理部門、費用標準、結案時限等信息應當在機關辦公地點、機關手冊、機關互聯網中公開，并可免費索取或下載。二是聽取行政相對人意見的制度。即對于審批報告中的疑難之處或不明之處，審批人員不作個人的主觀臆斷，而是聽取行政相對人的說明、解釋。三是審批決定說明理由制度。即行政機關不論是否批準項目，都要說明其作出決定的理由。四是行政審批案卷制度。即行政機關要對其審批過程制作文本，實行規范化操作。五是回避制度。即如果行政審批人員和審批項目之間有利益關系必須回避，不得干涉這一項目的審批過程。六是利害關系人的聽證制度，即一個審批項目可能影響到多個行政相對人或其他第三人的利益時，應該聽取各方當事人的意見。

第四，要嚴格具體審批項目的設立。要盡快制定《行政許可法》。[39]該法應當對行政審批的設定、職權、審批機關、審批范圍事項、審批責任以及對行政相對人的救濟作出更加完備和可行的規定，使行政審批不僅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，許可審批應當依照權限由法律、行政法規、地方性法規設定，規章及以下的規范性文件不得設定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規、地方性法規有規定，地方政府也可以不設置許可審批。其次，在制定法律、行政法規或地方性法規時，必須嚴格控制許可和審批的設定。審查立法草案時應當著重審查設定該項許可審批制度的必要性和合理性，必要時應當舉行聽證會。

第五，要強化行政審批的監督機制。一是要強化行政監督的作用。一方面要加強對審批機關的審計監督，杜絕審批過程中的單位和個人的“私利”；另一方面是要加強對行政審批的監察監督，防范審批過程中可能發生的以權謀私，盲目審批，利用審批搞小部門的利益壟斷。二是要強化司法監督的作用。司法監督是保障行政機關依法實施審批行為的重要條件。目前，由于我國行政訴訟受案范圍太過狹窄，保障法院行政判決執行的措施乏力，影響了人民法院對行政機關實行審批行為的監督。要改變這種局面，一是要努力擴大行政訴訟的受案范圍，允許人民法院審查抽象行政行為，這樣，行政審批的標準、條件和依據都置于司法權的監督之下。二是要加強法院的獨立性，改變人民法院的人、財、物都受制于行政機關的局面，讓法院真正獨立辦案，敢于對行政審批行為進行實質性的審查監督。三是加強對行政判決的執行，使人民法院對行政審批的監督能夠真正地落到實處，保護行政相對人的合法權益。

五、結語

公共選擇學派代表人之一塔洛克指出：政治決策機制中充滿著“政治尋租”。[40]行政審批中也是如此，其中的種種問題和缺陷都與政府、行政機關以及執法人員的政治利益甚至經濟利益有著千絲萬縷的聯系。所以，對行政審批制度的制度創新，以制度創新來抑制尋租性腐敗勢在必行，刻不容緩。但是“正如諾斯所認為，遏制尋租活動的有效辦法是法律制度和規范的文化道德。清除和防范尋租活動，除了依據健全的體制、完備的法制和有效的社會監督外，還有一項重要的因素是道德內約，即強化公務員的道德修養和道德意志，自覺主動抵御尋租活動。從根本上說，對尋租活動最好的控制和防范是經濟人的自律”，[41]正是基于對制度本身不可克服的局限性的認識，筆者在文中提出行政審批制度改革的同時要進行“觀念創新”，使之與“制度創新”相互配合，相互協調，相互促進，對行政審批雙管齊下、綜合治理。正如同志在黨的十五大報告中指出的那樣，要“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。”借加入WTO之歷史性機遇，推動行政理念的根本轉變，促使公開、透明、參與為特征的行政法治早日到來。

［注釋］

[1]柳斌杰主編：《WTO協議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第219頁。

[2]《改革審批制度，實現轉變政府職能的新突破》（特約評論員文章），載于《深圳特區報》1997年7月29日。

[3]這一數據來源于周漢華等：《構建適應市場經濟要求的審批制》，載于《經濟日報》2001年5月20日。在文中，曾參加中央政府行政審批制度改革調研和方案設計工作的中國社科院法學所公法研究中心副主任周漢華指出：“行政審批項目具體數字很難說得準確，因為統計是非常困難的?！倍陨蠑祿窃撐闹泄嫉?001年5月各有關部門清理的結果。由于各審批部門自身利益的考慮，可以斷言實際數量肯定大于這一數字。如肖金明在《行政許可制度的反思和改革》，載于《中國行政管理》2001年第6期的這篇文章中指出：“據不完全統計，在中國現行行政審批制度中，國務院各部委頒布的各種審批規定就有2500余項。”

[4]周漢華等：《構建適應市場經濟要求的審批制》，載于《經濟日報》2001年5月20日。

[5]根據《北京市行政審批事項清理方案》所列事項概括所得。

[6]根據《北京市行政審批事項清理方案》之（一）（二）（三）歸納所得。

[7]《改革審批制度，實現轉變政府職能的新突破》（特約評論員文章），載于《深圳特區報》1997年7月29日。

[8]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[9]“馬太效應”是發展經濟學不平衡發展理論的一種認識。即：多數國家在其經濟發展過程中，幾乎普遍存在著區域發展不平衡現象，具有相對好的發展條件的地區利用其區位優勢，并以此積累技術、資金、市場等方面的優勢，走上良性發展道路，導致其與后發展地區差距進一步擴大，產生所謂馬太效應。筆者認為，審批制度規劃不合理會使技術、資金、市場等方面的生產性要素在地區和企業間的分布不合理，必然加速馬太效應的形成。

[10]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[11]肖金明：《行政許可制度的反思和改革》，載于《中國行政管理》2001年第6期。

[12]我國《公司法》第三章第一節詳細規定了股份有限公司設立的各項條件和要求。其中第77條明確規定：“股份有限公司的設立，必須經過國務院授權部門或省級人民政府批準。”

[13]宋永新：《新型的美國有限公司法評述》，載于《外國法譯評》（法學譯叢）1999年第4期。文中指出：“美國《統一有限公司法》規定：‘一個或一個以上的人均可向州務秘書交存組織章程，組織一個或更多成員的有限責任公司。’就大多數州看，一般對公司設立沒有特別規定。”此外，[美]羅伯特.w.漢密爾頓著，李存捧譯：《公司法概要》，中國社會科學出版社1999年8月第1版，第26頁也指出：“組建公司的程序實際非常簡單，許多程序可以由一個合格的法律秘書來完成?！?/p>

[14]宋世明：《我國中央政府經濟職能轉變途徑述評》，載于《新視野》2001年第3期。文中指出：“從財政收入來源看，稅費并存，以費擠稅，管理失范。1999年中國稅收收入達1萬億人民幣，當年有統計的預算外資金收入達3385億人民幣，約占預算內收入的1／3，其它預算外資金收入無法統計。（注：資料來源：李嵐清副總理2000年11月20日在國家行政學院省部級干部財稅專題高研班所作的演講：《以“三個代表”重要思想為指導建立公共財政的初步框架》）”。張紅：《借鑒國外稅法改革的經驗，完善我國稅法體系》，《河北法學》2000年第3期。文中也指出：“我國稅外收費規模日益擴大，嚴重擠占了稅收收入，導致基金、收費占政府收入的比重過高，而稅收收入占政府收入的比重過低。以1998年中央預算為例：稅收、基金、國債共計9186.5億元，其中稅收收入只占30％，收費等收入占11.6％；省以下地方政府非稅收入比重過大的問題更加突出，非稅收入甚至超過地方預算內的財政收入。”

[15]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[16]郭定平：《我國市民社會的發展和政治轉型》，載于《社會科學》1994年第12期。

[17]何增科：《社會大轉型與市民社會理論的復興》，載于《當代世界與社會主義》1997年第3期。

[18]柳斌杰：《WTO協議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第8頁。

[19]柳斌杰：《WTO協議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第1頁。

[20]劉武?。骸妒忻裆鐣c現代法的精神》，載于《法學》1995年第8期。

[21]根據[德]柯武剛、史漫飛著：《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，商務印書館2001年版為基礎歸納所得。

[22]根據文建東著：《公共選擇學派》，武漢大學出版社1993年版；厄尼斯.繆勒著，張軍譯：《公共選擇》，三聯書店上海分店出版1993年1月版為基礎歸納所得。

[23]柳斌杰主編：《WTO協議解讀》，四川人民出版社2001年5月版。

[24]趙春明主編：《世界貿易組織與中國經濟》，黨建讀物出版社2000年版，第13頁。

[25]羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第1—2頁；張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》中國人民大學出版社1999年版，第5—6頁。

[26]張樹義、梁風云：《現代行政權的概念及屬性分析》，載于《國家行政學院學報》2000年第2期。

[27]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法學》，北京大學出版社1999年版，第4頁。

[28]王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第130頁。

[29]主體的非專屬性和職能的多元性這兩個特征是張樹義和梁風云所歸納。見其文《現代行政權的概念及屬性分析》，載于《國家行政學院學報》2000年第2期。

[30]羅豪才、甘雯：《行政法的“平衡論”及“平衡論”范疇》，載于《中國法學》1996年第4期。

[31]羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第282頁。

[32]張永偉：《行政觀念更新與行政法范式轉變》，載于《憲法、行政法學》（人大復印刊）2001年第3期。

[33]馬克思．韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中提出并驗證了一個影響深遠的假說。即每種事業的背后都有某種支持的精神力量，而這種精神與特定的文化背景有著某種內在的淵源關系。筆者認為，這一假設其實超越了韋伯宗教社會學的范疇而具有普遍的意義。

[34]陳端洪：《對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》，載于《中外法學》1995年第4期。

[35]同上注。

[36]喬治.薩拜因著：《政治學說史》上冊，商務印書館1900年版，第98頁。

[37]孫柏瑛：《公共行政的新思維——美國新公共行政學派及其思想評述》，載于《國外社會科學》1995年第8期。

[38]羅豪才、宋功德：《現代行政法學與制約、激勵機制》，載于《中國法學》2000年第3期。

[39]據了解，自上個世紀九十年代中期以來，全國人大法工委行政立法研究組已召開了多次學術研討會，進行了多次立法調研，曾形成《行政許可法》（專家意見稿）。1999年《行政許可法》立法草案稿由國務院法制辦負責起草。后經多次立法調研、論證，形成了《行政許可法》（初稿），于2001年7月印發國務院各部門、省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機構和全國人大常委會法工委等單位以及專家學者征求意見。經過反復研究、修改，形成了《行政許可法》（征求意見稿），并于2001年9月21日提交國務院第44次常務會議討論、審議。會議決定，應進一步對《行政許可法》（征求意見稿）征求各方面意見。再經研究、修改，形成了《行政許可法（草案）》，2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過。2002年7月5日國務院向全國人大常委會提出審議該法律草案的議案（國函[2002]64號）。該草案已經2002年8月、12月全國人大常委會兩次審議。有望2003年由全國人大或全國人大常委會審議通過。

[40]轉引自方福前著：《公共選擇理論——政治的經濟學》，中國人民大學出版社2000年版，第183頁。

[41]轉引自賀衛、王浣塵：《以制度創新抑制尋租性腐敗》，載于《政治與法律》2000年第1期。