導(dǎo)語：行政補(bǔ)償制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個(gè)歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時(shí)間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型。“國家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问健＂诮▏院螅姓a(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”該條例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞健浹a(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對(duì)國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣梗恋亍⒎课莸恼魇照饔醚a(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

總之，從這些法律、法規(guī)看，大陸已在較為廣泛的領(lǐng)域建立了行政補(bǔ)償制度。

二、大陸行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀與問題

（一）大陸行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

1.大陸行政補(bǔ)償制度的規(guī)定情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年7月31日止，大陸已經(jīng)制定了59部法律，982多部行政法規(guī)，32761部規(guī)章，其中涉及行政補(bǔ)償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部，行政法規(guī)150多部，地方性法規(guī)160多部，規(guī)章140多部。

2.大陸行政補(bǔ)償制度的內(nèi)容

從這些法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定來看，關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)闹黧w，主要有以下幾種情況：一是法律并不明確規(guī)定補(bǔ)償主體。如《草原法》第三十九條規(guī)定：因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營者給予補(bǔ)償。二是有的法律規(guī)定國家為補(bǔ)償?shù)闹黧w。如農(nóng)業(yè)法第七十一條規(guī)定：國家依法征用農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償。三是有的法律規(guī)定具體單位（包括行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)組織）是補(bǔ)償主體，由誰補(bǔ)償比較明確。如人民防空法第二十八條規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得擅自拆除本法第二十一條規(guī)定的人民防空工程；確需拆除的，必須報(bào)經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)，并由拆除單位負(fù)責(zé)補(bǔ)建或者補(bǔ)償。又如，文物保護(hù)法第四十三條規(guī)定：依法調(diào)撥、交換、借用國有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對(duì)提供文物的文物收藏單位給予合理補(bǔ)償。再如，《土地管理法》第三十四條規(guī)定：使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《防沙治沙法》第三十五條規(guī)定：因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定包括人身損害補(bǔ)償，有的不包括，如《國防法》第五十五條規(guī)定：公民和組織因國防建設(shè)和軍事活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上受到直接損失的，可以依照國家有關(guān)規(guī)定取得補(bǔ)償。而《人民警察法》第三十四條規(guī)定：公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償。有的規(guī)定只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失，有的沒有明確規(guī)定，如《水法》第三十五條規(guī)定：從事工程建設(shè)，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施，或者對(duì)原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損失的，依法給予補(bǔ)償。《國防法》第四十八條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府對(duì)被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按照國家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，也有多種規(guī)定。一是規(guī)定適當(dāng)補(bǔ)償原則。①如《防洪法》第四十五條第二款規(guī)定：“調(diào)用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等，在汛期結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者作其他處理。”二是規(guī)定合理補(bǔ)償原則。如《礦產(chǎn)資源法》第三十六條規(guī)定：“國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)開辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè)，應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者到指定的其他地點(diǎn)開采，由礦山建設(shè)單位給予合理的補(bǔ)償。”三是相應(yīng)補(bǔ)償原則。如《海域使用管理法》第三十條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”四是一定補(bǔ)償原則。如《民族區(qū)域自治法》第六十五條第一款規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。”

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木唧w程序，主要有如下情況：一是規(guī)定由補(bǔ)償單位主動(dòng)給予補(bǔ)償。如《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第十三條第二款規(guī)定：“依法征用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償和妥善安置。”二是規(guī)定依申請(qǐng)補(bǔ)償。如《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條規(guī)定：“因保護(hù)國家重點(diǎn)保護(hù)的和地方重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物受到損失的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣裾疂O業(yè)行政主管部門提出補(bǔ)償要求。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)并確實(shí)需要補(bǔ)償?shù)模僧?dāng)?shù)厝嗣裾凑帐　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。”三是規(guī)定了較為細(xì)致的協(xié)商補(bǔ)償程序。如《土地管理法實(shí)施條例（1998）》第二十五條規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人，使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。”

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督（主要是對(duì)行政補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督）程序，大多是概括規(guī)定依法追究法律責(zé)任。如《水法》第七十三條規(guī)定：侵占、盜竊或者搶奪防汛物資，防洪排澇、農(nóng)田水利、水文監(jiān)測(cè)和測(cè)量以及其他水工程設(shè)備和器材，貪污或者挪用國家救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、移民安置和補(bǔ)償及其他水利建設(shè)款物，構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。《農(nóng)村土地承包法》第五十九條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)蓉?zé)任。《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》第二十四條規(guī)定：違反第四條規(guī)定，截留、回扣補(bǔ)償費(fèi)用的單位和個(gè)人，由監(jiān)察部門責(zé)令其退回被截留、回扣的補(bǔ)償費(fèi)用，并可予以行政處罰。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：拆遷人實(shí)施房屋拆遷的補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋拆遷的補(bǔ)償安置，不得挪作他用。縣級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金使用的監(jiān)督。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序（包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)），有些法規(guī)對(duì)此作了比較詳細(xì)的規(guī)定。比如，《土地管理法實(shí)施條例（1998）》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”《土地復(fù)墾規(guī)定》第十五條規(guī)定：“地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個(gè)人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門作出處理決定。當(dāng)事人對(duì)土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”此外，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)，行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟也是重要的救濟(jì)渠道。如《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》曾規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對(duì)為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對(duì)行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個(gè)歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時(shí)間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型。“國家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问健＂诮▏院螅姓a(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”該條例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞健浹a(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會(huì)以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對(duì)因水、氣環(huán)受到損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對(duì)國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對(duì)有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣梗恋亍⒎课莸恼魇照饔醚a(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識(shí)的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，法治建設(shè)也躍上了新的臺(tái)階。法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時(shí)期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對(duì)違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時(shí)，一些地方性法規(guī)也對(duì)行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動(dòng)遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個(gè)條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對(duì)土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會(huì)涉及補(bǔ)償情況的，都對(duì)補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

總之，從這些法律、法規(guī)看，大陸已在較為廣泛的領(lǐng)域建立了行政補(bǔ)償制度。

二、大陸行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀與問題

（一）大陸行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

1.大陸行政補(bǔ)償制度的規(guī)定情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年7月31日止，大陸已經(jīng)制定了59部法律，982多部行政法規(guī)，32761部規(guī)章，其中涉及行政補(bǔ)償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部，行政法規(guī)150多部，地方性法規(guī)160多部，規(guī)章140多部。

2.大陸行政補(bǔ)償制度的內(nèi)容

從這些法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定來看，關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)闹黧w，主要有以下幾種情況：一是法律并不明確規(guī)定補(bǔ)償主體。如《草原法》第三十九條規(guī)定：因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營者給予補(bǔ)償。二是有的法律規(guī)定國家為補(bǔ)償?shù)闹黧w。如農(nóng)業(yè)法第七十一條規(guī)定：國家依法征用農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償。三是有的法律規(guī)定具體單位（包括行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)組織）是補(bǔ)償主體，由誰補(bǔ)償比較明確。如人民防空法第二十八條規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得擅自拆除本法第二十一條規(guī)定的人民防空工程；確需拆除的，必須報(bào)經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)，并由拆除單位負(fù)責(zé)補(bǔ)建或者補(bǔ)償。又如，文物保護(hù)法第四十三條規(guī)定：依法調(diào)撥、交換、借用國有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對(duì)提供文物的文物收藏單位給予合理補(bǔ)償。再如，《土地管理法》第三十四條規(guī)定：使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《防沙治沙法》第三十五條規(guī)定：因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定包括人身損害補(bǔ)償，有的不包括，如《國防法》第五十五條規(guī)定：公民和組織因國防建設(shè)和軍事活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上受到直接損失的，可以依照國家有關(guān)規(guī)定取得補(bǔ)償。而《人民警察法》第三十四條規(guī)定：公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償。有的規(guī)定只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失，有的沒有明確規(guī)定，如《水法》第三十五條規(guī)定：從事工程建設(shè)，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施，或者對(duì)原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損失的，依法給予補(bǔ)償。《國防法》第四十八條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府對(duì)被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，按照國家有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，也有多種規(guī)定。一是規(guī)定適當(dāng)補(bǔ)償原則。①如《防洪法》第四十五條第二款規(guī)定：“調(diào)用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等，在汛期結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者作其他處理。”二是規(guī)定合理補(bǔ)償原則。如《礦產(chǎn)資源法》第三十六條規(guī)定：“國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)開辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè)，應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者到指定的其他地點(diǎn)開采，由礦山建設(shè)單位給予合理的補(bǔ)償。”三是相應(yīng)補(bǔ)償原則。如《海域使用管理法》第三十條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”四是一定補(bǔ)償原則。如《民族區(qū)域自治法》第六十五條第一款規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。”

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木唧w程序，主要有如下情況：一是規(guī)定由補(bǔ)償單位主動(dòng)給予補(bǔ)償。如《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第十三條第二款規(guī)定：“依法征用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償和妥善安置。”二是規(guī)定依申請(qǐng)補(bǔ)償。如《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條規(guī)定：“因保護(hù)國家重點(diǎn)保護(hù)的和地方重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物受到損失的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣裾疂O業(yè)行政主管部門提出補(bǔ)償要求。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)并確實(shí)需要補(bǔ)償?shù)模僧?dāng)?shù)厝嗣裾凑帐　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。”三是規(guī)定了較為細(xì)致的協(xié)商補(bǔ)償程序。如《土地管理法實(shí)施條例（1998）》第二十五條規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人，使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。”

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督（主要是對(duì)行政補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督）程序，大多是概括規(guī)定依法追究法律責(zé)任。如《水法》第七十三條規(guī)定：侵占、盜竊或者搶奪防汛物資，防洪排澇、農(nóng)田水利、水文監(jiān)測(cè)和測(cè)量以及其他水工程設(shè)備和器材，貪污或者挪用國家救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、移民安置和補(bǔ)償及其他水利建設(shè)款物，構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。《農(nóng)村土地承包法》第五十九條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)蓉?zé)任。《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》第二十四條規(guī)定：違反第四條規(guī)定，截留、回扣補(bǔ)償費(fèi)用的單位和個(gè)人，由監(jiān)察部門責(zé)令其退回被截留、回扣的補(bǔ)償費(fèi)用，并可予以行政處罰。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：拆遷人實(shí)施房屋拆遷的補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋拆遷的補(bǔ)償安置，不得挪作他用。縣級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金使用的監(jiān)督。

關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序（包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)），有些法規(guī)對(duì)此作了比較詳細(xì)的規(guī)定。比如，《土地管理法實(shí)施條例（1998）》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”《土地復(fù)墾規(guī)定》第十五條規(guī)定：“地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個(gè)人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同有關(guān)行業(yè)管理部門作出處理決定。當(dāng)事人對(duì)土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”此外，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)，行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟也是重要的救濟(jì)渠道。如《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》曾規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”

3.大陸行政補(bǔ)償制度的個(gè)特點(diǎn)

（1）現(xiàn)行行政補(bǔ)償規(guī)定涉及面廣、數(shù)量多，比較具體。

這是主要特征。現(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度已涉及眾多領(lǐng)域，如國防，公共安全，環(huán)境資源保護(hù)，協(xié)助公務(wù)，征地，拆遷等方方面面。制度性規(guī)定比較具體，面也廣，分布于490多部法律法規(guī)和規(guī)章中。此外，還有大量文件也涉及行政補(bǔ)償?shù)膯栴}。

（2）發(fā)展變化快，反映鮮明的時(shí)代特征

十一屆三中全會(huì)以后，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展變化很快，反映著鮮明的時(shí)代特征。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無行政補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含行政補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個(gè)條款中涉及行政補(bǔ)償規(guī)定。特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這兩部法律的頒布對(duì)大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。

（3）已納入法治政府框架

為全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，國務(wù)院制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。《綱要》明確提出了依法行政要誠實(shí)守信的基本要求即：行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)：“完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補(bǔ)償制度”，“要建立健全行政補(bǔ)償制度”。這充分說明，行政補(bǔ)償制度的建立和健全已經(jīng)納入了建設(shè)法治政府的框架內(nèi)，建立健全行政補(bǔ)償制度將是政府未來十年內(nèi)全面推進(jìn)依法行政的重要任務(wù)之一，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容之一。

（二）大陸行政補(bǔ)償制度存在的問題大陸行政補(bǔ)償制度已有多年的法律實(shí)踐，并且取得了很大進(jìn)步。對(duì)存在的問題，尚需進(jìn)一步研究解決。目前存在的主要問題，一是行政補(bǔ)償制度的各種具體規(guī)定相互之間的統(tǒng)一性不夠。統(tǒng)一性不夠就可能在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)不夠協(xié)調(diào)和平衡的問題。二是有些地方對(duì)行政補(bǔ)償?shù)呢?cái)力保障還不夠，使有的的補(bǔ)償難以到位。三是與國家賠償制度相比，在健全制度上還有一定差距。此外，行政補(bǔ)償方面的理論研究也還不夠，難以適應(yīng)健全和完善行政補(bǔ)償制度的需要。

三、大陸行政補(bǔ)償制度的發(fā)展趨勢(shì)

（一）加快建立健全統(tǒng)一的行政補(bǔ)償制度是總的必然發(fā)展趨勢(shì)

加快建立健全行政補(bǔ)償制度是保障公民合法權(quán)益的需要，法制統(tǒng)一的需要，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體利益平衡的需要，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的需要。我們應(yīng)該借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，完善大陸的行政補(bǔ)償制度，切實(shí)解決實(shí)踐中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題，建設(shè)統(tǒng)一的中國特色的行政補(bǔ)償制度。這就是大陸行政補(bǔ)償制度發(fā)展的基本趨勢(shì)。

1.加快健全統(tǒng)一的行政補(bǔ)償制度是保障合法權(quán)益的迫切需要

行政補(bǔ)償制度緣于公用征收，它是在人權(quán)觀念日漸彰顯下的民主立憲國家產(chǎn)生的，其最初起源于自由法治國家憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。根據(jù)憲政法治理論，國家公權(quán)力與公民權(quán)是手段與目的之關(guān)系，國家公權(quán)力存在的目的就是護(hù)衛(wèi)和保證國民的各種自由與權(quán)利。因此，近代和現(xiàn)代法治國家都在憲法中規(guī)定了行政補(bǔ)償制度。例如法國1789年《人權(quán)宣言》就宣布：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)各法認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受剝奪。”美國1791年《權(quán)利法案》第5修正案規(guī)定“任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序，即被剝奪生命、自由與財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。”繼1919年威瑪憲法之后，西德1949年的基本法第14條第3項(xiàng)規(guī)定：財(cái)產(chǎn)之征收，必須為公共福利始得為之。征收之執(zhí)行，須由立法規(guī)定或根據(jù)法律始得為之。此項(xiàng)法律須同時(shí)規(guī)定補(bǔ)償之種類與范圍。征收補(bǔ)償之確定，應(yīng)就公共利益與當(dāng)事人利益為合理之衡量。關(guān)于征收補(bǔ)償數(shù)額的爭議，由普通法院管轄之。基本法該項(xiàng)規(guī)定允許直接以法律為公益征收，但同時(shí)規(guī)定關(guān)于征收的法律本身必須包含補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，學(xué)者稱之為“聯(lián)結(jié)條款”、“一攬子條款”。德國學(xué)者認(rèn)為此條款具有三項(xiàng)功能：（1）保護(hù)功能。意指聯(lián)結(jié)條款具有保護(hù)人民權(quán)利之功能，使人民財(cái)產(chǎn)權(quán)在被征收時(shí)，因此規(guī)定而獲得補(bǔ)償。從而使財(cái)產(chǎn)權(quán)存續(xù)性之保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值之保障。如果法律僅規(guī)定征收而未有補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容將會(huì)因?yàn)檫`憲而無效。（2）警示功能。意指聯(lián)結(jié)條款具有警示立法者之功能，使其在制訂有征收屬性的侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律時(shí)，明白認(rèn)知，有由國庫補(bǔ)償義務(wù)之存在。（3）權(quán)限功能。意指該條款有權(quán)限劃分之功能。用以確保國會(huì)之立法權(quán)和預(yù)算權(quán)，使立法者得以排除行政機(jī)關(guān)特別是法院的獨(dú)立補(bǔ)償決定權(quán)。①其中，保護(hù)功能是該條款的首要功能。在日本，學(xué)者認(rèn)為行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)主要有：1946年《日本國憲法》第29條第3款：私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用；第14條平等原則的規(guī)定：一切國民在法律面前一律平等。在政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的關(guān)系中，不得因人種、信仰、性別、社會(huì)身份及門第不同而有所差別；第25條生存權(quán)的規(guī)定：一切國民都享有維持最低限度的健康的和有文化的生活權(quán)利。國家必須在生活的一切方面努力于提高和增進(jìn)社會(huì)福利、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生事業(yè)。①在大陸，憲法（2004年修正本）第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第三十三條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”這就從憲法上確立了國家保障人權(quán)，保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)的制度。基于人權(quán)保障的原則對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征用并補(bǔ)償在大陸憲法上有了依據(jù)，加快建立健全行政補(bǔ)償制度將有利于保障這一原則得以進(jìn)一步的落實(shí)。

2.加快建立健全行政補(bǔ)償制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體利益平衡的需要

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為著公共利益的目的而對(duì)特定人權(quán)益予以剝奪或限制，基于現(xiàn)代法治精神，無可否認(rèn)具有相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴５枰鞔_的是，誰應(yīng)當(dāng)為這一利益的獲得負(fù)擔(dān)其成本。由于利益的公共特點(diǎn)，這里存在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的運(yùn)作問題，即成本共擔(dān)機(jī)制。在為公共利益而實(shí)施特定行政行為時(shí)，不論是所謂抽象還是具體的行政行為，如果完全以一部分人的犧牲為代價(jià)，即會(huì)發(fā)生投入—產(chǎn)出的錯(cuò)位，一方面影響投入者的投入積極性，另一方面使另一部分人享有純粹的“外部性”效益，使其成為純粹的“搭乘便車者”，增加其投機(jī)收益。②憲法規(guī)定中華人民共和國公民在法律面前一律平等。據(jù)法理，憲法上這種平等，不僅體現(xiàn)為在權(quán)益享有上抽象的平等，更在于權(quán)益受到損害時(shí)法律保護(hù)上具體的平等。由此，不能以特定人利益的保障為由不予補(bǔ)償。合法權(quán)益受平等保護(hù)的憲法規(guī)定，要求為獲得公共利益的投入由受益者公平負(fù)擔(dān)，從而體現(xiàn)了公共利益與個(gè)別利益的較量和調(diào)和，調(diào)和的機(jī)制就是行政補(bǔ)償制度。加快建立健全行政補(bǔ)償制度，將有助于保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下主體利益的平衡，化解利益沖突的矛盾，有助于社會(huì)的穩(wěn)定。

3.加快建立健全行政補(bǔ)償制度是保障大陸法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的需要

上述人權(quán)保障和利益平衡都是從私人角度說的，如果從政府的角度來看，行政補(bǔ)償制度的建立還應(yīng)是保障大陸法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的需要。

首先加快建立健全行政補(bǔ)償制度是維護(hù)法制統(tǒng)一的需要。大陸的行政補(bǔ)償制度的特點(diǎn)是面廣、量多，比較具體，相應(yīng)的，其統(tǒng)一性也就不夠，因此，要推進(jìn)法制的統(tǒng)一需要進(jìn)一步建立統(tǒng)一的制度。

其次，行政補(bǔ)償制度的統(tǒng)一性不夠，也在一定程度上制約著依法行政的發(fā)展。因?yàn)橛蟹梢朗且婪ㄐ姓那疤幔@個(gè)前提健全完善不夠，就不利于全面推進(jìn)依法行政。

最后，建設(shè)法治政府是大陸未來十年的宏偉目標(biāo)。建設(shè)法治政府，要求政府及政府各部門合法行政，合理行政，權(quán)責(zé)一致、誠實(shí)守信等，要符合這些要求以及建設(shè)法治政府的內(nèi)容，必須建立健全行政補(bǔ)償制度。

（二）健全和完善行政補(bǔ)償制度需要進(jìn)一步明確的幾個(gè)問題

1.關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

健全和完善行政補(bǔ)償制度首先就應(yīng)弄清行政補(bǔ)償制度是什么的問題。③在世界范圍內(nèi)，就歷史淵源而言，國家補(bǔ)償行為存在的歷史淵源流長。①早在法國大革命時(shí)期，國家征用個(gè)人的土地等財(cái)產(chǎn)，法國就開始支付補(bǔ)償金了。這一思想后來為《人權(quán)宣言》所肯定：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法的條件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受剝奪。”1804年的《法國民法典》第545條重申了《人權(quán)宣言》的這一精神：“任何人不得被強(qiáng)制出讓其所有權(quán)。但因公用，且受公正并事前補(bǔ)償時(shí)不在此限。”在德國，1794年《普魯士一般邦法》序章第74條、第75條規(guī)定，“國家成員之個(gè)別權(quán)利及利益與公共福祉相矛盾時(shí)，國家成員之個(gè)別權(quán)利及利益應(yīng)予讓步”，“對(duì)于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補(bǔ)償。”②但是，作為一項(xiàng)完整的法律制度，行政補(bǔ)償制度卻是國家賠償制度發(fā)展的結(jié)果，③因而在歷史上的一個(gè)較長時(shí)期里存在的情形是：將國家補(bǔ)償做為國家賠償?shù)囊徊糠只旌线\(yùn)用。直到20世紀(jì)以來，各國才逐漸傾向于將兩者分離別立，即在國家賠償之外單獨(dú)確立有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)母拍睢⒗碚撘罁?jù)、基本原則、責(zé)任性質(zhì)等，并專門立法，于是行政補(bǔ)償制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。

總體說來，大陸法系國家的行政補(bǔ)償制度較為完善，概念也較為豐富。在法國，行政補(bǔ)償包括公用征收補(bǔ)償和公用征調(diào)補(bǔ)償兩種，前者是指行政主體為了公共利益目的以法定的強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其它物權(quán)時(shí)所給予的事先公平的補(bǔ)償，其標(biāo)的僅限于不動(dòng)產(chǎn)；后者是指行政機(jī)關(guān)為了公共利益，在公用征收外，依照法定程序強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞務(wù)時(shí)而給予的補(bǔ)償，其適用的范圍除了不動(dòng)產(chǎn)外，還可為動(dòng)產(chǎn)或勞務(wù)。但它對(duì)不動(dòng)產(chǎn)只能取得使用權(quán)，不能取得所有權(quán)。對(duì)于動(dòng)產(chǎn)，則可以取得所有權(quán)或使用權(quán)。④在德國，行政補(bǔ)償則細(xì)分為征收補(bǔ)償、準(zhǔn)征收補(bǔ)償、特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和征收性侵害補(bǔ)償?shù)取＂菡魇昭a(bǔ)償是指國家基于公共利益的需要，對(duì)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)或具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利所為的部分或全部之剝奪而給予的補(bǔ)償；準(zhǔn)征收補(bǔ)償又稱為類似征收之補(bǔ)償，指國家“違法無責(zé)”的行為一旦在實(shí)際效果上對(duì)當(dāng)事人構(gòu)成特別犧牲時(shí)而進(jìn)行的補(bǔ)償；特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償是指國家對(duì)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制違反了平等原則或比例原則時(shí)而給予的補(bǔ)償；征收性侵害補(bǔ)償指財(cái)產(chǎn)權(quán)受合法行政行為附隨效果的侵害達(dá)到征收程度時(shí)而為的補(bǔ)償。⑥在日本，行政補(bǔ)償稱為損失補(bǔ)償，“是指對(duì)因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財(cái)產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)節(jié)的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償。”⑦一般包括公用收用補(bǔ)償和公用限制補(bǔ)償。我國臺(tái)灣和大陸學(xué)者對(duì)行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵也有較多闡述。臺(tái)灣學(xué)者李建良稱行政補(bǔ)償為行政法上之損害補(bǔ)償，“是指行政機(jī)關(guān)基于公益目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國家予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫龋挚煞Q之為行政法上之損失補(bǔ)償。”⑧林勝鷂認(rèn)為，“國家補(bǔ)償是指國家合法行使公權(quán)力之職務(wù)行為損害人民權(quán)益或肇致人民利益重大犧牲者，基于法律規(guī)定，對(duì)受害人民所應(yīng)負(fù)的補(bǔ)償義務(wù)。”⑨張載宇認(rèn)為，“國家補(bǔ)償是指國家或公共團(tuán)體，因公權(quán)適法之行使，使人民發(fā)生財(cái)產(chǎn)上的損失，由國家以補(bǔ)償為目的，所負(fù)擔(dān)的公法上的金錢給付之義務(wù)。”⑩大陸學(xué)者肖峋認(rèn)為，行政補(bǔ)償“是因國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的適法行為損害了人民的合法權(quán)益，國家依照法律、法規(guī)、決定或遵照傳統(tǒng)而承擔(dān)的特殊責(zé)任。”楊海坤給出了這樣的定義：“行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政活動(dòng)中因正當(dāng)原因和合法行為致使特定的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上承受特殊損失或?qū)⒃獾綋p失而進(jìn)行財(cái)產(chǎn)上彌補(bǔ)的補(bǔ)救制度，又稱行政損失補(bǔ)償。”還有學(xué)者認(rèn)為，“行政補(bǔ)償是指行政主體（主要是國家行政機(jī)關(guān)）管理國家和社會(huì)公共事務(wù)過程中的合法行為，使本不承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)上、生活上、或者工作安置上等諸方面對(duì)其所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^程或者制度。”由上可見，對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，學(xué)者的表述雖有差異，但并無大的分歧，即都認(rèn)為行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生的前提是基于社會(huì)公益，是合法行使公權(quán)力造成相對(duì)人特別損害而引起的。其不同的地方主要有四個(gè)方面：

一是學(xué)者們對(duì)導(dǎo)致行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨殡m然都肯定為合法行為，但對(duì)該合法行為的主體認(rèn)識(shí)頗不一致。有學(xué)者將其局限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，有的則泛指國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)的工作人員，甚至還包括公共團(tuán)體。由此也引發(fā)了學(xué)者在概念用語上的差異：前者通常用“行政補(bǔ)償”來指稱，后者一般用“國家補(bǔ)償”來表示。

二是在使用行政補(bǔ)償概念的學(xué)者那里，對(duì)原因行為的外延大小也有分歧。雖然他們都強(qiáng)調(diào)，這種原因行為肯定不包括抽象行政行為，但是否包括具體行政行為以外的非行政行為，認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這里的合法行為只能是具體行政行為，即行政主體行使公權(quán)力的行為，也有學(xué)者認(rèn)為，這種行為不應(yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實(shí)施的一切合法行為，都可能引起行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生。

三是對(duì)補(bǔ)償范圍的大小認(rèn)識(shí)不完全相同。有學(xué)者著眼于合法權(quán)利（益）受到的損害及不利影響，另有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)有形的財(cái)產(chǎn)方面的損失。

四是所主張的補(bǔ)償方式（補(bǔ)償手段）的多寡不一。有學(xué)者認(rèn)為行政補(bǔ)償?shù)氖侄问菃我坏模荒苁窃谪?cái)產(chǎn)上進(jìn)行彌補(bǔ)即金錢給付，還有的學(xué)者認(rèn)為，除了經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償外，還可以從經(jīng)濟(jì)上、生活上、或者工作安置上，乃至于稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對(duì)其所受損失予以補(bǔ)償。

針對(duì)上述關(guān)于行政補(bǔ)償概念的分歧，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，既然“行政補(bǔ)償和行政賠償是兩種相互對(duì)應(yīng)的行政法上的制度”，那么大陸行政法學(xué)界已有的對(duì)國家賠償和行政賠償兩者關(guān)系較為成熟的理論無疑有助于我們?nèi)タ茖W(xué)界定國家補(bǔ)償和行政補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。在大陸，國家賠償這一概念的外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政賠償，它“包括行政賠償、刑事賠償與部分民事、行政審判賠償，而不僅指行政賠償，”相應(yīng)地，行政補(bǔ)償也只能是國家補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)有機(jī)組成部分，兩者是部分與整體的關(guān)系。第二，行政法同其他任何一門學(xué)科一樣不可能是僵死的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，行政法的價(jià)值理念將圍繞著公民權(quán)利這個(gè)軸心而不斷提升，行政法研究的內(nèi)容也會(huì)不斷拓展，呈現(xiàn)出不同歷史時(shí)期的不同特點(diǎn)。在服務(wù)行政的時(shí)代，行政主體作為公權(quán)力的享有者、行使者，其對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響方式是多種多樣的，因此像行政契約中行政主體承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，行政主體合法變更行政計(jì)劃導(dǎo)致相對(duì)人信賴?yán)鎿p失的補(bǔ)償?shù)龋伎捎枰钥紤]將其含在在行政補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨閮H僅是具體行政行為的觀點(diǎn)還需進(jìn)一步研究。第三，隨著法治觀念的深入人心，公民對(duì)自己合法權(quán)益的自我保護(hù)意識(shí)越來越強(qiáng)，若將行政補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H僅限于有形的財(cái)產(chǎn)損失，將不利于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益。

基于此，我們可以考慮將行政補(bǔ)償明確表述為：行政補(bǔ)償是指行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中合法行使公權(quán)力的行為以及該行為附隨效果，致使公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害，依保障人權(quán)、利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）及法治政府之原則，對(duì)遭此損害的相對(duì)人給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

2.行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)

研究行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，是要進(jìn)一步明確為什么要予以行政補(bǔ)償?shù)膯栴}。大陸行政法學(xué)界對(duì)行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)看法不一，①代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：

（1）行政責(zé)任說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政補(bǔ)償是因?yàn)樾姓黧w的合法行政行為造成相對(duì)人合法權(quán)益的損害，依法由行政主體對(duì)相對(duì)人所遭受損害以彌補(bǔ)的責(zé)任。（2）特殊行政責(zé)任說。該說認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的行政責(zé)任，其特殊性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是該責(zé)任不以違法為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)其合法行為給相對(duì)人造成的損害依法負(fù)損害補(bǔ)償責(zé)任；二是該責(zé)任不以過錯(cuò)為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)其無過錯(cuò)行為造成相對(duì)人損害依法負(fù)“無過錯(cuò)責(zé)任”；三是該責(zé)任不以因果關(guān)系為構(gòu)成要件（并非否認(rèn)因果關(guān)系的存在，只是強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)不深究因果關(guān)系），對(duì)于法律規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)對(duì)損害負(fù)“結(jié)果責(zé)任”；四是該責(zé)任不以行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定相對(duì)人因公共設(shè)施或?yàn)樯鐣?huì)公共事業(yè)而蒙受的損害要依法負(fù)“公平責(zé)任”。

（3）法律責(zé)任說。此觀點(diǎn)認(rèn)為行政補(bǔ)償是國家行使公權(quán)力非過失責(zé)任中的中斷“社會(huì)義務(wù)面前平等原則”的責(zé)任。

（4）行政行為說。該說認(rèn)為行政補(bǔ)償是法律為行政主體設(shè)定的一種義務(wù)，因而行政補(bǔ)償是基于行政主體的一種“積極義務(wù)”而實(shí)施的補(bǔ)救性行政行為。

（5）法定義務(wù)說。認(rèn)為行政補(bǔ)償是對(duì)行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務(wù)。

上述諸種觀點(diǎn)雖然都或多或少地觸及了行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)，為我們進(jìn)一步探討其性質(zhì)提供了較好的思路和啟發(fā)。但是這些觀點(diǎn)，尤其是前面的四種觀點(diǎn)并沒有完整準(zhǔn)確地反映出行政補(bǔ)償?shù)母拍睢⒎秶吞卣鳎蚨麄儗?duì)行政補(bǔ)償性質(zhì)的表述是片面的不準(zhǔn)確的。

第一，行政責(zé)任說雖然認(rèn)識(shí)到了行政補(bǔ)償與行政賠償在起因上的差異，但除了這種原因行為的不同之外并不能說明兩者在性質(zhì)上有何區(qū)別。并且該說將引起行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨橄薅椤昂戏ㄐ姓袨椤保@然無法正確反映現(xiàn)代國家行政補(bǔ)償?shù)姆秶ｋS著現(xiàn)代法治主義的發(fā)展，特別是公民權(quán)利意識(shí)的不斷提高，不僅合法行政行為、而且行政行為以外的其他合法行為造成相對(duì)人合法權(quán)益損害時(shí)，相對(duì)人也可以依法獲得行政補(bǔ)償。

第二，根據(jù)“責(zé)任”一詞的涵義，行政責(zé)任說和特殊行政責(zé)任說將行政補(bǔ)償界定為“責(zé)任”也都有一定可取之處。在現(xiàn)代漢語中，“責(zé)任”一詞有三種不同的含義，一是份內(nèi)應(yīng)做的事，或者說是一種角色義務(wù)，如崗位職責(zé)；二是特定的人對(duì)特定的事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展、變化及其成果負(fù)有積極的助長義務(wù)，如擔(dān)保責(zé)任等；三是因沒有做好份內(nèi)的事或沒有履行助長義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù)，如違約責(zé)任等。很顯然，在“責(zé)任”的前兩種意義把行政補(bǔ)償看成是一種責(zé)任還是比較符合實(shí)際的。但是將行政補(bǔ)償性質(zhì)看成是“行政責(zé)任”的觀點(diǎn)，有一個(gè)致命的缺點(diǎn)，那就是容易與第三種觀點(diǎn)即“法律責(zé)任說”相混淆，因?yàn)樵趯W(xué)理上行政法律責(zé)任通常就簡稱為行政責(zé)任。并且特殊行政責(zé)任說，所主張的四個(gè)特殊性，除無過錯(cuò)責(zé)任和公平責(zé)任有一定的合理性外，另外兩個(gè)“實(shí)質(zhì)上是行政賠償領(lǐng)域的結(jié)果責(zé)任論或危險(xiǎn)責(zé)任論不加分析地援用于行政補(bǔ)償領(lǐng)域，混淆了‘損失’與‘損害’的區(qū)別。”第三，法律責(zé)任說將行政補(bǔ)償看成是一種“中斷‘社會(huì)義務(wù)面前平等原則’的責(zé)任”，由于該說較充分地體現(xiàn)了“公平負(fù)擔(dān)”的原理，因而有一定的合理性。但是，將行政補(bǔ)償視為一種行政法律責(zé)任卻違背了法律責(zé)任的一般原理。因?yàn)榉韶?zé)任是“一切違法者，因其違法行為，必須對(duì)國家和其他受到危害者承擔(dān)相應(yīng)的后果”，因而“行政法律責(zé)任就是違法、不當(dāng)行政行為所引起的法律后果”，而行政補(bǔ)償卻是以合法行為為前提的。可見將行政補(bǔ)償看成是一種法律責(zé)任在邏輯上難以自圓其說的。此外，此觀點(diǎn)的局限性還表現(xiàn)為不能適應(yīng)現(xiàn)代國家行政補(bǔ)償領(lǐng)域不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，在現(xiàn)代國家，行政補(bǔ)償?shù)钠鹨蚣炔幌抻凇疤囟ㄏ鄬?duì)人因公共設(shè)施或?yàn)樯鐣?huì)公共事業(yè)而蒙受的損失”，也不限于“國家行使公權(quán)力”，還包括公權(quán)力行為附隨效果所生之特別損害。

第四，行政行為說認(rèn)為行政補(bǔ)償是法律為行政主體設(shè)定的一種義務(wù)，這是可取的。該說的缺陷在于未能清楚地說明法律在何種情況下才能為行政主體設(shè)定這種義務(wù)。由于在司法實(shí)踐中，行政補(bǔ)償總是有原因行為，這種原因行為在多數(shù)情況下表現(xiàn)為行政主體的具體行政行為，并且行政補(bǔ)償通常要在作為原因行為那個(gè)行政行為之前作出。而行政行為說恰恰忽略了這一點(diǎn)，這就容易給人造成因果關(guān)系顛倒的錯(cuò)覺，甚至行政補(bǔ)償沒有原因行為就能獨(dú)立存在了。

第五，法定義務(wù)說同行政行為說一樣，在很大程度上揭示了行政補(bǔ)償?shù)奶厥獗举|(zhì)，并且克服了行政行為說沒有指明行政補(bǔ)償原因行為的缺點(diǎn)，從而為我們構(gòu)建行政補(bǔ)償制度提供了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，該說將行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨榻缍椤靶姓黧w為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為”，即不論行政主體的合法行為還是違法行為都可以成為引發(fā)行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椋@然混淆了行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)慕缦蓿蚨彩遣蛔闳〉摹?/p>

基于以上分析，為克服“法律責(zé)任說”的邏輯矛盾，避免“行政責(zé)任說”、“特殊行政責(zé)任說”、“行政行為說”和“法定義務(wù)說”可能引起的歧義，我們嘗試著在第五種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出如下的歸納：行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是指根據(jù)人權(quán)保障、利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）和法治政府的原理，對(duì)行政主體的合法行為及其附隨效果造成公民、法人或其他組織合法權(quán)益特別損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N現(xiàn)代國家的法定義務(wù)。

3.關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t對(duì)完善行政補(bǔ)償制度，指導(dǎo)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，意義重大。它既是行政補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想和目標(biāo)的體現(xiàn)，又是健全完善行政補(bǔ)償制度必須明確和遵循的基本準(zhǔn)則。

目前大陸各單行法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)補(bǔ)償原則的規(guī)定各不相同。①大陸行政法學(xué)界目前對(duì)于行政法的基本原則也還沒有形成共識(shí)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：公平合理、妥善安置、扶持發(fā)展的原則；補(bǔ)償直接損失原則；補(bǔ)償物質(zhì)損失原則；及時(shí)補(bǔ)償原則等等。借鑒國外行政補(bǔ)償原則的規(guī)定，結(jié)合大陸的立法現(xiàn)狀及理論界對(duì)行政補(bǔ)償原則的研究，我們認(rèn)為，大陸行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可以確定為人權(quán)保障、利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）、依法補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)原則。

（1）人權(quán)保障原則

根據(jù)憲政法治理論，國家公權(quán)力與公民權(quán)是手段與目的之關(guān)系，國家公權(quán)力存在的目的就是護(hù)衛(wèi)和保證國民的各種自由與權(quán)利。大陸憲法（2004年修正本）第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”行政補(bǔ)償制度必須服從人權(quán)保障原則，以人為本，建立科學(xué)、合理、充滿人性化的補(bǔ)償保障機(jī)制，以充分保障公民的合法權(quán)利。

（2）利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）原則①

大陸在傳統(tǒng)上重視國家利益和集體利益，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共利益的優(yōu)先性。如果社會(huì)公共利益和個(gè)人利益發(fā)生矛盾，個(gè)人利益要服從于社會(huì)公共利益，但這并不意味著發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)一定要犧牲公民的個(gè)人權(quán)利，以損害公民的合法權(quán)利為代價(jià)。國家發(fā)展的根本任務(wù)是大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高綜合國力和人民的生活水平，每一個(gè)公民都應(yīng)從中受益。自改革開放以來，大陸開始重視對(duì)公民個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)，注重社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。行政主體作為社會(huì)公共利益的代表者，在依法行政過程中其某些行為可能會(huì)造成公民的人身損害，對(duì)這些因管理社會(huì)公共事務(wù)而導(dǎo)致的損害，由受害人自己承擔(dān)是不公平的，代表社會(huì)公共利益的國家要對(duì)此承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，這樣一方面可以使受害人盡快地恢復(fù)身體健康，維持正常的生活；另一方面可以督促行政主體更加謹(jǐn)慎地行使自己手中的權(quán)力，一旦對(duì)公民造成人身損害，要將其控制在最低程度，避免給受害人造成更大的痛苦。由于國家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任的行為多屬于合法行為或無過錯(cuò)行為，對(duì)社會(huì)多數(shù)公眾來說，這些作為非但不能給公眾造成損害，反而有益于社會(huì)公眾。利益平衡原則相對(duì)圓滿地解決了國家補(bǔ)償責(zé)任的本質(zhì)屬性問題，不但適于解釋合法行為的行政補(bǔ)償，而且也適于解釋其他危險(xiǎn)行為及特別損害行為的行政補(bǔ)償。此外，合法權(quán)益受平等保護(hù)的憲法規(guī)定，要求為獲得公共利益的投入由受益者公平負(fù)擔(dān)，從而體現(xiàn)了公共利益與個(gè)別利益的較量和調(diào)和，調(diào)和的機(jī)制就是行政補(bǔ)償制度。利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）原則正是行政補(bǔ)償制度對(duì)憲法上平等原則的具體落實(shí)。

（3）依法補(bǔ)償原則

合法性原則是行政法的基本原則，行政補(bǔ)償制度也應(yīng)服從這一原則。當(dāng)前，國務(wù)院制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。《綱要》明確提出了依法行政的基本要求。今后，大陸應(yīng)在法治政府的框架內(nèi)，建立健全行政補(bǔ)償制度，加強(qiáng)法制的統(tǒng)一性。同時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格依照法律規(guī)定的主體，對(duì)象，條件，程序，監(jiān)督與救濟(jì)等來進(jìn)行行政補(bǔ)償，切實(shí)做到依法行政。

4.關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

行政補(bǔ)償范圍是行政補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容之一。它對(duì)明確哪些予以補(bǔ)償，那些不予以補(bǔ)償，十分重要。它可以分為三種范圍：一是行為范圍，主要從法律行為和事實(shí)行為的分類角度來闡述；二是事項(xiàng)范圍，主要是從行政補(bǔ)償發(fā)生的領(lǐng)域來界定；三是權(quán)益范圍。

（1）行為范圍

行政補(bǔ)償?shù)男袨榉秶侵感姓黧w對(duì)什么性質(zhì)的行為造成行政相對(duì)人損失而承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。從引起行政補(bǔ)償?shù)男袨樾再|(zhì)來看，它包括法律行為和事實(shí)行為，即包括合法行政行為和行政事實(shí)行為，故而行政補(bǔ)償包括對(duì)合法行政行為造成損失的補(bǔ)償和對(duì)出于公共利益目的的行政事實(shí)行為造成損失的補(bǔ)償。對(duì)合法行政行為造成損失的補(bǔ)償主要是從抽象行政行為和具體行政行為的分類角度來探討。

抽象行政行為是行政主體依法定職權(quán)和程序制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為能否引起公民的損失？引起損失是否應(yīng)補(bǔ)償？這是一個(gè)容易產(chǎn)生爭議的問題。合法抽象行政行為是完全可能造成相對(duì)人損失的，這一點(diǎn)上與具體行政行為并無多大區(qū)別。當(dāng)然，也并非所有抽象行政行為都必然會(huì)造成相對(duì)人的損失。在實(shí)踐中不排除抽象行政行政行為造成相對(duì)人的損失而不予以補(bǔ)償?shù)那闆r。但也存在予以補(bǔ)償?shù)那闆r。比如出臺(tái)某種預(yù)防性措施造成相對(duì)人一定損失，同時(shí)也規(guī)定給與一定的補(bǔ)償。在去年抗擊非典過程中，似乎就有這樣的例證。但是這個(gè)問題太復(fù)雜，還有待深入進(jìn)一步研究。

具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象，就特定的事項(xiàng)依法實(shí)施的直接影響相對(duì)方權(quán)利義務(wù)的行為、或者對(duì)個(gè)人組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為，具有現(xiàn)實(shí)、具體和個(gè)別性，同公民、法人或其他組織之間形成了廣泛、特定的直接關(guān)系，因而凡合法的具體行政行為造成相對(duì)人合法權(quán)益損失的，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行行政補(bǔ)償。對(duì)出于公共利益目的的行政事實(shí)行為造成損失的補(bǔ)償，是指行政主體對(duì)其在行政管理和服務(wù)過程中，對(duì)基于維護(hù)公共利益的目的特定行為或特定事實(shí)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。如就公益機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施方面的非權(quán)力職能活動(dòng)等承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失給予的補(bǔ)償；核設(shè)施等國家危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償；行政機(jī)關(guān)純指導(dǎo)性行政指導(dǎo)引起的補(bǔ)償?shù)取＂伲?）事項(xiàng)范圍

行政補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)范圍是指行政主體對(duì)哪些具體事項(xiàng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。目前，在大陸有關(guān)行政補(bǔ)償范圍的觀點(diǎn)大多是從事項(xiàng)范圍探討的。如有人認(rèn)為行政補(bǔ)償范圍從兩方面來理解：一是要明確行政補(bǔ)償?shù)慕缦蓿茨男╊I(lǐng)域可能會(huì)發(fā)生行政補(bǔ)償，其中包括公用征收或征用、限制變更使用財(cái)物、國家危險(xiǎn)責(zé)任以及變更行政活動(dòng)、行政計(jì)劃、行政合同等的行政補(bǔ)償；二是要明確行政補(bǔ)償中補(bǔ)償損失的大小，即哪些損失應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，哪些損失不予補(bǔ)償。②而有人認(rèn)為包括公用征收的補(bǔ)償、公用征用的補(bǔ)償、危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償、破壞財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償及國家變更指令性計(jì)劃、變更行政合同的補(bǔ)償?shù)取＂劢Y(jié)合大陸目前行政補(bǔ)償制度立法和實(shí)踐看，行政補(bǔ)償主要發(fā)生在以下一些領(lǐng)域：一是行政征收或行政征用的補(bǔ)償。包括征收土地的補(bǔ)償；征收其他財(cái)物的補(bǔ)償（包括無形財(cái)產(chǎn)，如技術(shù)發(fā)明、專利等）；征收合營企業(yè)的補(bǔ)償；收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償；征用集體所有土地的補(bǔ)償；征用公民、法人或其他組織財(cái)物的補(bǔ)償；征用人力勞務(wù)的補(bǔ)償；在緊急情況下征用車輛、房屋等的補(bǔ)償，等等。二是行政主體變更行政活動(dòng)、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等政策和行為的補(bǔ)償。三是國家危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償。主要有危險(xiǎn)物和危險(xiǎn)人，如核電站發(fā)生核遺漏事故，軍火庫爆炸，槍支走火，國家保護(hù)的野生動(dòng)物傷人，在押罪犯越獄后造成的損害等。四是公民因保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)或協(xié)助執(zhí)行公務(wù)受到的損失的補(bǔ)償。如因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失給予的補(bǔ)償；行政相對(duì)方在協(xié)助行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)中導(dǎo)致人身或財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償。五是行政主體限制相對(duì)人某些合法權(quán)益的補(bǔ)償。如限制公民自由處置私人大量擁有文物的補(bǔ)償；限制專利實(shí)施的補(bǔ)償?shù)取Ａ遣筷?duì)軍事訓(xùn)練、演習(xí)、巡邏、執(zhí)勤等或戒嚴(yán)、制止騷亂、對(duì)付內(nèi)亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施造成部分個(gè)人、組織不應(yīng)有財(cái)產(chǎn)損失的，甚至個(gè)別人身傷害的補(bǔ)償。但行政主體對(duì)下列行為所造成的損失一般不應(yīng)予以行政補(bǔ)償：國家實(shí)行宏觀調(diào)控政策所造成的損失；個(gè)人、組織的自我損害行為雖然客觀上使行政主體成為受益人，但受損人主觀上并無為國家和社會(huì)利益自我犧牲其合法權(quán)益目的的；屬于社會(huì)成員平等地對(duì)國家和社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的損失（如依法納稅、依法服兵役等）；其他國家認(rèn)為不宜給予行政補(bǔ)償?shù)男袨椤＂埽?）權(quán)益范圍

行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)益范圍，是指行政主體對(duì)哪些權(quán)益承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，它包含著兩方面內(nèi)容：權(quán)益內(nèi)容范圍和權(quán)益損失范圍。1.權(quán)益內(nèi)容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動(dòng)權(quán)利等其他權(quán)利。在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法行政行為以及出于公共利益目的的行政事實(shí)行為，對(duì)上述權(quán)利都有可能造成損失。比較大陸行政賠償，行政主體只對(duì)在行政活動(dòng)中侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為予以賠償，而對(duì)公民除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的政治權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、行政程序權(quán)利等不予賠償。因此，行政補(bǔ)償同行政賠償一樣，也只能以實(shí)體權(quán)益為限，不存在程序補(bǔ)償，以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)為限，對(duì)公民政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、行政程序權(quán)利等不予補(bǔ)償。第一，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指以財(cái)產(chǎn)為客體的權(quán)利，它是公民最基本的權(quán)利之一，是人們?cè)谌魏紊鐣?huì)得以生存和發(fā)展的基本條件。它范圍很廣，包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。①補(bǔ)償，按其本意就是補(bǔ)償受害人的財(cái)產(chǎn)損失，包括金錢損失和其他財(cái)產(chǎn)的損失。因此，在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，行政補(bǔ)償范圍應(yīng)是全面的。特別是對(duì)于法人和其他組織來說，由于行政補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上只補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)權(quán)而不補(bǔ)償其人身權(quán)，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償責(zé)任顯得尤為突出和重要。第二，對(duì)人身權(quán)的補(bǔ)償。人身權(quán)，是指與那些與公民的人身不可分的權(quán)利，它是公民最基本的權(quán)利，是其他權(quán)利的基礎(chǔ)，因而對(duì)人身權(quán)予以法律保護(hù)十分重要。人身權(quán)內(nèi)容極為廣泛，通常分為人格權(quán)和身份權(quán)。人格權(quán)包括人身自由權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等；身份權(quán)包括配偶權(quán)、親權(quán)及親屬權(quán)等。②比照大陸行政賠償，在這些權(quán)利中，侵犯人身自由權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)的，行政主體應(yīng)予以行政補(bǔ)償。需要應(yīng)注意的是，因?yàn)槿松頇?quán)而直接造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政主體應(yīng)當(dāng)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任，但那是直接對(duì)財(cái)產(chǎn)損害結(jié)果的補(bǔ)償，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍，不是對(duì)人身權(quán)本身的補(bǔ)償。2.權(quán)益損失范圍。包括權(quán)益損失性質(zhì)范圍和權(quán)益損失程度范圍。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財(cái)產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價(jià)值或利益的喪失。③精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進(jìn)行日常生活的非財(cái)產(chǎn)上的損害。④比較行政賠償制度，精神損害賠償雖在各國行政賠償制度中出現(xiàn)較晚，但現(xiàn)在已被許多國家所接受。在大陸，盡管目前尚未將精神損害納入行政賠償范圍，但要求肯定精神賠償?shù)暮袈曈鷣碛摺Ｋ裕诋?dāng)前大陸行政補(bǔ)償實(shí)踐中，宜采取對(duì)人身傷害只補(bǔ)償由此造成財(cái)產(chǎn)損失的原則，即僅對(duì)物質(zhì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)精神損害補(bǔ)償問題需要進(jìn)一步研究。應(yīng)當(dāng)指出的是，在行政補(bǔ)償中確定精神補(bǔ)償有利于對(duì)受害人的救濟(jì)，有利于公民和政府之間新型平等關(guān)系的形成，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，確定精神補(bǔ)償是必然趨勢(shì)。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美妫缋ⅰ⒆饨稹⒗麧櫋趧?dòng)報(bào)酬等。⑤比較大陸行政賠償制度，它以賠償直接損失為主，原則上不賠償間接損失。但在現(xiàn)代行政管理中，相對(duì)人的直接損失和間接損失往往相伴隨，如果僅賠償直接損失，而不賠償間接損失，則難以達(dá)到賠償目的和實(shí)現(xiàn)公正，因而從現(xiàn)代社會(huì)侵權(quán)損害救濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來看，間接損失將越來越多地被納入賠償范圍。所以，就目前而言，行政補(bǔ)償也應(yīng)以補(bǔ)償直接損失為主，原則上不補(bǔ)償間接損失。但是應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的發(fā)展，行政補(bǔ)償范圍也要不斷擴(kuò)大，既要對(duì)直接損失補(bǔ)償，也要對(duì)必要的間接損失實(shí)行補(bǔ)償。

5.關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

行政補(bǔ)償和行政賠償一樣既是一種實(shí)體制度，也是一種程序制度，實(shí)體制度主要是關(guān)于權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，程序制度是實(shí)體制度的延續(xù)，是維護(hù)權(quán)利的操作過程，僅有實(shí)體沒有程序是不健全的制度狀態(tài)。行政補(bǔ)償制度應(yīng)該健全完善補(bǔ)償程序、監(jiān)督程序和救濟(jì)程序。對(duì)補(bǔ)償行政程序，比如公開，告知，回避，聽證，時(shí)效等制度都應(yīng)得到重視。從目前情況看，應(yīng)是根據(jù)具體行政需要，靈活規(guī)定，但不能違背基本的行政程序法理和制度。

①作者簡介：青鋒：法學(xué)博士，國務(wù)院法制辦公室協(xié)調(diào)司司長；張水海：法學(xué)碩士，國務(wù)院法制辦公室協(xié)調(diào)司干部。

②參見彭誦：《論建立行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)》，載《中國煤炭經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期。

①參見張梓太，吳衛(wèi)星：《行政補(bǔ)償理論分析》，載《法學(xué)》2003年第8期。

②有關(guān)成本共擔(dān)機(jī)制的論述請(qǐng)見：張家勇：《建立實(shí)施“天然林保護(hù)工程”的行政補(bǔ)償法律制度研究（上）》，載《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2000年第2期。

③對(duì)行政補(bǔ)償?shù)母拍畲箨憣W(xué)者仁者見仁，智者見智，有著多種說法，可參見：王太高：《行政補(bǔ)償初論》載《學(xué)海》2002年第4期。

①請(qǐng)參見王太高：《行政補(bǔ)償初論》載《學(xué)海》2002年第4期。

①請(qǐng)參見本文前段有關(guān)行政補(bǔ)償原則的論述。

①有關(guān)利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）原則有許多學(xué)者撰文研究，見高景芳，章琴，張紅曼：《論行政補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)》載《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期。

②祁小敏：《試論我國行政補(bǔ)償范圍》，載《理論探索》2003年第3期。

①林良灌：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政指導(dǎo)若干問題探討》，《中國行政法學(xué)新理念》，第304頁。

②鄭全新：《我國行政補(bǔ)償制度研究》，載《行政法學(xué)研究》，1993年第3期，第34頁。

③肖峋：《中華人民共和國國家賠償法的理論與實(shí)用指南》，中國民主法制出版社，1994年版，第264-265頁。

④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999年版，第478頁。

①張俊浩：《民法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第76頁。

②張俊浩：《民法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第76頁。

②馬懷德：《國家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》，中國法制出版社，1994年版，第153頁。

③法學(xué)研究編輯部編著：《新中國民法學(xué)研究綜述》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1990年版。

④張俊浩：《民法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第76頁。