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摘要：行政自由裁量是行政法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領域。但自由裁量權(quán)固有的“自由”屬性，使其存在著合理性基礎上的濫用危機。就行政自由裁量權(quán)的屬性而論，一方面它不能真正脫離制度規(guī)范的依托，與制度價值具有同構(gòu)性；另一方面它本質(zhì)上又是行政人的道德決斷權(quán)，吁求行政人的德性崇高。因此，規(guī)避自由裁量權(quán)的濫用危機，并使其朝著合理化方向發(fā)展，需要在構(gòu)建責任倫理的目標中達致制度維度與倫理維度的嚴格優(yōu)勢策略，實現(xiàn)雙方的正和博弈與互動發(fā)展。

關鍵詞：自由裁量權(quán)；制度；倫理；價值合理性

一、自由裁量：合理性基礎上的濫用危機

所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政管理者進行自由選擇或是根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動的權(quán)力。王名揚先生在《美國行政法》中的定義是：“行政機關對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！倍绹既R克法律詞典則解釋為：“在特定情況下依照職權(quán)以適當?shù)墓绞阶鞒鲂袨榈臋?quán)力?！北M管各種定義并不完全相同，但總的來看，行政自由裁量權(quán)有如下幾個特點：是行政機關的行為；是法律授予的；在一定情況下，公務人員可以依照自己的判斷選擇適當?shù)男袨椤?/p>

因此，行政自由裁量權(quán)實質(zhì)上是一種非制度化的具體事務處置權(quán)，即行政主體在制度規(guī)定不到位、不明確的模糊地帶乃至制度之外的空間地帶作出事務性行政決定或裁決的權(quán)力。這種非制度化的行政權(quán)力的存在，是由社會生活和社會公共事務的復雜性、動態(tài)性以及法律制度和政策規(guī)定所具有的抽象模糊性與滯后性所決定的。由于任何社會的執(zhí)政黨和權(quán)力機構(gòu)都不可能對社會公共事務的管理作出事無巨細、包攬無遺的制度化規(guī)定，因而，行政的自由裁量不僅成為可能，而且成為社會所必需。

首先，當代社會行政自由裁量權(quán)的迅速擴張與廣泛存在應歸因于立法者認識能力的局限性。進入現(xiàn)代社會以后，隨著社會事務的迅速增加和社會關系的日益復雜化，立法者認識能力的限制使其無法預見未來社會可能發(fā)生的所有情況。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些原則性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事作出更有成效的管理。因此，法律規(guī)則不可能完備無遺地規(guī)定一切細節(jié)，不可能概括完美、羅列窮盡，作出非常細致的規(guī)定將所有問題都包括進去。其次，是法律表述的模糊性。語義分析法的自我限制是越來越多的法律用字的發(fā)展趨勢，無比繁雜的萬事萬物絕不能描述到極致，包括立法的用詞不當在內(nèi)，規(guī)則的歧義和沖突在所難免。第三，現(xiàn)代社會生活紛繁復雜，科學發(fā)展一日千里，由于現(xiàn)代行政權(quán)在廣度和深度上的擴張以及行政分工造成的技術優(yōu)勢，使得政府干預社會的范圍不再局限于近代傳統(tǒng)行政的稅收與安全等領域，而是對人的生活的整個過程和各個方面無所不管。這一切適應了經(jīng)濟加快發(fā)展的步伐和行政管理事務無限擴大的趨勢，政府積極干預社會經(jīng)濟，大量獲得委任立法權(quán)，甚至延伸到司法領域，使得自由裁量權(quán)有了廣泛的基礎。

因此，現(xiàn)代行政權(quán)力擴張表現(xiàn)為行政機關擁有巨大的自由裁量權(quán)，是幫助行政執(zhí)法者審時度勢處理問題及調(diào)整社會關系提高行政效率之必需。但不受制約的權(quán)力必將走向腐敗，行政自由裁量權(quán)猶如一把雙刃劍，一方面有其存在的合理性，另一方面也有被濫用和導致腐敗的可能。正如歷史學家阿克頓勛爵所聲稱的：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力導致絕對腐敗。”因此，無限自由裁量權(quán)是最殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具有破壞性。行政自由裁量權(quán)是包著合法外衣的一種特殊行政權(quán)，如果行使這項權(quán)力時違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當?shù)哪康臑橄葘У脑?，這種絕對的權(quán)力將導致絕對的腐敗。

就我國具體情況而言，由于自由裁量權(quán)本身固有的“自由”屬性，為行政主體行使自由裁量權(quán)時超越法律法規(guī)，或偏離法律法規(guī)的目的、精神和公正合理原則留下了一定的灰色空間。其表現(xiàn)方式有：

其一，非正當考慮。正當考慮即指行政主體在做出行政行為時，對于相關因素應當考慮，對于不相關因素則不予考慮。非正當考慮恰恰相反，它是指考慮不相關因素和不考慮相關因素。行政主體行使法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)，本應基于授權(quán)目的及公正合理原則，選擇最恰當?shù)男袨榉绞?、步驟，以爭取達到最佳的管理效果。然而，某些行政主體決定實施某種行為或選擇某種行為方式時，竟完全基于本人或本組織經(jīng)濟利益等與授權(quán)目的無關的考慮，另有某些行政主體選擇行政行為，責任感淡漠，甚至對各種相關情況全然不加考慮，依靠主觀臆斷辦事，即不考慮相關因素。二者的行為結(jié)果均是將自由裁量變成了隨意裁量。

其二，對彈性法律條文任意做擴張或限制性解釋。法律法規(guī)采用彈性法律條文，就意味著授予行政主體一定的解釋自由。行政主體解釋彈性法律條文時必須根據(jù)法律法規(guī)的目的、內(nèi)容以及社會公認的基本原則。一些行政主體背離這一標準，甚至不顧人們的一般常識，對彈性法律條文任意做擴張或限制性解釋，法律法規(guī)變成行政主體所掌握的變幻莫測的不定式，行政主體也因此而擁有為所欲為的裁量權(quán)，以權(quán)謀私、挾私報復、徇私枉法的機會陡然增多，被管理者無所適從。

其三，反復無常。行政主體采取具體措施時，由于考慮本單位、本地區(qū)的利益，考慮到政治經(jīng)濟等社會背景，超越了法律所允許的誤差，對同樣的事情區(qū)別對待，不同的事情同樣對待，形成了反復無常。

其四，故意拖延。法律法規(guī)對行政主體辦理某一事項通常都規(guī)定一定的時限，在這個時限內(nèi)，行政主體在何時辦理該事項有自由裁量權(quán)。但在某種特定情況下，由于某種特殊原因，該事項必須緊急處理，否則將會給行政相對人或國家利益造成不可彌補的損失，在這種情況下，某些行政主體蓄意等到時限屆滿之日或等到某種損失已經(jīng)發(fā)生或不可避免時再辦理，故意拖延，實際也是對行政自由裁量權(quán)的濫用。此外，許多行政主體沒有根據(jù)相應事項的輕重緩急程度及各種相關因素依序辦理，甚至故意將某些應及時處理的事項壓后處理，或者以不作為的方式非法拒絕，同樣也是故意拖延。

行政自由裁量權(quán)的濫用，不僅違背了法律授權(quán)的目的和原意，形成對行政法治的破壞，導致行政權(quán)力的異化和腐敗的產(chǎn)生，而且失控的裁量權(quán)又將進一步危及整個行政環(huán)境，引發(fā)一系列連鎖負效應。

首先，產(chǎn)生不受制約的自由。行政自由裁量權(quán)越被濫用，也就越會形成行政自由裁量權(quán)沒有制約的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“有令不行，有禁不止”的現(xiàn)象；其次，引發(fā)官僚作風的滋長和公仆意識的淡化。行政自由裁量權(quán)的濫用使少數(shù)政府領導者將政府措施作為自身謀利益的工具，公權(quán)私用，甚至形成特權(quán)；再次，制造腐敗“形式合法”。由于行政自由裁量權(quán)名義上是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)運行，在運行過程中行政主體就可能以自由裁量權(quán)為借口，鉆法律的空子或打“擦邊球”；最后，敗壞社會風氣。行政自由裁量權(quán)的濫用將破壞社會的公平、正義，嚴重敗壞社會風氣。毋庸置疑，要實現(xiàn)依法行政，遏制行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗，必須對行政自由裁量權(quán)進行有效合理的掌控。

二、“制度約束之外”的制度依托

自由裁量權(quán)的基本領域是“制度約束之外”，但它的自由是相對的，不僅受合法性的限制，而且內(nèi)在地、本質(zhì)地包含著“法制”的蘊涵。

從權(quán)力的自由度看，行政自由裁量權(quán)具有相對性。雖然它的實行確實存在一定的自由度，即法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的某些行政行為的步驟、方法、條件等，或雖有明確規(guī)定，但仍留有一定自由行使職權(quán)的幅度，這些都須由行政主體自由判斷、作出選擇并采取行動。然而，法律法規(guī)賦予行政主體的這種“自由”是法定范圍內(nèi)的自由，是相對的自由。因為，行政自由裁量權(quán)有其外部限制，即它應受合法性的限制；換言之，自由裁量只能在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)裁量，而非任意裁量。因為，“任何情形下的自由裁量，法律法規(guī)都有關于其實施的條件規(guī)定，即‘假定’，只有當假定的情形出現(xiàn)時，行政主體才有行使自由裁量權(quán)的自由”。同時，行政自由裁量權(quán)也有其內(nèi)部限制，即它應受合理性的限制。也就是說，行政自由裁量權(quán)的行使必須依據(jù)法律法規(guī)的目的和公正合理原則，這種自由是在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，根據(jù)公正合理原則從事某種行為，以實現(xiàn)社會公益，而不是根據(jù)行政主體單方意愿、任意行為，獲取私利的任意自由。由此可見，這種在“制度約束之外”的自由仍然限制在制度的圍墻之內(nèi)。

制度對于自由裁量權(quán)的作用并不局限于規(guī)制。法律制度之所以作為主要的社會控制手段，是因其可以通過普遍有效的理性規(guī)則，內(nèi)在地表達、傳遞、推行能被社會認同的價值原則和價值要求。國家因為制度而在理想和實踐兩個方面得到定格。制度的產(chǎn)生與存在，對于人和社會既是一種保障，也是一種約束。當制度擔當起保障和約束的雙重責任時，必然導致雙重的管理職能：一是通過對國家共同體的管理而擔當起對其共同體成員的生存保障與行動約束；二是通過對制度自身的管理而履行其對社會權(quán)力的規(guī)范和約束。制度對社會權(quán)力的約束和規(guī)范有法律與道德這兩種基本的方式。二者間的生存關系是：法律始終以道德理想和價值原則為思想基礎，道德必須以法律為其表現(xiàn)和捍衛(wèi)形式。制度的法治化和制度的道德化，使制度擔當起平等保障國家共同體成員之權(quán)利、利益和高效約束社會權(quán)力使之規(guī)范化運行的兩大責任。

公共行政作為一種特殊的職業(yè)，它最終約束的是與社會個體權(quán)利和公共利益緊密聯(lián)系在一起的行政權(quán)力。而且，政府不是私人掏腰包的慈善團體，對于政府及其行政人員來說，“‘不做什么’，要比‘做什么’來得重要。從道德上說，抑惡比揚善更為緊迫。從邏輯上說，傷害的壞處是直接的，善行的好處是間接的。從認識上說，‘傷害比善行更容易辨認’?！苯Y(jié)果僅強調(diào)自律，而忽視他律，最終自律也難有確實保障。無數(shù)事實已經(jīng)證明，失掉制度監(jiān)控的行政權(quán)力是何等輕而易舉地沖垮了政府行政人員的人性、道德、良心的底線，肆無忌憚地禍國殃民；把社會公共利益和公民權(quán)利寄托在政府行政人員的一己善念上，社會所付出的代價太沉重，所承擔的倫理道德風險更是無法估量的。當然不可否認，古今中外有良知的政治家、學者莫不承認道德是一種良知，它源于內(nèi)心的價值與信仰，諸如正義、平等、良心并出于高度自覺與心性修養(yǎng)。但是，當面對“政府運用強制性權(quán)力對我們生活的干涉，如果是不可預見的和不可避免的，就會導致最大的妨礙和侵害”的行政權(quán)力，我們“不要再奢談對人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他們不做壞事”目。不可否認，在具體行政執(zhí)法過程中，制度與自由裁量權(quán)共生共存，我們絲毫不能輕視完善的制度的巨大作用，然而僅僅依靠嚴密制度按章執(zhí)法，如同機器人般毫無人情，勢必無法建成理想中的法治良序。法律制度具有明確、規(guī)范和強制力保證的特點，但作為一種最低限度的責任，在抑制具體行政“惡行”的一面時，也必然存在制度剛性的局限性。制度不過是社會關系和社會秩序的歷史性的制度化結(jié)果，在處理靈活復雜多變的公共行政事務過程中，無法窮盡未來可能出現(xiàn)的一切情形，這就意味著制度永遠都最多只是黃昏時的真理，這就需要倫理的及時“補位”。

三、倫理維度的合理攀升

如果說法律準則是約束行政人使用自由裁量權(quán)的一道冷酷鐵墻，那么倫理道德則是引導人們追求更高的善和正義的一團美麗星火。在公共生活領域，倫理道德所具有的正當性與價值性，并不遜于制度規(guī)約的意義。

傳統(tǒng)中國政治建設中，已把道德的引導作用視為“珠璣”?？鬃友缘溃骸皩е哉R之以刑，民免而無恥；導之以德，齊之以禮，有恥且格?！币馑际且哉巫飨葘В苑蓙砑s束，責任主體能避免犯罪，但并不知道犯罪是可恥的；如果用道德作引導，用禮來教化，責任主體不但知道犯罪可恥，而且會從內(nèi)心深處自我向善。“政治之大端為教育，教育之大本為禮樂，刑法則所以弼教而輔禮，禮施未然之前，法禁已然之后”，意思是政治重在養(yǎng)成道德之人格，糾正不道德之行為；故又日：“政，正也，政所以正不正者也。六政謂道、德、仁、圣、禮、義也?！庇纱丝芍?，政治與道德關系之甚密，故有“倫理始終不離政治”、“倫理外殆無所謂政治”之說。

在現(xiàn)代行政系統(tǒng)中，盡管制度設計是行使自由裁量權(quán)的基礎和前提，但這并不意味著其執(zhí)行目標僅限于此。實際上，行政人才是真正的倫理責任主體，是行政領域中占據(jù)主體地位和起主導作用的因素。盡管行政的本質(zhì)在于執(zhí)行國家意志和政策，但行政領域不是一個完全排斥行政人價值取向的純粹“事實領域”。行政人并不是簡單直接和消極被動地行使自由裁量權(quán)，而是積極主動和創(chuàng)造性地使用法律和政策所賦予他們的這項權(quán)力。忠實地執(zhí)行國家法律和政策、提供高質(zhì)量的公共物品和高效率的服務、維護社會公平和公正等始終是國家和社會對行政人的倫理價值要求。不僅如此，由于行政管理的復雜性，行政人在政策運用和具體事務的處理方面擁有自由裁量權(quán)的范圍十分廣泛，而大量自由裁量權(quán)的存在，亦充分肯定了行政人的道德主體性。值得注意的是，和每一個生活在現(xiàn)實社會中的普通人一樣，行政人必須同時在家庭、社會中承擔著不同的角色，各種角色之間經(jīng)常會發(fā)生沖突，從而將行政人置于尷尬、矛盾之中。如何最終解決這些沖突，行政人自己有著很大的隨意性。制度規(guī)范通常只給行政人提供含義寬泛的一般傾向性指導，將之具體化和精確化是行政人自己的任務。這樣一來，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的選擇，行政人自身的道德水平就顯得至關重要了。

制度安排的局限和行政人的倫理責任主體性地位，充分凸顯了行政倫理建設中行政人德性目標的終極性。所謂德性，通常指人的內(nèi)在品質(zhì)，是“使^成為善良，并獲得其優(yōu)秀成果的品質(zhì)”目。德性以人格為形式，體現(xiàn)的是人的整體精神存在狀態(tài)，包括追求高尚道德的內(nèi)心動力、道德選擇的責任感、獨立進行道德選擇的能力等。作為人的內(nèi)在品質(zhì)，德性體現(xiàn)了個體道德人格的整體生成和個體道德行為的高度自律，具有極大的穩(wěn)定性和持久性，它不會因外在環(huán)境變化而很快變化，具有恒久地抵御各種誘惑的力量。“具有真實德性的人，不管處于何種境遇，都將追求自己認定的善；在面臨各種選擇之際，總是擇善而棄惡。即使自我獨處，各種外在的約束暫時不存在時，也無茍且之意。以德性為本源，行善(道德實踐)成為人的現(xiàn)實定勢。”不僅如此，德性還是一種生活智慧，一種能告訴人們在錯綜復雜的社會生活場景中如何作出恰當判斷的能力。正如麥金太爾所說：“德性實踐需要一種對時間、地點、方式是否恰當?shù)呐袛嗄芰Γ约霸谇‘敃r間、地點和方式下做正當?shù)氖碌哪芰?。這種判斷的實踐并不是對各種規(guī)則墨守成規(guī)的運用?！痹谛姓惱眍I域，德性是行政人最需要擁有的品性、能力與資質(zhì)，這些品性、能力與資質(zhì)能夠使其自覺服務于公共利益，而行政倫理建設的根本任務就是通過各種途徑培育德性行政人。作為行政人的內(nèi)在品質(zhì)，德性內(nèi)在地要求行政人做或不做某種行為。但是德性的內(nèi)在性并不意味著它是行政人與生俱來的，是在與外界毫無關聯(lián)的情況下發(fā)生的。恰恰相反，內(nèi)在的德性有著無可置疑的外在源泉，行政人的德性是在一定的制度環(huán)境中逐步養(yǎng)成的。由此，我們在充分凸顯行政人倫理目標終極性的同時，還應清醒地認識其非自足性。行政人德性的養(yǎng)成是一個由“他律”走向“自律”的過程，離不開外在的制度安排和設計。況且，公共行政領域是權(quán)力運行的領域，權(quán)力是行政人管理國家、服務社會的基本工具。但是，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。權(quán)力天然具有腐蝕性，這已成為不證自明的真理。行政人亦有“經(jīng)濟人”的特性，有著自己的私利，在失去必要的制度規(guī)范約束的情況下，可能會將其對自身利益的追求凌駕于對公共利益的追求之上，利用公共權(quán)力為己謀私。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會思想與意識有著多元內(nèi)容、形式，舊的價值體系逐漸被打破，新的統(tǒng)一的權(quán)威價值體系還未完全建立，各種價值觀、思想意識同時存在，使得人們在行為抉擇中處于一種自由放任而又“迷惘”的狀態(tài)。自由裁量權(quán)運用在強調(diào)行政人倫理建設的同時，也絕不能否定制度維度的必要性和重要性。

四、自由裁量規(guī)制：倫理維度與制度維度的互動發(fā)展

行政自由裁量權(quán)的控制是一個系統(tǒng)工程，任何單一的制約都難以起到對自由裁量權(quán)的有效控制作用。制度制約學派和倫理制約學派均對規(guī)范與優(yōu)化行政自由裁量權(quán)提出了自己的思路，然而，制度和倫理的此消彼長并不能為自由裁量找到最優(yōu)策略。因為，此種理論的成功是建立在另一方失敗的基礎上的，而失敗者總是要被淘汰的，當失敗者被淘汰之后，這個好占別人便宜的成功者也要被淘汰。

二者獲得收益值最大的嚴格優(yōu)勢策略，必須在合作博弈中得到實現(xiàn)，即一方的成功應以對方的成功為基礎，彼此無需壓制或超越對方但都獲得長足發(fā)展，且它的總收益值是最高的。此種合作博弈在行政實踐中構(gòu)建責任倫理獲得實現(xiàn)，它并不倚重倫理和制度的任何一方，而旨在實現(xiàn)二者的良性互動和共同提升。

庫珀在分析行政責任時認為：“行政責任實際上是由客觀的責任行為和行政人個人倫理自主性兩個方面構(gòu)成的。客觀的責任行為意味著：在現(xiàn)有規(guī)則及倫理、法律內(nèi)的行為；維持及提高專業(yè)領域的知識；維持及發(fā)展組織政策領域的知識；將精力和時間致力于組織及其目的；決定要與組織合法指示的任務相互配合；對組織的層級結(jié)構(gòu)責任要有所認知；做最好的技術判斷；配合組織非正式的規(guī)范和程序；在專業(yè)化的組織中工作。個人倫理自主性的內(nèi)涵包括：在政治團體的價值與個人良知范圍內(nèi)行為；維持及發(fā)展當前政治、經(jīng)濟社會系統(tǒng)的知識；維持及發(fā)展個人價值、信仰、信念、世界觀及生活的順序的知識；維持及塑造家庭及社會、團體關系；基于大眾喜好、需求和利益，對組織任務、立法變遷提出建議；對不符合組織任務、專業(yè)規(guī)則及政治良知的價值加以質(zhì)疑，基于大眾喜好、需求利益及專業(yè)判斷個人良知，對規(guī)范、規(guī)則、約束及程序提出改變；鼓勵與其他組織單位、民選官員及大眾合作。”㈣由此可以看出，責任既可以是一種個人內(nèi)心的道德訴求或責任感，同時又可以是通過強硬手段進行追究的剛性法律責任。責任分為“客觀責任”和“主觀責任”。“客觀責任”是指那些由外在于責任主體的社會、組織或他人，通過法律的、道德輿論的形式所施加的，要求責任主體務必承擔的義務和責任。它包括兩個方面：一是職責，表現(xiàn)為對人，即對上級、下級、他人負責；二是對事負責，表現(xiàn)為義務?！爸饔^責任”指行政人行動的責任情感，源于對忠誠的信念和對良知的認同。責任倫理是關于行為過程整體的倫理，是包括事前、事中、事后，或者行為的決策、執(zhí)行、后果的全過程倫理。責任倫理作為銜接個體道德與社會法律體系的環(huán)節(jié)，通過與法律、道德的互動，呈現(xiàn)出雙重特性：一方面通過外在的強化，社會責任轉(zhuǎn)為內(nèi)在的、個人的基本道德修養(yǎng)；另一方面，成為一個組織或一批人的行為指南，是一種社會的倫理規(guī)范。責任倫理的關鍵是我們要對什么負責，即衡量我們行動的后果標準到底是什么，其核心是責任感。正是這種責任感要求運用公共權(quán)力的行政人對自己的行為負責，要求他們深思熟慮自己行為可能造成的后果，要求他們對外在事物和人際關系做出冷靜的判斷。

行政人人格的提升是實現(xiàn)責任倫理、有效控制自由裁量權(quán)的前提，制度的欠缺必須依靠行政人內(nèi)在德性和人格力量來彌補，而此種互補正是合作博弈賴以生存的基礎。正如庫珀指出的：“這些內(nèi)心品質(zhì)為行政自由裁量權(quán)的行使提供了持續(xù)的指導。法律和內(nèi)部的組織政策不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發(fā)事件；公眾參與不可能深入到日常行政行為的細節(jié)中去；上級對行動范圍的監(jiān)督也是有限的。這些差距的存在是顯著的和廣泛的。只有被深深內(nèi)化的一系列個人道德品質(zhì)才能保證既與組織目標保持和諧，又能與民主社會中的公民義務之間保持一致。這些個人道德品質(zhì)還是官僚機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)的必備條件。”因此，建設性的行政責任倫理的構(gòu)筑，首先，是強調(diào)行政人的主體性、能動性，承認行政人的道德自主性，主張主體對制度的內(nèi)化和超越，形成健全的行政人格，而不是把行政人作為行政體系中單純的細胞和工具。正是千千萬萬個現(xiàn)實的行政主體的存在及其主體性功能的發(fā)揮，才能有效地推動行政規(guī)范的內(nèi)化，彌補制度法規(guī)的缺陷，超越環(huán)境和自身的限制，生成和提升行政人格。其次，是加強責任行政倫理教育，培養(yǎng)行政行為主體的倫理責任意識和責任感，合理界定行政人的角色，這就要求行政主體以道德主體的面目出現(xiàn)，處處堅持道德的價值取向，并置身于行政行為的全過程，公正地處理行政責任倫理關系。其中最主要的是行政人處于行政責任倫理困境之中，能夠正確地認識行政責任倫理沖突的功利價值，即確立行政責任倫理價值的等級次序，堅持社會利益高于個人利益，一切以為人民服務為宗旨和取向，任何時候都要把最廣大人民的利益作為行政行為選擇的出發(fā)點和歸宿。同時，正確認識行政行為選擇中目的和手段的關系，即行政手段的有效性決不能違背公共行政目的的倫理性，而必須是真正為了實現(xiàn)這個行政目的。第三，是行政良心的培養(yǎng)。行政良心是行政人在行政過程中逐步形成的一種倫理意識，包括行政人的一整套職業(yè)價值觀、作為內(nèi)在道德品質(zhì)的德性以及自我評判的能力。行政良心對建設行政倫理的作用，主要體現(xiàn)在對行政自由裁量權(quán)的倫理指導上。由于法律和制度只可能對自由裁量權(quán)給出指導性的意見，而公眾對自由裁量權(quán)的行使，由于信息成本和監(jiān)督成本，基本上處于“理性的無知”的狀態(tài)，所以，只有內(nèi)化為行政人道德意識的行政良心，才可以在缺乏有效監(jiān)督的環(huán)境中激勵行政人自主做出公共利益取向的行政決策。

人是社會環(huán)境的創(chuàng)造者，同時又是社會環(huán)境的產(chǎn)物，人的活動離不開社會環(huán)境，應當充分重視社會輿論、制度文化、政治氛圍、組織環(huán)境等因素對行政責任倫理的影響，它們既構(gòu)成了行政人責任倫理實踐的環(huán)境和反饋機制，同時也是行政人道德生成的構(gòu)成性因子。首先是須營造一個相信行政人、尊重行政人的社會文化氛圍，構(gòu)建一個有利于督促行政人自我不斷向上的環(huán)境體系。任何人的生活信念與價值觀歸根到底都是來自于社會，尤其是行政人的倫理原則與信念，更是深深地與社會基本精神內(nèi)在地保持著一致性的關系，也從心底里期待著社會的認同、肯定和支持。社會對于行政人的認可，對其行為價值的公認，能夠極大地強化著行政人的責任倫理感覺，讓他們覺得值得去做。其次是組織倫理環(huán)境的生成。在中國，傳統(tǒng)的政府本位意識使人們的注意力過度集中于行政人的責任倫理建設，而忽視了組織本身也存在倫理問題。沒有意識到使人難以以道德方式行動的組織結(jié)構(gòu)形式和權(quán)力形式。而實際上組織內(nèi)的政策和程序確實可能會產(chǎn)生助長組織成員非道德行為的無意的然而又確實的結(jié)果。由于組織的制度性權(quán)威經(jīng)常被用來壓制道德行為，因此要探索可能性的途徑用以強調(diào)組織層面的道德并追問什么是鼓勵道德行為的組織制度，什么是挫敗道德行為的組織制度。在此基礎上圍繞“程序公正、組織信任、民主責任和制度激勵”四個方面，實施組織變革，如培養(yǎng)一種組織良心；改變組織的任務分工和分權(quán)狀況；保護違反組織政策和程序的有道德的人；提高作為組織活動一部分的道德討論的水平等等。良好的組織倫理規(guī)則能夠促使行政責任倫理成為具有普遍意義的積極力量，引導行政人以公共利益作為行為取向，從而成為行政過程中一個不可或缺的價值因素。

傳統(tǒng)“德治”文化與現(xiàn)代社會行政責任倫理建設的一個重要區(qū)別就在于二者的“人性假設”不同。傳統(tǒng)倫理理論的依據(jù)是“人性本善”，因而修養(yǎng)的途徑主要依靠自省、自律。現(xiàn)代社會倫理建設，特別是行政人的責任倫理建設中要充分估計到人性受社會關系制約的因素，僅僅依靠人們的良心，依靠個人的“慎獨”，依靠行政人個人良好的道德素質(zhì)就只能表現(xiàn)為一種個別的、偶然的現(xiàn)象，而很難形成普遍的、穩(wěn)定的、確定的趨勢。人性之中有沒有“惡”的一面?人性中的“惡”一旦與權(quán)力結(jié)合會產(chǎn)生怎樣的后果?如何去限制它?鄧小平說過：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至會走向反面?！毙姓熑蝹惱淼膬?nèi)容是自律和他律的統(tǒng)一。作為一種制度安排，行政責任倫理的法制化主要在立法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督體系中滲透行政責任倫理的基本理念。首先是加強行政責任倫理立法，即制定專門的行政責任倫理法典以及法律實施細則，使責任倫理行為具備法律的效力和作用。一些人認為如果對某一行為立法，那就不是倫理問題，而是法律問題了。而實際上，倫理立法是一種集體性的道德裁決，是行政過程中建立起來的最低道德標準。人本身所固有的自利動機和認識客觀事物的局限性，使得行政人不可能依靠內(nèi)在控制而永遠正確地行使權(quán)力。所以，需要有外在控制來制約行政權(quán)力運行過程中的濫用。加強行政責任倫理立法，通過法律的強制力來維護道德的純潔性，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家共同的發(fā)展趨勢。越是文明發(fā)達、法制完善健全的國家中，法律幾乎已成了一部倫理規(guī)則的匯編。如美國的《政府道德法案》、加拿大的《公務員利益沖突與離職后行為法》、日本的《國家公務員道德法》、英國的《榮譽法典》、韓國的《公職人員道德法》，法、德、荷等許多發(fā)達國家也都先后頒布了類似的道德法典。倫理立法的優(yōu)點在于，它為行政官員解決倫理沖突提供了一般性的指導，也為懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)。其次是加強行政責任倫理的執(zhí)行監(jiān)督。美國眾議院內(nèi)設置有眾議院行為規(guī)范委員會、美國政府倫理辦公室等機構(gòu)；許多州和市的議會和政府，也設有倫理辦公室或倫理委員會。我們可借鑒設立專門的行政責任倫理機關，以立法的形式確定其職責和權(quán)限，專門負責對行政責任倫理行為進行監(jiān)督并對違反行政責任倫理的行為進行懲處，強化權(quán)力與責任的統(tǒng)一，完善責任追究和監(jiān)督制度。在組織內(nèi)部創(chuàng)建一個良好的責任倫理氛圍。唯有這樣，一個個行事以公益、正義為中心，內(nèi)省以責任，外達于服務，以和諧為實踐基礎的既有制度，又不違背倫理的適當裁量才能真正實現(xiàn)。