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【內容提要】傳統行政法理論將對行政權的控制限制在外部主體上不免有失偏頗。若要促進政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發展的協調關系，需要進一步開拓行政法理論的新視野，探索以政府自身為控制主體的行政自制。行政自制是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制，其首要的功能指向在于彌補以單純的他制為手段的制約模式的諸多不足，完善行政權的控制機制。在基本理論上，社會學、倫理學和文化基礎三個方面均能為行政自制提供支撐。重要的是，行政自制與他制之間是互補而非排斥的關系。

【關鍵詞】行政自制他制服務行政

十六屆六中全會提出的構建社會主義和諧社會的發展目標，十一屆人大一次會議總理在政府工作報告中著重強調的政府自身改革和建設、自覺主動接受監督聽取意見，以及各地方政府針對自身行政權采取的一系列控制措施，帶給行政法學的一個重要啟示在于：政府與公民之間不應該是相互設防、相互對立的關系，而應該是和諧共存、相互支持的關系。而傳統行政法理論認為，行政法的核心功能在于通過外部主體對行政權進行約束和控制，以防止具有強制性、擴張性、任意性的行政權侵害相對人合法權益。控制和規范行政權固然是行政法責無旁貸的任務，但將控制主體僅限于外部各方、將政府與相對人設置成沖突雙方的研究思路顯然不能適應和諧社會的支柱——官民和諧的發展需要。我們認為，若要促進政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發展的協調關系，需要進一步開拓行政法理論的新視野，在肯定外部控制的同時將關注的焦點聚集于行使行政權的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法及實現途徑。

一、行政自制的概念解析

（一）行政自制的概念及要素

本文把行政自制定義為行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制。這一概念主要包含如下幾個要素：

第一，行政自制的主體是政府自身。傳統行政法理論把制約政府行政權的任務交給各種主體，包括立法、司法等其他國家機關、新聞輿論、社會團體，乃至于公民基本權利的限制等等，①幾乎是除政府自身之外的一切社會主體。而行政自制的主體偏偏就是政府，是做出行政行為的政府對自身行為的制約，即自己制約自己。如果說來自政府之外的制約是他人制約，那么來自政府本身的制約就是自我制約。

第二，行政自制的對象是行政權。行政自制所要制約的仍然是行政權，即行政權的違法行使或不當行使，防止行政權侵犯相對人的合法權益。雖然行政自制與傳統控權論上約束行政權的方法（他制）在主體、途徑等很多層面均有不同，但與他制一樣，行政自制的目的也是約束行政權，并與他制共同構成控制行政權的主要方式。

第三，行政自制的具體方式包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等。自我預防是指行政主體應當嚴格依照法定的行政程序實施行政行為，并建立周詳的監督機制，防止錯誤行為發生；自我發現是指行政主體需要時時注意已經實施過的行政行為，檢查其合法性和正當性，一旦錯誤出現便能及時發現，并采取補救措施，而不是等到錯誤行為已經帶來十分明顯的表現或者已造成相當程度的損失后行政主體才知曉；自我遏止是指行政主體需要建立一套針對錯誤行為的緊急處理機制，做到一旦發現錯誤便能及時制止，在發現錯誤行為后能夠及時有效地加以阻止，防止損失擴大或防止無法挽回的結果發生；自我糾錯是指行政主體在發現已經實施的行政行為確有錯誤之后，能夠主動糾正，并對已經造成的損害予以補償，而不是對錯誤行為置之不理，聽任其損害公共利益或相對人合法權益。2007年5月和9月，商務部分別停止了在實施過程中存在漏洞的“名酒”評選和“全國餐飲百強”評選，[1][2]可謂行政主體主動省審自身行為的一次實踐，為行政主體的自我糾錯提供了范例。

第四，行政自制是一種積極的行政行為。這是行政自制概念的關鍵之處。行政自制強調“自發”，是政府及其公務員主動控制自己的行為，前提是政府及其公務員在行使行政權之前或之時就已經在主觀上具備了自我控制、服務公眾的愿望和需要，并在這種愿望和需要的指導下從事行政行為。這使得行政自制區別于政府及其公務員在受到他人監督、牽制之下被迫地、不得不做出良好行為的情況。本文認為，政府“自愿做好事”的積極狀態優于“被迫做好事”的消極狀態。

第五，行政自制的基本動力來源于政府及其公務員的道德意識，特別是服務相對人的行政理念。如果說對行政權的外部制約是通過其他國家機關的權力、公民基本權利、公共輿論等來實現的，那么以權力者本身（政府）為主體的這種自發的制約模式依靠的則是以服務行政為主的道德意識，主體只有在正直、正義的善良觀念引導之下才能做出自我控制的行政行為。在此基礎上，行政主體應當培養自我克制和自我反省的基本素養：自我克制是壓抑不良行為的念頭，即政府及其公務員憑借內心的正義標準和道德要求壓制故意從事非法行為或不當行為的意圖，包括故意侵害相對人權利、非法將公共資源轉化為私人資源等，從而使不良行為自始不會發生；自我反省是指行政主體對其已經實施的錯誤行為進行反思，找出錯誤的成因、表現和后果，總結經驗，以避免再次出現同樣的錯誤。這兩項基本素養要求行政主體提高行政水準和行政能力，開展健康而有活力的生態行政。

（二）行政自制與相關概念的區別

1.行政自制與行政自治。按照《現代漢語詞典》的解釋，自治是指“民族、團體、地區等除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領導外，對自己的事務行使一定的權力”，而自制則指“控制自己”；[3](P1670)《布萊克維爾政治學百科全書》對自治（self－government）的解釋是“某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”[4](P693)，而《牛津法律大辭典》中與自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放棄正在實施的行為或者故意地不實施某種行為”[5](P342)。可見，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央與地方關系中地方的自我管理，以及組織、團體、機關等自行處理內部事務，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是對行政權的自我約束，二者之間的區別較為明顯。

2.行政自制與行政自律。自律是指“自己約束自己”[3](P1688)，或者“當某人履行約束他的法律時，他便被稱為自律（makehislaw）”[5](P578)。自律的含義與自制相近，我們之所以最終使用“自制”，而非“自律”，乃是因為：（1）自制比自律更能表達“控制”的意味；（2）自制對行政行為的要求比自律更嚴格。在行政法上實現自律只要使行政行為符合法律就可以，而自制則要求政府的行為不僅合法而且合理；（3）自制所表達的主觀愿望比自律更強。自律僅僅是自覺遵守規范，而自制則是努力控制自己從事某不法或不當行為的意圖，并以善良行政的愿望服務相對人，需要更高層次的道德驅力；（4）自制包括了預防、發現、糾正等一系列針對錯誤行為的處理機制，而自律則不包括關于錯誤行為的對策。

二、行政自制的功能指向

之所以要對行政法的理論視野進行拓展，提出“自我控制”這一約束行政權的新觀念，是因為以單純的他制為手段的制約模式存在著諸多不足之處，而行政自制首要的功能指向就在于彌補這些不足，以完善行政權的控制機制。

他制，亦可稱為外部制約，是行政權以外的其他權力或權利，即行政系統之外的外部力量對行政權所進行的制約。②人們通常所說的對于行政權的制約，即權力分立、權力制衡、有限權力、有限政府等，其實都是行政權的外部制約模式。按照外部力量來源的不同，外部制約又可以分為兩種：

一是權力制約權力，即用其他國家權力來制約行政權。分權是這種模式的主要表現。不管是英國的洛克（立法權、執行權、對外權）[6](P82)、法國的孟德斯鳩（立法權、司法權、行政權）[7](P155－166)、美國的聯邦黨人（立法權、司法權、行政權）[8](P246,P252－254)，還是民國時期的孫中山（立法權、行政權、司法權、考試權、監察權）[9](P320)，其思想的實質都是分權，即“野心只能用野心來對抗，權力只能用權力來對抗”，只有把國家權力劃分為數個相互獨立的組成部分，使每一部分都能制約其他部分的權力，不讓任何一群人控制國家的全部機器，才能防止任何一部分權力包括行政權的擴張和濫用，進而防止其對公民權利的侵犯。

二是權利制約權力，即用公民權利來制約行政權。現代國家通常根據人民主權和基本人權的理念，通過法律特別是憲法來規定乃至于“鎖定”公民的一些基本權利，除了遇到某些極為罕見的特殊情況或非常時期外，政府不得以任何理由侵犯公民的這些固有的基本權利，政府權力的運行在遇到公民基本權利之處即告終止。憲政的觀念就是將公民基本權利置于行政權之上，國家權力——包括立法、行政、司法權力——的運行必須確保公民基本權利的優位才是正當的。③公民基本權利的不可侵犯性給了行政權一個有力的外部制約，具體到行政法律實踐中，行政行為一旦侵犯相對人的合法權益，即可能在行政訴訟中遭受被撤銷甚至被變更的不利后果。

權力和權利對行政權的制約是客觀的，也是有效的，但其不足之處表現在：

（一）行政權的擴張使得單純的他制力不從心

盡管行政法學歷來把通過各種途徑控制政府的權力作為宗旨，乃至于把行政法本身定義為“規范和控制行政權的法律規范系統”④，但是在當今政府功能日益強大這一不可挽回的趨勢下，僅僅把政府權力限制在一個既定的框架內并不足以防止行政權的濫用。桑斯坦（CassR.Sunstein）所闡發的大政府觀念陳述了一個事實，即個人權利的行使最終必須依靠政府的支持，必須通過政府投入大量的人力物力才能實現，個人所享有的權利越充分越有保障，就意味著政府的功能越強大、權力越廣闊，這是一條無可更改的規律。因此，在現代國家的發展趨勢下，行政權的范圍和力度只會越來越大而不會相反。⑤

行政權的擴張不僅在于行政權力度的加大，更重要的是行政權的末端化或者微觀化——行政權越來越多地滲入到個人生活以及社會生活的細節中，形成難以計數的碎片，公民不僅是從搖籃到墳墓，而且是生活的各個方面——房屋、汽車、勞務、教育等等——都有可能牽涉到行政權力。如此“瑣碎”的行政權力很難通過有限的他制加以充分的控制。如果說在百余年前行政權力規模有限的情況下通過立法、司法及公民權將行政權力限制在一個既定的框架內尚屬可能，但是在今天連這個“框架”的大小和形狀都不很清楚，充分的限制又如何可能？有限的他制難以事無巨細，難以深入到行政事務的每一個細節。行政權每膨脹一步，就意味著他制的有效性后退一步。他制的不完全性要求有新的制約機制出現，這就是行政自制。對于行政權的范圍、幅度乃至于碎片化的程度，政府本身是最清楚不過的，如果能讓政府自己制約自己的權力，就剛好可以補完他制在能力上的不足。

（二）他制的被動性是其難以彌補的心理缺陷

“他制”畢竟是通過“他人”來實現的，而他人的制約——不論是立法權、司法權的制約，還是公民基本權利的制約，不管其現實的制約機制設計得多么完善，都不意味著政府是“自愿”受到這種制約或者“自愿”做出良好行為的。他制的制度再健全，也不可避免地帶有強迫的意味，它是以嚴格限制政府的不良行為或者對政府的不良行為予以嚴厲制裁為約束手段的，這種手段類似于刑法對個人的約束——刑法雖然可以促使人們不去做壞事，但是卻無法保證人們不想做壞事，刑法在維護社會秩序的同時并不能消除社會中的不安定因素。同理，在外部制約之下，雖然政府做出了良好的行政行為，但如果都是被迫做出的，那就無法肯定這是一個善良的政府，也顯然談不上是政府與公民之間真正的和諧——和諧社會的理想并不是政府在外部力量的約束下被迫做出良好的行為，不是政府和公民表面上、行為上的和諧，而是一種自發的、心理上、精神上的包容與融洽，是政府把行政理念從“我不得不做”轉化成“我想做、我愿意做”之后的狀態。所以說，他制的弱點在于不夠重視人的自我觀念和人類行為的心理動機，他制在認定人有做壞事的可能性的同時卻忘了人還有做好事的需要，而這種需要是應該通過制度、輿論、環境等加以不斷激發的。他制的諸種制約手段都是建立在限制、要求、標準和制裁之上的，而不是在勸說、教育和感化中求得的，這樣一來，他制的一系列有力的制約措施可能在讓政府及其公務員不敢做壞事的同時，把如何做好事也忘了，而在當今社會人們需要大量政府服務的情況下，一個不違法但卻過于消極的政府也是人們無法忍受的。⑥顯然，他制的這種心理缺陷及其可能導致的后果需要更具主動性的自制加以彌補。

（三）他制在制約效力和損害后果的控制上存在不足

從制約效力上看，他制的約束是有可能被突破的；從損害后果上看，突破他制往往會帶來無法挽回的后果。僅就單獨的個人而言，一個人如果只靠他制，只依靠法律、政府和警察來約束其行為，那么，他可能在（1）壞事做盡之后才遭到制裁（突破他制的包圍），但（2）損害后果已經無可挽回了。司法精神病學家羅伯特·西蒙（RobertI.Simon）記述了許多慘絕人寰的案件⑦，這些案件得以發生至少證明：看似嚴密的外部制約是可以被突破的，盡管外部制約的措施隨著時代的發展而越來越嚴格，但仍然有人能夠完成犯罪行為，外部制約其實無法控制不畏懼制裁的犯罪人，也無法控制過于狡猾的犯罪人——再嚴酷的刑法也有人敢于冒犯，再復雜的保險柜也有人能夠打開（不用鑰匙）。同時，突破他制的犯罪有可能造成相當嚴重的損害后果，西蒙所記述的連環案和槍擊案常常伴隨著十幾人甚至幾十人的死亡結果，這些后果則是事后的他制所無法挽回的。

對于政府來說也是如此，政府及其公務員在受到重重他制⑧的情況下如果其自身確實懷有惡意⑨，那么，（1）他們仍然完全有可能突破他制的束縛，以實現不法利益、損害相對人權益。美國是世界上他制的程度最為完善的國家之一，但是其政治的黑暗程度并不因此而消失不見，越戰的發動、伊拉克戰爭的發動、伊朗武器出售案、安然事件，以及林達所講述的五角大樓秘密文件案[10](P308－337)等都是清楚的證明。實際上，行政權的膨脹使得立法和司法機關在很多事項上對政府行為無可奈何⑩；公民的民主權利往往在把選票投進投票箱里即告終止；輿論監督也不能對政府行為起到決定性的作用。現存的政府及其公務員的種種不法或不當行為都可以證明他制措施并沒有達到完全充分的效果，政府及其公務員如果愿意，總是有辦法突破或者繞開他制的重重包圍，做自己“喜歡做的事”。（2）他制的另一個顯著缺陷是其不能挽回既成的損害結果。政府或者公務員的惡意行為雖然可能遭受法律或其他途徑的懲罰，但這是一種事后懲罰，是損害發生以后才會降臨的懲罰，而自制的一個重要理念是讓政府通過自我克制來防止不法或不當行為的發生，自我克制在時間上先于他制，是發生在他制之前，乃至于發生在不良行為之前的制約措施——與其在損害結果發生后去懲罰不良行為，不如讓不良行為和損害結果自始不會發生。與此同時，行政自制之下的自我發現和自我遏止都要求政府在錯誤行為所引發的損害后果尚未達到最大值之前將其停止并糾正，這顯然比訴諸漫長的訴訟途徑更具效益。

三、行政自制的理論證成

（一）行政自制的社會學證明

查爾斯·霍頓·庫利（CharlesHortonCooley,1864－1929）的“鏡中我”（looking－glassself）理論是社會學的基本理論乃至于人類社會的基本規律之一，也是行政自制可行性的有力支撐。該理論把自我以外的其他人比喻成鏡子，“每當我們在鏡中看到自己的面孔、形象和衣著時，我們都對它們產生興趣，因為它們是我們的；我們對它們是感到欣慰，還是沮喪，取決于它們是否滿足了我們希望它們是個什么樣子的意愿，所以在想象中我們看到了其他人對我們的外貌、舉止、目的、業績、性格、友人的意見，并且受到這種意見的各種影響。”[11](P131－132)[12](P337)他人就像鏡子一樣映照著自己的外貌和行為，一個人總是難以避免地根據鏡子里的我或者他人對我的評價來調整自己的行為，這是一個人生活在社會上的基本規則。

對于政府來說也是如此：個人生活在“他人”的包圍中，政府則生活在“相對人”的包圍中；個人時時都會受到他人評價的影響，政府也時時都會受到相對人評價的影響。因此，庫利對鏡中我所做的分析也適用于政府與相對人的關系。對于政府而言，相對人就是鏡子里的政府，當政府發現鏡子里的自己容貌端莊（即相對人對政府的行政行為做出正面評價），他就會保持原樣或繼續完善（自己的行政行為）；而如果政府發現鏡子里的自己容貌不妥（即相對人對政府的行政行為做出負面評價），他就會改變自己的外貌（改正自己的行政行為，努力使相對人滿意）。因此可以說，政府的行為實際上受著相對人評價的影響，政府就像照鏡子一樣根據相對人的意見來調整自己的行為。

“鏡中我”對行政自制進行支撐的關聯點在于，實際上“鏡中我”對自我也是一種制約。在自我不得不考慮他人的評價時，自我實際上是受到了他人的制約；當政府不得不考慮相對人的評價時，政府實際上就受到了相對人的制約。但是，我們之所以選擇“鏡中我”理論來支持行政自制而不是他制，乃是因為，“鏡中我”是以“自我”為主體來考慮他人的評價，鏡子里的他人的評價對我的約束最終是通過“我照鏡子”這一主動動作來實現的；行政自制也是如此，相對人的評價對政府的約束最終是通過政府善意地聽取意見來實現的，政府本身才是行政自制的真正主體，而不像立法制約、司法制約等他制模式是以立法、司法機關等為主體來實現的。因此，“鏡中我”和行政自制都是以“本人”為制約主體，二者其實是相通的制約方式。

在邏輯關系上，行政自制其實是“鏡中我”的結果和必然要求。既然政府不得不生活在相對人的包圍中，不得不考慮相對人的評價，那么，政府就必須努力使自己的行為符合相對人的要求，其主要方法之一就是行政自制，在行政權的行使過程中自發地約束自己的行政行為，使行政權在合法合理的范圍內運行，防止超越職權和濫用職權，以避免侵犯相對人的權益。政府“照鏡子”的行為，即觀察相對人評價的行為，就是行政自制的前提；政府愿意根據相對人的評價來調整自己的行為，就是善意行政的基本理念；而政府控制自己的行為則是相應的具體行動。從“考慮相對人評價”，到“愿意做出調整”，再到“通過自制改變行為”，恰好構成了“鏡中我”理論支撐下的政府行為的基本步驟；而“相對人做出負面評價_政府通過行政自制改變自己行為”則是最具實質效用的核心線索。顯而易見，在上述這些環節中，行政自制與“鏡中我”理論是融為一體的，“鏡中我”的各個環節同樣是行政自制的基本流程，只是行政自制將主體定位在政府身上而已。至此，作為社會學普遍規律的“鏡中我”理論就給予了行政自制一個有力的支撐。

（二）行政自制的倫理學要求

道德是普遍存在于人類社會中的，在主觀上約束人的行為并賦之以善惡評價的調解機制。“人在社會上，必然生存于各種客觀的關系之中，但是只有對所在關系有所領悟和認同，才能使之成為倫理關系，成為自覺的、主動的、人倫性的關系。”[13](P4)但是，道德的抽象本質和現實指向卻從古希臘的德謨克利特一直到近代的情感主義、功利主義、直覺主義，乃至于晚近的存在主義、麥金泰爾（AlasdairMacintyre,1929－）的美德倫理學，甚至是包含了境遇倫理學在內的后現代倫理學，(11)諸學派對“道德是什么”這一問題各執一詞、眾說紛紜。我們認為，在行政自制的研究視野內，道德不僅是一種主觀狀態，而且還應該與行政人員的行政行為及其結果相聯系，“所謂道德，說到底，也就是關于有利或有害社會與他人以及自己的行為之應該如何的規范，簡言之，亦即利害人己的行為應該如何的規范。”[14](P107)具體而言，行政人員行政自制中的道德應當包含兩方面內容：

1.在主觀方面，正如哈奇森所言，并不是人的情感引起的所有行為都是道德的，只有出于仁愛、人道、善良、同情的動機且謀求公共福利的行為才具有道德的意義，才是真正的善。[13](P223)并且，就像康德所指出的，人的道德行為應當來源于其自身的善良意志，評價行為道德與否，首先要看其行為的動機，只有動機善的行為才能稱之為善良行為。(12)對于行政人員而言，行政自制要求其在行政過程中主動考慮行政范圍內的道德約束，要求其所實施的行政行為應當以服務相對人、增進公共利益為主觀動機，并且要求行政人員能夠積極地適應“人民公仆”的角色定位，真正地把人（相對人）當作目的，而非為實現一己私利而任意利用的手段和工具。因此，行政人員“一定要清醒地認識到，他們最首要的義務是公民義務。無論何時，當發現所供職的機構疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時，所有的公共行政人員，實際上是所有的公共雇員都有責任去維護他們的公民利益。做不到這一點就是違背了受托責任，也是對公民責任的否定。這是最基本類型的倫理關懷問題”[15](P47)。2.在行為方面，行政人員的行為效果是衡量其道德與否的重要標準。無論是邊沁的“最大多數人的最大幸福”，還是密爾的“自由功利原則”，毋庸置疑的是，“任何時代任何社會創造道德的目的無疑是完全相同的：都是保障社會存在發展、增進每個人利益、實現每個人幸福。”因此，“道德目的——增進全社會和每個人利益——是衡量其他一切道德標準的標準。”[14](P115－116,P121)就此而言，行政人員的行政行為在客觀上有利于公民權益的實現、公共利益的增進，是行政自制的一項必然要求。簡單說，行政自制的內容要求行政人員做出優良的、有效的行政行為，而只有行政行為取得了優良的效果，才能最為充分地符合行政自制的要求。在行政自制之下，行政人員的主觀方面和行為方面都是不可或缺的。

（三）行政自制的文化基礎

對于政治文化，邁克爾·羅斯金（MichaelG.Roskin）曾經闡釋說：“每一社會都把有著自身特色的規范和價值傳給它們的成員，人們反過來又有著既定的一套觀念，希望政治系統是如何運作的，什么是政府對他們做的和為他們做的，以及他們自己針對政治系統的要求和義務。這些有關政治系統的信念、象征、價值就組成了一個國家的政治文化。簡單說，政治文化就是一個民族關于政治生活的心理學。”(13)我們認為，政治文化或許不能被夸大為一切政治現象的最終決定因素，(14)但一個國家、一個民族本身的文化內涵仍然與其政治形態、政治模式和政治結構存在著廣泛而密切的聯系，在很多政治實踐中——特別是有著悠久歷史傳統的中國——都能察覺到文化的影子。事實證明，相較而言，行政自制確實與我國的文化背景有著更為深刻的聯系。

在以儒家為代表的中國始原思想中，一如劉小楓所說，“追求人世和人的完美性恰是儒家精神的基本品格”(15)。而在這一追求中人世的完美性又是通過人的完美性來實現的，后者是前者的前提和基礎。由無窮多個完美的人組成的集合體才能成為完美的人世，對理想社會的追求其實也是對理想的個人品性的追求。然而，對于人的完美性的追求其實意味著這樣一個重要的理論前設：人的完美是有可能的。

對于這一前設，儒學大致上是按照下述理路予以證明的：（1）人具有獨特的本質屬性，“人類由其本性所從事的行為，總是正確的”[16](P12)，而這種本性是與生俱來、自然生成的，也就是說，人應當服從于其“天然”的本性，這是因為，（2）在這種天然的本性中存在著倫理上的“善”，“人心中皆有善的本源，在孟子，這被稱作善端，在宋、明新儒家那里，這是充塞于宇宙之間而為萬事萬物共同分享的天道、天理。”[17](P367－368)既然每個人的本性中都具有善的成分，那么，為了達到人與人世的完美性，就需要，（3）把倫理上的“善”從人的本性中引導出來，也就是一個使人從善的教育過程。而在總體上將人的善本性引導出來的過程就是“內圣”的過程。

“內圣”是“內圣外王”的重要組成部分。“外王”是指內心成圣的人可以“對外成王”，即管理民眾、治理天下，而“內圣外王”便成為中國始原思想中行政官員的必備要素。在“內圣”與“外王”的關系中，“內圣”是“外王”的前提，即是行政官員成其為行政官員的前提：一名官員只有先去“正心”、“誠意”、“修身”，才能“齊家”、“治國”、“平天下”，這是成為行政官員的資格條件，不符合這一條件的人是沒有資格治理他人的。

顯而易見，在“本性→善端→成圣”這條內圣途徑中，全部的出發點和歸宿都指向人的內心世界——人的本性體現在內心之中、善端存在于內心之中、成圣是將內心中的善端從隱性變成顯性——對行政官員的這一系列任職要求都是內心要求。在心學成圣的基礎上，人的內心是自足的，因此不需要任何來自外界的控制：古代行政官員不僅不需要分立的權力機關的制約，更不需要競爭性選舉的壓力，甚至連層級間的行政控制也在理論上內化為“忠”的道德意念，對于行政官員的外部約束至少在理論上根本沒有存在的必要。于是，這種從內心到內心的內圣理論使得對行政官員的控制也采取了以內心為主的自我控制，人們相信通過了道德考驗的行政官員理所當然地具有自制的意愿，能夠將自己的行為約束在道德許可的范圍內，自制的失控被認為是意外事件而非常態，行政官員如果做出不法或不當行為，只能是其內心出了問題，預防的方式也是教育和引導，因而，古代中國形成了相當龐大的道德體系，(16)卻沒有設計出一個外部的實體結構來制衡行政官員的權力。

從“外王”的角度看，統治者應當以內心成圣時的道德標準來治理人民，或者說，統治者的道德準則不僅用來約束自己，而且用來約束民眾。可見“內圣”與“外王”有著內在的一致性：“內圣”對于“外王”的道德要求，又被“外王”用來要求天下：一方面，內心成圣時所需的道德約束在官員上任之后繼續生效，并演變為自我克制、忠君愛民式的品行操守；另一方面，官員又將這些道德約束傳達于民眾，使民向善，盡到引導、教育、開化之職責，因為“儒家認為無論人性善惡，都可以道德教化的力量，收潛移默化之功，這種以教化變化人心的方式，是心理上的改造，使人心良善，知恥而無奸邪之心，自是最徹底、最根本、最積極的辦法”。[18](P313－314,P321)而在此一過程中，以教導者自居的行政官員必須“以身作則”，在治理過程中貫徹圣王之德：既需要“大道之行，天下為公”（《禮記·禮運》）的精神氣質，又需要“人民是主，治者是賓”的自身氣度，更需要“為民做主”、“為民請命”、“濟世救民”的具體行為。

總而言之，由內圣而外王的行政官員，對內需要恪守道德律令，以良善的道德準則約束自己的行為，忠君愛民；對外則要實行仁政，根據善意、善念進行善治，以民為本，使用良善的道德律令治理民眾，最終把圣王之德貫徹于民，達到同心同德、共同和諧的理想境界。上述這些，很多都與現代意義上的自制理念殊途同歸。所以我們認為，在具有深厚文化土壤的中國實施行政自制更為容易，或者說，文化的傳承使行政自制更容易被人們接受，實施起來更少阻力——至少相對于來自西方的三權分立、有限政府、司法至上而言確實如此。(17)

最后，需要再次澄清的是自制與他制的互補關系：盡管行政自制對行政權起著廣泛的制約作用，但它是一種自我約束，是建立在行政人員服務行政的主觀價值理念基礎上的，良好的行為動機是所有“自己約束自己”的首要起源。然而這也同樣意味著，一旦行政人員的價值觀念或行為動機這一源頭出了問題，就很難再通過行政自制自身的功能加以糾正和制裁，所以，相應的外部制約是必要的。外部制約是以權力和權利為主體對行政權進行的約束，不管是立法機關、司法機關的監督，還是新聞媒體、普通公民的監督，都是來自于行政系統之外的“他人”的監督。這種監督一方面不受行政人員價值觀念的限制，另一方面又可以避免行政體制（官僚／科層制）內部諸多規則的限制，提供更具強制性的也更為客觀公正的制約。所以，本文在著重闡釋行政自制重要性的同時，認為外部制約也是必不可少的，對自制的肯定并不等于對他制的否定，自制的闡釋是在肯定他制的前提下進行的——自制是對他制的補充，而不是替代。如果說來自政府自身的自制是對行政權的第一道防線，那么來自外部的他制則是第二道防線，兩道防線是相輔相成的關系，而非矛盾對立的關系。行政法學傳統的控權論只包含他制的內容，因此它難以避免地受到了過多的批評，我們拓展行政法的理論視野，把自制的內容加入到控權論中與他制并列，從而補完行政權的控制方式——自制和他制共同構成了行政權的制約機制，只有在二者相互補充、相互配合的情況下，才能讓行政權真正良好地運行。

收稿日期：2007－12－17

注釋：

①比如，“行政法秩序是一種在權力（利）主體對峙之下而形成的動態平衡。”見宋功德：《行政法哲學》，法律出版社2000年版，第55頁；“立法權、司法權對行政權的嚴格監控，既是出于對個人權利、自由的維護，也一定程度上基于對有限的權力資源的爭奪，基于一定的政治利益的考慮。”見李娟：《行政法控權理論研究》，北京大學出版社2000年版，第68頁；傳統上的“控權主要發生在國家機關之間。對行政權的控制主要是通過立法機關行使立法權、司法機關行使審判權來實現的”，見季濤：《行政權的擴張與控制》，《行政法學研究》1997年第1期，第57頁，同時，作者在文中指出“政府內部權力自控開始興起”，但這種自控主要是“專門性行政監督機構的大量興起”，并不等同于本文的行政自制，見季濤：《行政權的擴張與控書》，《行政法學研究》1997年第1期，第62頁。

②按照庫珀（TerryL.Cooper）的分類，外部控制指“強行對公務員個人進行控制，這些控制因素是來源于公務員自身之外的”，包括法律控制和監察機構的控制等；內部控制指“通過訓練和職業性社會化過程來培養和強化公務員的職業價值觀和職業水平”，主要指道德控制。見［美］特里·L·庫珀：《行政倫理學——實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學出版社2001年版，第122－123頁。

③“法院只有在維護那些憲法中規定的或可以在憲法中找到依據的個人權利時，才感到是正當的。”見［美］路易斯·亨金等編：《憲政與權利》，鄭戈等譯，生活·讀書·新知三聯書店1996年版，第13頁。

④姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學出版社2005年版，第18頁。“行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。無論如何，這是此學科的核心。”見［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第5頁。

⑤“個體的權利和自由從根本上依賴于有力的政府行為。假如沒有有效的政府，美國公民將不能享受他們現在所擁有的私有制。事實上，他們將享受很少甚至享受不到憲法所保證的個體權利。美國人珍視和體驗的個體自由以公職人員操持的社會合作為前提條件。我們所珍視的私人領域是由公共行為維持的，事實上是由公共行為創造的。”“幾乎每一項權利都蘊含著相應的政府義務，……個人自由不能僅僅通過限制政府干預行動和結社自由得到保護。……所有權利都要求政府積極的回應。”見［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢竟悅譯，北京大學出版社2004年版，第2－3、27頁。桑斯坦的“積極政府觀”在其著作中具有鮮明的一貫性：美國傳統的憲法觀念是私權神圣，政府保持中立狀態，不干涉私人權利，以避免“偏頗”，而桑斯坦在《偏頗的憲法》一書中卻認為現行的避免偏頗的憲法反而是偏頗的，它導致了種族歧視、男女不平等等多種不公平的社會現象，政府不應該站在中立的立場上，而應該站在正義的立場上去規制個人行為。在《自由市場與社會正義》一書中，桑斯坦認為傳統的不受干涉的自由市場并不當然地導致社會正義的出現，私人的不當偏好可能導致一個非正義的社會，因此市場需要政府的正義導向。見［美］凱斯·R·桑斯坦：《偏頗的憲法》，宋華琳、畢競悅譯，北京大學出版社2005年版；［美］凱斯·R·孫斯坦：《自由市場與社會正義》，金朝武、胡愛平、喬聰啟譯，中國政法大學出版社2002年版。

⑥現代國家要求政府不僅要消極地不違法，而且要積極地服務相對人，守法和服務是現代政府不可或缺的兩面。如桑斯坦所說：“消極權利禁止政府，并把它拒之門外；積極權利需要并盛情邀請政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風行。……如果消極權利成為我們躲避政府的處所，那么積極權利則提供我們政府的服務。前者包括財產權、契約權，當然也包括免受警察刑訊的權利；后者包括獲得食品券的權利、住房補助以及最低生活保障費。”見［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢竟悅譯，北京大學出版社2004年版，第23頁。

⑦吉恩·盧奇·斐利在工作單位用半自動手槍15分鐘內造成9死6傷；霍華德·昂魯在他住處附近的地方用手槍在大約20分鐘內殺死13人，傷3人；杰弗里·達默是17起連環殺人案的兇手。“在過去的20年中，有近3700萬的美國人曾遭犯罪分子的傷害；每22秒鐘，就有一名美國人被毆、被刺、被槍擊、被劫、被奸、或被殺。在這個駕車殺人、濫施暴力的年代，沒有一個美國人會感到安全。”參見［美］羅伯特·西蒙：《好人·壞人——透視人性的陰暗面》，韓斌等譯，新華出版社2001年版，第9、249－251、253頁。

⑧這種他制可能已經到了無以復加的程度：“對行政機關的雇員來說，有一些要求是苛刻的。雇員的膳食、點心、旅行或娛樂花費都不能由尋求官方支持行動的人或由與政府有業務往來的人來支付，或由其活動為政府機構管制或由雇員履行或不履行官方責任對其有實質性影響的人來支付。這些都是禮物，因此被禁止。雖然，規定可能有例外情況，但雇員卻不知如何處理與其機構委托人的關系。考慮到政府雇員與工商業經理、私人律師和院外活動家在收入上的差距，看來他們只能以費用分攤的方式在適當的飯店里就餐了。”［美］詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程的政治——公共行政學新論》，陳振明、朱芳芳等譯，中國人民大學出版社2002年版，第443頁。

⑨或許正因為如此，美國的作者才會反復強調公務人員的道德水準：“很多人都把‘政客’看成‘偽善’的同義詞，但我卻相信大部分的政客都是受到為公眾服務的責任感驅使而來到華盛頓，對政治的興趣與投入遠超過一般人所想象的。大多數的政客都想對公共福利有所貢獻，他們自認是所屬選區的保護者與代言人，他們最初的動機都是想建立一個更健全的政府，大多數在政府服務的人如果從事其他行業都可以得到更高的待遇，但他們卻寧可放棄了個人及其家人的隱私權。”［美］海瑞克·史密斯：《權力游戲》，劉丹曦等譯，中國言實出版社1997年版，第77－78頁。另可見［美］史蒂文·科恩、羅納德·布蘭德：《政府全面質量管理》，孔憲遂等譯，中國人民大學出版社2002年版，第11頁。

⑩路易斯·亨金早已指出法院以政治問題原則為由拒絕審理政府的對外事件其實并無充足的理由，然而這一情形至今仍沒有好轉。見［美］路易斯·亨金：《憲政·民主·對外事務》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯書店1996年版。

(11)情感主義的代表人物是哈奇森和休謨，以及后來的羅素和維特根斯坦；功利主義是邊沁和密爾，以及新功利主義的斯馬特和布蘭特；直覺主義是摩爾和普里查德；而存在主義可參見克爾凱郭爾、海德格爾和薩特的著作；后來的流派可見［美］A.麥金泰爾：《德性之后》，龔群等譯，中國社會科學出版社1995年版；［英］齊格蒙特·鮑曼：《后現代倫理學》，張成崗譯，江蘇人民出版社2003年版；［美］約瑟夫·弗萊徹：《境遇倫理學》，程立顯譯，中國社會科學出版社1989年版。

(12)可見［德］伊曼努爾·康德：《道德形而上學原理》，苗力田譯，上海人民出版社2005年版，第8－14、16－17、24頁；［德］康德：《法的形而上學原理》，沈叔平譯，商務印書館1991年版，第14、16－17、24－28頁。本文認為，康德義務論與功利主義目的論都具有合理成分，但二者分別是兩個極端。本文對這兩種理論進行了一定的折中。

(13)［美］邁克爾·羅斯金等：《政治學》，林震等譯，華夏出版社2002年版，第97頁。相關論述亦可見［美］詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第35、37－38頁。而加布里埃爾·A·阿爾蒙德和西德尼·維伯（GabrielA.Almond、SidneyVerba）對政治文化的重要功用給予了更為系統的表達，他們認為：“政治文化一向表示的是特殊的政治取向，即對政治系統和系統各個部分的態度，以及對系統中自我角色的態度。”見［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維伯：《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》，徐湘林等譯，華夏出版社1989年版，第14、20－22頁。

(14)盡管亨廷頓（SamuelP.Huntington）認為文明／文化的沖突將會是世界政治沖突的主要根源，萊斯利·A·懷特（LeslieA.White）、露絲·本尼迪克特（RuthBenedict）、M·米德（MargaretMead）等文化人類學家將文化視為一個國家或地區人們行為的決定因素，但我們仍然反對把文化的作用絕對化：不僅文化外部存在著重要的經濟因素，文化內部也有傳播－同構之處。文化的作用是重要的但不是絕對的。關于亨廷頓的觀點，可見［美］塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社2002年版。

(15)劉小楓：《儒家革命精神源流考》，上海三聯書店2000年版，第3頁。這種基本品格延續到現代演變為大同世界、人民民主、財富平等等政治理想。

(16)“‘德’像北極星一樣將群星凝聚于一身、靜止不動，……這也是這個世界和平和秩序的關鍵。”［德］鮑吾剛：《中國人的幸福觀》，嚴蓓雯等譯，江蘇人民出版社2004年版，第21頁。

(17)但是文化上的契合并不是實施行政自制的充分條件，一項自身不具合理性的“陋習”不論與文化多么相容都不應在今天復活。然而行政自制并非如此：（1）行政自制所追求的統一與和諧依然是今天的善良價值；（2）行政自制所強調的行政官員的道德修養同樣是政府善良行政的重要條件，因為政府也是由人組成的，人在只貪圖一己私利時有可能突破或規避哪怕是最為嚴密的制度制約，相反，人在希望服務公益時卻可能克服很多外在的不利條件，法律至上的時代精神并不等于說人的主觀意愿就不再重要了，法律畢竟是由人創造的；（3）行政自制在古代政治實踐中仍然取得了很多良好的效果，它在控制官員的龐大權力、約束官員的不良行為、減輕百姓的納稅負擔上都起到了重要的作用。而古代行政中的一系列弊端不是由行政自制本身的目標和追求造成的，而是由他制的缺失造成的，不是自制引發了那些濫用職權、貪污腐化的現象，而是自制單憑自身的力量無法杜絕那些現象。因此行政自制絕不是一項“陋習”，它具有充分的合理性，在當今時代恢復行政自制的傳統并不缺乏正當性基礎。

參考文獻

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