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行政觀念是國家行政機關公務員在履行行政管理職責活動中，形成的對行政活動的看法、態度、信念和價值，是對行政活動的一種深刻的認識和理解。用馬克思主義認識論來分析和研究行政觀念問題，必須堅持兩條原則:其一、實踐是認識的來源，行政觀念來源于對行政實踐的認識;其二、認識必須是真實地反映客觀事物及其規律，行政觀念則必須真實地反映行政實踐的根本要求。由此我認為，分析和研究行政觀念的轉變問題，只有把它歷史地結合到相應的行政制度中去能找到正確答案并把握其轉變的指向及一般規律。

顯然，行政觀念的形成或轉變受到社會政治、經濟、文化等多方面因素的規范、影響和制約，但是最主要和最重要的制約與影響是相應的行政制度，即行政觀念的行政制度規定性，亦即它之所以為行政觀念及其同其他觀念之間的區別的特性。實踐是認識的荃礎，行政觀念作為對行政實踐主要是行政制度的認識和理解，它與一定的行政制度必然是一種“對等”的關系，有什么樣的行政制度就有什么樣的行政觀念。在依法行政的行政制度中，行政觀念主要受行政法律規范的約束.或者說行政法律規范作為行政的根本依據，它必須對行政觀念具有性質、方向、內容等方面的規定性;同樣在“依人治世”的行政制度，行政觀念則主要受“長官意志”的約束，它必須具有“唯上”、“唯權”等規定性。由此可以得出兩點結論:(1)山于‘’依人治世”與依法行政兩種行政制度存在著根本性的差異，因此兩者所形成的行政觀念也必然不同，認識和理解具體的行政觀念，只能到“依人治世”或依法行政中考察、分析和判別。(2)行政制度改變，也必然要求行政觀念的轉變，行政制度“依人治世”走向依法行政，行政觀念也必須走向法治狀態，否則必將阻礙依法行政的實現。

黨的十五大報告在闡述依法治國方略時，明確指出:“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法貴任制和評議考核制。”依法行政成為各級政府機關行使行政權力的基木準則。在行政觀念上，一方面依法行政要求摒棄傳統的“人治”規定的行政觀念，另一方面則要求樹立法治規定的行政觀念。那么“人治”規定的行政觀念有什么特點?概要地說有這樣幾點:(1)以掌握最高權力的個人或集團代表或代替國家意志，它對行政觀念的要求是服從、尊重、信仰權力，甚至是個人迷信。(2).權大于法，官本位，在行政活動中不是依據法律，而是依據長官意志，它對行政觀念的要求是首先服從權力，然后才是服從法律。(3)“人治底下的法治”，或稱為法律工具主義，為行使權利方便也制定法律，從而就可以“借法擴權”、“借法行權”了，法律不過是權力的奴蟀，它對行政觀念的要求是形成法律為權力服務的愈識。總之，“人治”規定的行政觀念就是“官本觀念”，“權力觀念”。這種法律文化和行政文化沉淀為潛在的社會念識，影響著依法行政的進程，此造成了一系列的問題，如權力拜物教、官僚主義、潔官主義、人情主義、等級觀念等，這些正是依法行政和相應的行政觀念所要徹底摒棄的東西。

依法行政對行政觀念具有指導規定性，為行政觀念的轉變捉供了相應客觀依據。對依法行政作以理性認識，只能從依法行政白身的系統整體中尋求。拋開觀念性要素，依法行政是山諸多要素構成的，是諸多要素的相互聯系相互作用的整體。在各個要素中，每個要素的地位和作用是不同的，其中占有主導地位、發揮主要作用的要素及其相互聯系和作用決定著這一系統整體的性質、方向、內容、價旋。因此，行政觀念的轉變也必須以這些要素為依據。

依法行政作為一個系統整體，占主導地位、發揮主要作用的要素有哪些?從其系統整體的鑒本結構看，主要包括三個層而的要素:一是基礎和前提要素;二是內容和形式要素;三是價值和效益要素。

1.墓礎和前提要素—民主至上的觀念。民主是一個政治概念、法律概念、道德概念，是一個多維性的詞，但是不論我們從哪個角度來理解，民主的要義始終是指向“人民的權力”或“主權在民”。依法行政是依法治國的重要組成部分和核心內容，依法行政的根本目的是發展民主政治，正如十五大報告指出的那樣:“發展社會主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗口標。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”民主是人民主權國家的旗幟.是行政理念的本質內涵，是依法行政的基礎和前捉要素。在依法行政中，首先遇到的問題是:權力是從哪里來的，為準掌權?古希臘思想家亞里士多德第一次把民主石作是一種國家政體，馬克思主義認同、繼承和發展了民主觀，在《共產黨宜言》中指出:“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”〔《馬克思恩格斯選集》，第一卷，第272頁)這里所說的民主就是人民掌握政權，人民當家作主。其根本要求是一切權力屬于人民，只能為人民掌權，服務于人民，這是依法行政的基礎和前提。民主至上的觀念包涵多層意思:

(I)人民取得政權，建立民主政府，行政觀念的首要指向是一切權力屬于人民.為人民掌權，服務于人民;(2)在行政活動中實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，行政觀念的指向是人民的意志;(3)依法行政，對危害和浸犯公共利益、公民權利的行為進行法律制裁，行政觀念的指向是保障公民的權利;(4)人民委托少數管理者井依法授于它們各種權力，行政觀念的指向是權力得以有效運行;(5)所確立的依法行政制度要符合民主的最一般原則，如“服從多數、尊重少數”為民負責、越權無效等，行政觀念的指向是最多數、最廣泛的民主和自由。這些涵義構成了依法行政的基礎和前提要素，這些觀念便成為依法行政的基礎和前提觀念。

2.內容和形式要素一一法律至上的觀念。依法行政就是法律至上的行政，即在整個國家行政體系和社會規范體系中，惟有法律具有最高權威和普遍性，任何組織和個人都必須置于法律之下。它以職權法定、法律保留、法律優位，依據法律、權責統一等為內涵和原則，客觀地反映了依法行政的內容和形式。

同民主至上的觀念一樣，法律至上的觀念也包涵多層怠思:(l)徹底摒棄傳統的“依人治止”和權力至上的觀念，否則法律至上的觀念就無法產生和形成，行政觀念的指向是對權力至上的徹底否定，是對唯上、唯私的徹底否定;(2)有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒

有超越法律的特權，行政觀念的指向是法律至高無上的權威，不論一個人是什么官職、什么級別，也不論一個組織是什么機構，在法律面前都是平等的普通的公民或當事人，(3)強調依法對權力進行控制，以防止權力的不合理地增長及濫類加害于民，行政觀念的指向是對權力的合理合法限定;(4)突出程序和形式的合理性，在依法行政中，法律不在于它可以為行政服務，而在于它具有程夢和形式合性的爵遍化標準，從保證實質合理在總是到址人限度的實現，行政觀念的指向是按照法律所的程序和形式來觀察、分折、提出和思考問題下以此對行政行為竹出判斷，(5)對法律共有一利，叢本的信念及是對法律制變抱了探刻信任的一種精沖狀態，信仰則吏進一步，它表明對法律的信服和硬華幣，并以之為行為準則，是對法律的自身和發展前景的終極關懷，行政觀念的才翔門是把法律至的精神以一種信念信聲觀念之中。這此涵義則溝成了依法行政的內容和形式要術，這些觀念介也戊為依法行政的內容和形式觀念。

3.價值和效益要索一正義至上的觀念。價仇和效益是人的認識所必須把握的一種特定的關系，足引份人從事實踐活動的動力因素和內在尺度。依法行政的動因就是要最大限度地實現行政價位，址人幅度地提.角行政效益。正義，代表著公平、公正、公遴.高效益等這樣·些概念，反映依法行政的價位和效益的根本要求。

從形式正義上，它要求健康或工協瑪都必須平等對待，反映在行政觀念，則要求劉等每個人不淪足官是民部是普通的公民;在行政中我們總足要對著物質資源、精沖資琳、權力資源等各種資源的分配問題，為保證這些資源合理正義之分配，必須依法對進行調整和規范，使每個人對其有都定格在一個相對公正的范圍之內，不致因一力一占有而擬害或剝奪他人的利益，反映行政觀念中則要求對資源必須依法進行合理正義之分配;從法律正義公正義上看，各樣的法律糾紛中，這此糾紛不〔義應當足和平的即不使私力到解決，反映在行政觀念中則要求在解決糾紛中使川公平的口、則，當事人在適川法律上一律平等;從效益原則上意義與促進高效益價位取向J乙致的、立法效益、執刀、效益、守法效益、法律適川效益等無不反映的要長，在行政觀念中則要求把效益作為行政話動的·項附則，通過依法行政實現行政的廉潔.佰效。綜上，民上至上、法律至上、.正義至上，作為依法行政的墓礎和前提要索、內容和形式要索、價值和效益要素，觀念的樹立和，移成足行政觀念轉變依法行政上來的主要標志。