導(dǎo)語(yǔ)：行政法概念研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、英美法系憲政背景對(duì)行政法概念的影響

英美法系行政法學(xué)者在研究行政法時(shí),不大為概念下定義,“也沒有明確的行政法概念”。這是與英美法系學(xué)者注重經(jīng)驗(yàn)、輕視理論的習(xí)慣相聯(lián)系的。但仍有一些學(xué)者從實(shí)證角度,用歸納推理的方法演繹出某些概念。這種概念深受其憲政文化的浸染,行政法只能是憲政的產(chǎn)物。英美法系素來(lái)具有個(gè)人主義傳統(tǒng),因而,行政法也被RichardRawlings稱為是“紅燈理論”。

(一)英國(guó)

英國(guó)號(hào)稱“憲政母國(guó)”。但是其行政法概念從產(chǎn)生到發(fā)展卻經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。可以說(shuō)是英國(guó)學(xué)者對(duì)憲政的不同理解造成了對(duì)行政法概念的誤讀。英國(guó)式憲政原則雖然批駁了法國(guó)式行政法(這以戴雪為代表),但是不可否認(rèn),英國(guó)的憲政體制國(guó)家孕育了英國(guó)版的“行政法”,而這種行政法觀念卻是與英國(guó)憲政歷程同步的。

威廉·韋德爵士(SirWilliamWade)認(rèn)為行政法概念應(yīng)包括兩個(gè)含義,一個(gè)含義是“它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法”,另外一個(gè)含義是“管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則”。而且,他還指出:“實(shí)際上,整個(gè)行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)一個(gè)分支,因?yàn)樗苯觼?lái)源于法治下的憲法原理、議會(huì)主權(quán)和司法獨(dú)立。”韋德的觀點(diǎn)在英國(guó)很具有代表性,而對(duì)于行政法與憲法的關(guān)系則是獨(dú)具慧眼的。英國(guó)“行政法”概念的確定源于英國(guó)憲政歷史、憲政原則、憲政實(shí)踐。

英國(guó)憲政是從資產(chǎn)階級(jí)革命開始的。1640年資產(chǎn)階級(jí)以“清教徒革命”的形式開始了與封建主的爭(zhēng)權(quán)。經(jīng)過(guò)大約半個(gè)世紀(jì)的斗爭(zhēng),1688年“光榮革命”(TheGloriousRevolution)后,君主立憲政體開始確立。三百多年以來(lái),英國(guó)政制一直循此路徑至今。英國(guó)行政法觀念與英式憲政兩個(gè)原則:(一)議會(huì)主權(quán)(TheSovereigntyofParliament);(二)法治原則(RuleofLaw)有絕大關(guān)系,分別論述如下。

1.議會(huì)主權(quán)

議會(huì)主權(quán)是英國(guó)學(xué)者三權(quán)分立的一種理解方式。在英國(guó)憲政歷史中,議會(huì)被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)的樂園,而國(guó)王所代表的是行政權(quán)。這正是資產(chǎn)階級(jí)既得利益者所憂慮和悚懼的。這種預(yù)設(shè)同時(shí)引起了憲政思想上的啟迪、理論上的闡揚(yáng)和憲制上的安排。資產(chǎn)階級(jí)革命以清教徒宗教改革面目出現(xiàn),因而,從基督教性惡論分析是理解權(quán)力分立的鑰匙。性惡論源于對(duì)人性幽黯的認(rèn)定。“‘政府分權(quán),互相制衡’的原則就是反映基督教的幽黯意識(shí)”基督教義中強(qiáng)烈的末世論期待與現(xiàn)實(shí)中政治秩序始終存在疏離與張力。幽黯意識(shí)是清教徒參與1640年革命的重要原動(dòng)力,而分權(quán)學(xué)說(shuō)的首倡者洛克本人就是一個(gè)加爾文教徒。在中世紀(jì)的宗教改革中,教會(huì)權(quán)力與世俗權(quán)力的頡頏消長(zhǎng)的歷史啟發(fā)了這位分權(quán)學(xué)說(shuō)的始祖。教會(huì)是世俗政權(quán)之外的集團(tuán)勢(shì)力,是“集團(tuán)多元主義”的表現(xiàn)。洛克是英國(guó)式“權(quán)力分立”政制的思想者,再加之英國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)早期與宗教革命相聯(lián),西方學(xué)者以為這次革命的重大影響“類似于一種核裂變的過(guò)程”。而15世紀(jì)“主教會(huì)議至上論”所蘊(yùn)含的代議制觀念正是英國(guó)“主權(quán)在議會(huì)”說(shuō)法的先河。洛克論證了人民在革命后將主權(quán)讓渡給議會(huì)的理論,這種理論至今續(xù)延。這一點(diǎn)與法國(guó)的“主權(quán)在民”憲政原則殊有差異。此外洛克分權(quán)論還有其智識(shí)資源,這就是法律的命令理論(Commandtheoryoflaw),此種觀點(diǎn)認(rèn)為主權(quán)被劃分為Gubernaculum(統(tǒng)治權(quán))和Jurisdictio(司法權(quán))。國(guó)王行使后者時(shí)須謹(jǐn)遵法律。由于限制王權(quán)的強(qiáng)烈意向,獨(dú)立于國(guó)王意志的“立法權(quán)”樹立了起來(lái)。而“混合政體理論”也極大地左右了洛克分權(quán)理論的構(gòu)建。“根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),洛克認(rèn)定立法權(quán)是政府的最高權(quán)力,雖然他也承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有分享制定法令的可能性”。立法權(quán)作為國(guó)家最高權(quán)力,在于“它有權(quán)為社會(huì)的一切部分和每個(gè)成員制定法律,制定他們的行動(dòng)準(zhǔn)則,并在法律被違反時(shí)授權(quán)加以執(zhí)行”,而且,“社會(huì)的任何成員或社會(huì)的任何部分,所有的其他一切權(quán)力,都是從它獲得和隸屬它的。”這確立了所謂的議會(huì)主權(quán)原則。英國(guó)憲法和行政法上許多制度直接由議會(huì)主權(quán)原則產(chǎn)生,如:政府須向議會(huì)負(fù)責(zé)(政府與議會(huì));法院必須適用議會(huì)之法律,不能審查議會(huì)所通過(guò)的法律(議會(huì)與法院);英國(guó)法院對(duì)于行政爭(zhēng)訟的管轄倘若無(wú)議會(huì)授權(quán)則只有在行政機(jī)關(guān)行為超越權(quán)限時(shí)才運(yùn)用(法院與政府)。同樣基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的疑懼,另外一個(gè)重要的原則——法治原則也顯示了英國(guó)行政法的對(duì)行政權(quán)不信任的基本的控權(quán)理念。

2.法治原則

1885年,英國(guó)憲法學(xué)者A·V·戴雪在《英憲精義》中闡述了法治原則的三個(gè)涵義。這三個(gè)涵義是戴雪在批判法國(guó)版行政法的基礎(chǔ)上闡述的。事實(shí)上這是戴雪的誤解,但正是這種誤解影響了英國(guó)法學(xué)界一個(gè)多世紀(jì)行政法的理念形成。直到現(xiàn)在,人們?nèi)匀徽J(rèn)可戴雪理論,它反映了人們“對(duì)行政權(quán)力增長(zhǎng)的疑懼,對(duì)于‘控制’及正在受到剝蝕的‘古典自由’的強(qiáng)調(diào)以及對(duì)政府‘兇暴行事(runamok)’可能性的恐慌。在韋德身后,潛藏著一個(gè)悠久的傳統(tǒng),我們可以從它的偉大的注釋者戴雪的著作中予以昭示”。19世紀(jì)中葉之后,英國(guó)開始奉行亞當(dāng)·斯密學(xué)說(shuō)和自由放任的經(jīng)濟(jì)制度,作為執(zhí)政黨輝格黨成員,戴雪“法治”理論正是其政治傾向的述發(fā)。

戴雪甚至認(rèn)為,法院不僅是法律的保留人,還是議會(huì)主權(quán)原則的捍衛(wèi)者。在英國(guó),“法院實(shí)施控制的理由是假定它們藉此完成立法意志”,而法院控制的方式及其程序則完全由議會(huì)主權(quán)予以確定。戴雪以法治觀念支持了19世紀(jì)的一元化民主(unitarydemocracy),然而,本世紀(jì)以來(lái)多元民主(pluristdemocracy)的出現(xiàn),已經(jīng)使戴雪的原有的對(duì)法治原則的認(rèn)知發(fā)生了變化。但是戴雪法治原則理論“一直被提到具有一種教義性的說(shuō)服力的地位,以至于在英國(guó)此后的一段時(shí)期中混淆了行政法的問題”。然而從事實(shí)層面,而非行政法理論層面來(lái)看,英國(guó)憲法中法治原則對(duì)行政法的影響是非常明顯的:首先,法治原則要求最大限度保障個(gè)人自由,制止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù);其次,行政法的主要內(nèi)容是獨(dú)立司法權(quán)對(duì)行政行為的司法審查;再次,行政權(quán)范圍受到嚴(yán)格限制,最大可能地排斥行政權(quán);最后,無(wú)法律則無(wú)行政,認(rèn)為沒有法律明確授權(quán)的行政行為,不具有公民服從的正統(tǒng)性而歸于無(wú)效。

(二)美國(guó)

美國(guó)被認(rèn)為是實(shí)行了典型的三權(quán)分立的國(guó)家。憲制安排受英國(guó)的洛克和法國(guó)孟德斯鳩分權(quán)理論的啟發(fā),其憲政思想“本土化”的轉(zhuǎn)化是由杰斐遜、潘恩等人來(lái)完成的。正因?yàn)槊绹?guó)的憲政設(shè)計(jì)源于法國(guó)啟蒙思想家,尤其是孟德斯鳩對(duì)司法權(quán)的強(qiáng)調(diào),給了美國(guó)立憲者以啟發(fā),并建立了具有美國(guó)特色的司法審查制度。憲政制度安排塵埃落定之時(shí),幾乎整個(gè)行政法制度及概念也得以定格。

美國(guó)學(xué)者K·C·戴維斯認(rèn)為,“行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律,尤其是包括規(guī)范對(duì)行政行為的司法審查的法律。”而另一位著名學(xué)者B·施瓦茨則認(rèn)為,“行政法是控制政府活動(dòng)的法律,它規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、權(quán)力行使的原則,和人民受到行政活動(dòng)侵害時(shí)的救濟(jì)手段。”從上述定義可以看出美國(guó)學(xué)者的基本的行政法理念是:以法官為中心和由規(guī)則約束,而規(guī)則模型確保官員誠(chéng)實(shí)的制度手段是壓縮行政自由裁量權(quán);對(duì)政策加以編纂;使決策程式化;限制授權(quán)。這些理念集中體現(xiàn)在權(quán)力分立和制衡原則與有限政府原則當(dāng)中。

1.權(quán)力分立(ThePrincipleofSeparationofPowers)和制衡原則(ThePrincipleofChecksandBalances)

分權(quán)制衡原則是美國(guó)對(duì)三權(quán)分立理論的理解,這一點(diǎn)顯然與英國(guó)的議會(huì)至上不同。在美國(guó),法院的地位得到了確認(rèn)和提高,它甚至可以對(duì)國(guó)會(huì)的法律進(jìn)行審查。法文化的繼受使美國(guó)同樣反映出與英國(guó)憲政主義相通的幽黯意識(shí)互約論。17世紀(jì)中葉清教徒從英格蘭到北美的遷移也承載了這種對(duì)人性陰黯面的體驗(yàn)與警惕。制憲者之一的亞里山大·漢彌爾頓(AlexanderHamilton)聲稱:“我們應(yīng)該假定每個(gè)人都是會(huì)拆爛污的癟三,他的每一個(gè)行為,除了私利,別無(wú)目的。”而麥迪遜更認(rèn)為:“政府之存在不就是人性的最好說(shuō)明嗎?如果每一個(gè)人都是天使,政府就沒有存在的必要了。”在此人性預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)上,美國(guó)制憲者們才開始設(shè)計(jì)憲政體制。孟德斯鳩是這一設(shè)計(jì)的制圖者,但是孟德斯鳩對(duì)于“良好政體”的制圖無(wú)法直接在美洲的土地上施工,尤其是司法審查部分。完成這個(gè)轉(zhuǎn)換須要提起一個(gè)人——英國(guó)人布萊克斯通,他認(rèn)為“……這種獨(dú)特和分立的司法權(quán)的存在構(gòu)成一個(gè)維護(hù)公共自由的主要因素,除非在某種程度上普通司法既與立法權(quán),又與執(zhí)行權(quán)分立,這種司法權(quán)是不能長(zhǎng)期維持的”。布萊克斯通成為孟德斯鳩與首法官馬歇爾之間關(guān)鍵的聯(lián)系人。在著名的1803年判決中司法審查得以確立,司法才真正成為三權(quán)均衡中的支撐力量。美國(guó)學(xué)者M(jìn)·J·C維爾認(rèn)為制衡思想源自于混合均衡理論,而后者卻源自1660-1750年英國(guó)的均衡政府理論。美國(guó)憲制中獨(dú)特部分正是這種“制衡”,甚至于“權(quán)力分立在均衡政制政府中是一個(gè)從屬性的……因素”。分權(quán)制衡原則成為美國(guó)版行政法研究的起點(diǎn),行政法上的許多問題歸根結(jié)蒂都要從這一原則中得以解釋,比如19世紀(jì)末政府“第四權(quán)力”的解釋就涉及到這個(gè)問題,再如20世紀(jì)行政權(quán)擴(kuò)大是美國(guó)法院司法審查擴(kuò)大與縮小的重要事實(shí)根據(jù)。

2.有限政府原則(ThePrincipleofLimitedGovernment)

這一項(xiàng)憲法原則認(rèn)為政府權(quán)力是有邊界的。平面上,政府權(quán)力不得僭越國(guó)會(huì)和法院的權(quán)力;縱向上,聯(lián)邦中央政府只享有憲法列舉的權(quán)力,不能越出憲法設(shè)置的藩籬。從美國(guó)憲政理論看,實(shí)質(zhì)上這項(xiàng)原則是分權(quán)制衡原則的具體化。美國(guó)憲法學(xué)者把它認(rèn)知為一個(gè)憲法原則,正說(shuō)明他們對(duì)政府權(quán)力控制的高度關(guān)注。這項(xiàng)原則給行政法學(xué)上帶來(lái)的影響極為深遠(yuǎn),并形成美國(guó)行政法的基本觀念:行政干預(yù)必須有法律之限度;保障公民個(gè)人權(quán)力與自由是行政法題中之義;行政自由裁量權(quán)必須受到法律的適當(dāng)制約;對(duì)公民個(gè)人自由和權(quán)利具有負(fù)面意義的行政行為必須接受司法審查。

(三)英美法系憲政背景對(duì)行政法概念影響的總體評(píng)價(jià)

從上述分析可以看出,英美行政法的概念受各自憲法原則的強(qiáng)烈輻射,甚至憲法的原則直接成為行政法的基石。憲法原則中對(duì)行政機(jī)關(guān)的性惡先定和組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的控扼是形成英美“控權(quán)”理念的淵藪;另一個(gè)制約行政法概念的誘因則是對(duì)三權(quán)分立理解的問題。英美兩國(guó)的憲政史還表明資產(chǎn)階級(jí)革命(光榮革命、獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng))孕育出的是把政府行為和欲得的自由被置于相互對(duì)立的地位并強(qiáng)化了個(gè)人主義的自由。必須清晰地認(rèn)識(shí)到兩三百年憲政沿革形成的英美行政法理念恰恰不是能夠重復(fù)展示的,它僅僅是一種歷史的偶合。正如W·Ivor·詹寧斯所說(shuō):“促使英國(guó)實(shí)行這種三分法的并不是政治理論,而是政治經(jīng)驗(yàn)、邏輯以及某些偶然事件。……它是歷史的部分綜合的產(chǎn)物,是對(duì)其中較為重要的后果所進(jìn)行的一種驗(yàn)證。”因此,從憲政角度進(jìn)行的分析是一種歷史的分析,它并非能夠簡(jiǎn)單加以模仿和重復(fù)的。我們從英美憲政的發(fā)展中可以看出,每當(dāng)憲政實(shí)踐與憲政理念發(fā)生變化時(shí),行政法的概念、原理也在相應(yīng)地進(jìn)行著對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換。事實(shí)上,英國(guó)的拉斯基、羅布森、詹寧斯等人及美國(guó)R·B·斯圖爾德和P·L·斯特勞斯都基于各自的對(duì)分權(quán)制衡的不同理解作出了自己對(duì)行政法的一反傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。

二、大陸法系憲政背景下對(duì)行政法概念的影響

大陸法系的學(xué)者對(duì)行政法概念的分析,一般以區(qū)分公法私法為出發(fā)點(diǎn)。“行政法系具體之公法,亦為憲法之試金石”。大陸法系的行政法概念通常認(rèn)為行政法是國(guó)內(nèi)公法之畛域。大陸法系的憲政理念與憲政實(shí)踐與英美法系的各行其道也造成了在行政法概念上的眾說(shuō)紛紜、大相徑庭。大陸法系學(xué)者的憲政意識(shí)不象美國(guó)那樣大部是邏輯的產(chǎn)物,而更多的是一種從意識(shí)形態(tài)對(duì)純粹分權(quán)理論的信奉。因此法國(guó)能夠在其權(quán)力分立原則下率先探討行政法,如果說(shuō)英美行政法更多是政治家的政治經(jīng)驗(yàn)和重要政治后果的驗(yàn)證的話,法國(guó)版行政法是法國(guó)學(xué)者對(duì)三權(quán)分立憲政原則獨(dú)特理解下的行政與司法實(shí)務(wù)中理性化的產(chǎn)物,這同樣需要從憲政沿革中去尋蹤覓跡。

(一)法國(guó)

法國(guó)有“行政法母國(guó)”之稱,其行政法理論也最為完備。在法國(guó),學(xué)者們定義行政法時(shí)一般傾向于從公法角度去闡述,“行政法是調(diào)整行政活動(dòng)的國(guó)內(nèi)公法”,“從某種程度上說(shuō),行政法是公法的一支,它以國(guó)家行政體制為立法對(duì)象。”學(xué)者術(shù)·瓦林認(rèn)為:“行政法不僅包括行政權(quán)及其行使的程序和原則,公民在受到行政行為侵害時(shí)的救濟(jì)措施,還包括行政機(jī)關(guān)的組織形式,行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)章的權(quán)力及程序,文官制度,政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用和管理,公共事業(yè)、行政責(zé)任。”在行政法研究的側(cè)重點(diǎn)上,法國(guó)學(xué)者認(rèn)定的一個(gè)基點(diǎn)是“行政”,并且認(rèn)為行政法的存續(xù)取決于兩個(gè)條件:一個(gè)是行政部門成為國(guó)家主導(dǎo)力量,另一個(gè)是這種行政主導(dǎo)地位在導(dǎo)致私人生活方式變化的同時(shí),引起了組織上,尤其是行政司法組織上的變化。這種行政主導(dǎo)的理念同樣源自于法國(guó)學(xué)者對(duì)三權(quán)分立理論中權(quán)力布設(shè)的構(gòu)想和實(shí)踐。

1.三權(quán)分立原則

三權(quán)分立原則是由1789年《人權(quán)宣言》第16條確定下來(lái)的。此后權(quán)力分立成為法國(guó)憲政、憲制變動(dòng)的一個(gè)焦點(diǎn),幾乎每次的憲政變革都以三權(quán)之間的權(quán)力分配為著眼點(diǎn)。而行政權(quán)在其間顯示的獨(dú)特性是區(qū)別于英美國(guó)家的重大特點(diǎn),在法國(guó),行政權(quán)中含有實(shí)質(zhì)上的司法權(quán),行政訴訟屬于行政權(quán)范疇是法國(guó)人的理解。這是由階級(jí)較量的歷史形成的。法國(guó)大革命中中央集權(quán)和行政制度比司法權(quán)更得人心,人們把行政權(quán)、司法權(quán)之間的斗爭(zhēng)視為是新舊制度的殊死博斗。最后制憲會(huì)議用法令形式確認(rèn)了行政權(quán)的地位:“司法職能非常清晰,從此將與行政職能相分離。法官將不得以任何方式干預(yù)行政人員的活動(dòng),違者以瀆職論處。”(1790年)“法庭不得就行政官員的行政職能對(duì)他們進(jìn)行攻擊,不得因他們的職能傳喚他們到庭”;“嚴(yán)禁法庭受理任何種類的行政管理行為。”(1791年)行政權(quán)代表公共利益,而且“法律救濟(jì)(LegalRemedies)的發(fā)展只是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部體系中形成起來(lái)的,在英美法系學(xué)者看來(lái),‘準(zhǔn)司法控制(Quasi-JudicialControl)’的主要目的是為了公共利益”。這樣,法國(guó)人觀念中的行政權(quán)是具有一種“公共性質(zhì)”的權(quán)力。而且,盧梭認(rèn)為立法權(quán)和行政權(quán)是公意的行使,是不能分立與的,司法權(quán)則是英國(guó)混合均衡體制的產(chǎn)物。1791年憲法中關(guān)于司法權(quán)的獨(dú)立,被認(rèn)為是“美國(guó)的示范而不是對(duì)政制理論的回應(yīng)的結(jié)果”。正因?yàn)閷?duì)三權(quán)分立原則的法國(guó)式理解創(chuàng)造了法國(guó)版的行政法,也是基于此認(rèn)識(shí)形成了“公共權(quán)力學(xué)說(shuō)”、“公務(wù)學(xué)說(shuō)”等法國(guó)行政法的原則和標(biāo)準(zhǔn)。例如,從狄驥基于對(duì)行政權(quán)的時(shí)代分析,以社會(huì)聯(lián)帶主義理論提出了自己新的行政法觀念——公務(wù)學(xué)說(shuō),可以看出學(xué)者對(duì)憲法中三權(quán)分立理解的變化引發(fā)了行政法概念上的巨大變化。

2.人民主權(quán)原則

人民主權(quán)原則是盧梭思想的核心部分,盧梭認(rèn)為主權(quán)是不可分割與轉(zhuǎn)讓的,而主權(quán)就意味著執(zhí)行公意(Volontégénérale)。盧梭斷言:“公意永遠(yuǎn)是公正的,而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。”立法權(quán)是“公意的行為”,而主權(quán)主要靠立法權(quán)實(shí)現(xiàn)。“立法權(quán)是國(guó)家的心臟”,“立法權(quán)是屬于人民的,而且只能屬于人民”。盧梭的人民主權(quán)理論是同權(quán)力分立理論相聯(lián)的,事實(shí)上,他一直反對(duì)英美式的純粹分權(quán)均衡政制。他的人民主權(quán)理論在行政法上的一個(gè)重大影響則是風(fēng)行19世紀(jì)的公共權(quán)力學(xué)說(shuō),公共權(quán)力理論是拉菲利埃(EdouardLaferriere)所創(chuàng),以公共權(quán)力作為劃分“公意”與“眾意(私益集合)”的標(biāo)尺。到了狄驥時(shí)代,狄驥在為闡述其“公務(wù)論”而向“公共權(quán)力論”發(fā)難時(shí),采取的方式就是對(duì)盧梭“人民主權(quán)”原則的抨擊:“……我認(rèn)為國(guó)家這種公共權(quán)力之所以絕對(duì)能把它的意志強(qiáng)加于人,是因?yàn)檫@種意志具有高于人民意志的性質(zhì)的這種概念是想象的,絲毫沒有根據(jù)的……。”并且揚(yáng)言要取消“主權(quán)”的概念。這些都說(shuō)明人民主權(quán)原則不僅是法國(guó)憲政的基石,而且也是行政法理念的淵源,在法國(guó),強(qiáng)調(diào)行政法“公”的性質(zhì)大大有別于英美的公私混同而形成的理念與制度。(二)德國(guó)

德國(guó)與法國(guó)并稱為現(xiàn)代大陸法系的兩大脊梁。德國(guó)行政法在19世紀(jì)前期受法國(guó)影響比較深,德國(guó)的公法理論“基本上和法國(guó)所代表的主流思想無(wú)太大差異”。就德國(guó)自身淵流來(lái)說(shuō),行政權(quán)優(yōu)位的傳統(tǒng)根深蒂固。17世紀(jì)中葉后所謂警察國(guó)(derabsoluteStaat,“Polizeistaat”)時(shí)代,國(guó)家行政權(quán)力被分解為公權(quán)力主體地位(HoheitlicheVerwaltung)和財(cái)產(chǎn)權(quán)主體之地位(FiskalischeVerwaltung)。后者為“國(guó)庫(kù)”(Fiskus)行為,前者則被定格為具有自主的確認(rèn)力(SelbsteZeugungskraft)的行為。理解德國(guó)行政法的鑰匙即行政權(quán)優(yōu)位原理。

從某種意義上講,E.Forsthoff所論證的給付行政理論,實(shí)質(zhì)上亦為行政權(quán)主體地位優(yōu)越性的一種表現(xiàn),實(shí)為——“供給行政”而已。德國(guó)行政法學(xué)者沃爾夫(Wolff)和巴霍夫(Bachof)認(rèn)為行政法在廣義上是公共行政機(jī)關(guān)據(jù)以操作的法律規(guī)則的總和;在狹義上則是關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)主體之主權(quán)權(quán)力的法律規(guī)則之總和,毛勒(Maurer)則認(rèn)為,行政法是以一種特殊的方式研究公共行政機(jī)關(guān)——行政職能、行政程序和行政組織之成文或不成文法律規(guī)則之總和。德國(guó)行政法學(xué)者在闡述行政法概念的時(shí)候,始終是圍繞著德國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家高權(quán)行政(obrigkeitlicheHoheitsverwaltung)理念,這種理念的形成與發(fā)展是德國(guó)學(xué)者對(duì)德國(guó)憲政的基石——法治國(guó)(Rechtsstaat)的獨(dú)特理解。

1.法治國(guó)原理

在德國(guó),權(quán)力分立原則(DerGrundsatzderGewaltentrennung)是法治國(guó)原理的題中之義。第二次大戰(zhàn)以后德國(guó)基本法依據(jù)魏瑪憲法的體制,分權(quán)在立法、行政、司法之間、聯(lián)邦和州之間進(jìn)行。分權(quán)的首要目的在于相互制衡。此外權(quán)力分立也為達(dá)到積極地滿足國(guó)家任務(wù)的功能,每一權(quán)力不能侵奪另一權(quán)力,這一對(duì)權(quán)力分立的理解實(shí)已超過(guò)18世紀(jì)以來(lái)權(quán)力分立制度。又與其戰(zhàn)后社會(huì)福利國(guó)家原則(Sozialstaat,Socialwelfarestate)相暗合。法治國(guó)另一涵義是依法行政(DerGrundsatzdergestezmaβigenVerwaltung),行政權(quán)須受法律與法(GesetzundRecht)支配。而依法行政原則中包括了法律優(yōu)先原則(DerGrundsatzdesVorrangsdesGesetzes)和法律保留原則(DerGrundsatzdesvorbehaltesdesGesetzes)。法律優(yōu)先實(shí)質(zhì)就是議會(huì)優(yōu)先,法律保留則意為議會(huì)保留。法律保留原則是作為“憲政主義的政治工具出現(xiàn)的”,“當(dāng)時(shí)憲政分權(quán)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)并不是國(guó)家秩序的整合,而是為了限制行政權(quán),保護(hù)公民的人身自由和私有財(cái)產(chǎn)免受行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)。”

2.社會(huì)(福利)國(guó)家(Sozialstaat)

這項(xiàng)憲法原則是德國(guó)人的貢獻(xiàn)。二戰(zhàn)之后,由于政府注意到國(guó)民生計(jì),雖然行政內(nèi)容仍以“公共安全與秩序維持”為第一要義,但在社會(huì)法治國(guó)之目標(biāo)下,以給付行政(Leistungsverwaltung)為標(biāo)志的“福利國(guó)家”時(shí)代到來(lái)了。社會(huì)國(guó)家條款既拘束行政機(jī)關(guān),又約束立法機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí)須要考慮這一原則,司法權(quán)的行使也須以此精神注解法律,指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)建議有關(guān)公民法律地位(legalposition)和物質(zhì)事實(shí)的問題。行政主旨的側(cè)重已擴(kuò)展到“非高權(quán)性行政作用(nichthoheitlicheVerwaltungstatigkeit),而非僅秩序保障者(Ordnungsgarant)。當(dāng)代行政法學(xué)上的一些法學(xué)術(shù)語(yǔ)給付行政、社會(huì)行政(Sozialverwaltung)、助長(zhǎng)行政(Frderungsverwaltung)等均由此憲法原則衍引而出。

(三)大陸法系憲政背景下對(duì)行政法概念影響的總體評(píng)價(jià)

從法德兩國(guó)分析看,大陸法系各國(guó)行政法觀念是有著親緣關(guān)系的。目前我國(guó)學(xué)界在評(píng)價(jià)、比較大陸與英美法律制度中,不僅多有以英美式制度為基準(zhǔn)的傾向,而且頗有重蹈百年來(lái)誤解大陸行政法覆轍之嫌。行政法學(xué)界的通說(shuō)認(rèn)為:“行政法母國(guó)”的行政法理念是伴隨著歐洲憲政主義風(fēng)潮影響大陸法系各國(guó)的。憲政及行政法一個(gè)顯著的特征就是行政主導(dǎo)或行政優(yōu)位。在權(quán)力制衡構(gòu)架中,行政權(quán)與立法權(quán)融合的現(xiàn)象較英美法系更為突出,并不強(qiáng)調(diào)司法審查。行政權(quán)通常被賦予了“公”的涵義,因此公與私的劃分,公私的輕重、優(yōu)劣都成為行政法學(xué)者關(guān)心的課題。行政法理念中“公共權(quán)力”、“公務(wù)”及“制度理論(theoriedeI’institution)”都是圍繞公共行政這一概念展開的。公共行政在法、德行政法中大都強(qiáng)調(diào)它的工具性功能意義而非一種規(guī)范意義,這也正是兩大法系憲政與行政法的分野之處,被稱為規(guī)范主義模式與功能主義模式的對(duì)峙。并認(rèn)為,大陸行政法發(fā)展的希望是非主流派,即在法、德兩國(guó)實(shí)際上也出現(xiàn)有對(duì)大陸法系功能主義模式的質(zhì)疑,相關(guān)實(shí)例則是對(duì)司法審查的回視和對(duì)行政程序方向的注重。事實(shí)上,這種淺層次比較就得出結(jié)論是有害無(wú)益的。首先,各國(guó)行政法均不會(huì)脫離各自的憲政與法文化傳統(tǒng)繼續(xù)有新的發(fā)展,也不會(huì)輕易被他國(guó)理論或制度所取代;其次,各國(guó)行政法第二位階、第三位階的具體法律制度上的借鑒、融合是總體趨勢(shì),它反映了行政法律制度的普遍性規(guī)則為世界各個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家共同遵循。

對(duì)大陸法系行政法的評(píng)價(jià)偏頗,原因就出在我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)法德等國(guó)比較研究做得不夠。以德國(guó)為例,社會(huì)法治國(guó)是對(duì)當(dāng)代德國(guó)國(guó)家性質(zhì)和職能的概括和原則要求,是二次大戰(zhàn)以后,由德國(guó)《基本法》第20條和第28條確定,并成為憲法穩(wěn)定的核心因素而不可動(dòng)搖。特別值得一提的是,聯(lián)邦憲法法院通過(guò)判例對(duì)基本法內(nèi)容進(jìn)行解釋:50年代中期德國(guó)承認(rèn)了主觀權(quán)利的概念,公民得到國(guó)家給付是公民的權(quán)利,不是國(guó)家的恩賜,而向公民提供福利是國(guó)家的義務(wù);70年代初期德國(guó)否認(rèn)了長(zhǎng)期保留的所謂“特別權(quán)力關(guān)系”,法律對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)從此普遍化;60年代中期又頒布了《聯(lián)邦行政程序法》,進(jìn)一步確定了公民對(duì)行政活動(dòng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。尤其應(yīng)當(dāng)提及的是90年代初世界環(huán)發(fā)大會(huì)后,德國(guó)于1994年將環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家目標(biāo)寫進(jìn)了《基本法》第20a條,強(qiáng)調(diào)政策和立法均應(yīng)主要關(guān)注環(huán)保。在德國(guó)統(tǒng)一之際,這些目標(biāo)和原則在西德的《貨幣、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)盟條約》(WWSUV)的第16條和《統(tǒng)一條約》(EV)的第34條中得到共同承認(rèn)。德國(guó)自90年代中期已經(jīng)開始從社會(huì)福利的法治國(guó)家發(fā)展成為社會(huì)法治環(huán)境國(guó)家。它要求政府的管理行為既不是與公民對(duì)立的消極行政,也不是給付行政早期的積極行政;而是需要政府精心組織、主動(dòng)指導(dǎo)、科學(xué)干預(yù),全方位實(shí)施可持續(xù)發(fā)展方略,對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面負(fù)責(zé),實(shí)行成熟期的積極行政。

如果能夠給這種類型法治國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境行政法下個(gè)定義的話,無(wú)疑它應(yīng)當(dāng)屬于21世紀(jì)行政法的新概念。

三、啟迪與思考

從憲政背景考察行政法的概念則展現(xiàn)出全新的廣闊視野。我們要認(rèn)識(shí)行政法必須是廣角多維的觀察,因?yàn)樾姓ū旧砭褪恰耙环N多維事物,只有把多種維度當(dāng)作變項(xiàng)”,我們才可能對(duì)概念作科學(xué)的、符合其自身規(guī)則的研究。

對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家行政法概念的比較分析中我們獲取的第一個(gè)啟迪是:現(xiàn)代意義的行政法本身就是一個(gè)可變的、適應(yīng)性和場(chǎng)合性的概念。它在各國(guó)憲政歷史中形成,是不同時(shí)期各國(guó)精神價(jià)值選擇的結(jié)果與體現(xiàn)。概略回顧西方四國(guó)行政法的概念與特征后,我們的認(rèn)識(shí)從簡(jiǎn)單的沿革和類推,開始進(jìn)入多維的前瞻性思考:首先,憲政體制的多樣化,自然導(dǎo)致對(duì)行政法理解不可能整齊劃一。即使是都強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立,英美法德對(duì)憲政,分權(quán)制衡、人民主權(quán)與法治卻有各自的理解。因此,西方憲政下的行政法概念并沒有也不可能為我們提供整套范本可取用。其次,對(duì)西方各國(guó)學(xué)者經(jīng)典著作中的學(xué)說(shuō)與觀點(diǎn),切忌片面地?cái)嗾氯×x,更不能草率地肯定與否定。因?yàn)槲覀冎挥猩钊胙芯吭搶W(xué)說(shuō)在該國(guó)形成的憲政,乃至政治、經(jīng)濟(jì)、階級(jí)力量對(duì)比的復(fù)雜背景后,才有可能作出判斷。所以盡管可以說(shuō),行政法首先是憲政的附生物,美國(guó)學(xué)者古德諾的“行政法是動(dòng)態(tài)憲法”無(wú)疑是精辟的、持繼上百年為人推崇的名言;而OttoMayer的“憲法雖亡,行政法仍存”的論斷也是德國(guó)19世紀(jì)中葉自由法治國(guó)憲法實(shí)踐的產(chǎn)物。

比較研究中,緊接著獲得的第二個(gè)啟迪是:我們看到,憲法與行政法是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,有相互促進(jìn)的作用。當(dāng)然,首先現(xiàn)代行政法是各國(guó)憲法的具體化,是憲法實(shí)施的關(guān)鍵與保障;行政法是動(dòng)態(tài)憲法,確實(shí)當(dāng)之無(wú)愧。從這種意義講,離開現(xiàn)代憲政,行政法就喪失了生存與延續(xù)的基礎(chǔ)。但是另一方面也必須看到,行政法并不是簡(jiǎn)單地演義憲法。這個(gè)最活躍、涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、最富有變動(dòng)性、應(yīng)用性極強(qiáng)的部門法,幾乎隨時(shí)有可能補(bǔ)充、發(fā)展、修正憲法,乃至改變憲法的某些原則。各國(guó)法治實(shí)踐都有例證,我國(guó)也不例外。值得認(rèn)真思考的是:我們不應(yīng)只承認(rèn)我國(guó)法律制度不健全,憲政理論滯后,憲政實(shí)施不如人意;似乎更應(yīng)該積極地探索從行政法,尤其是部門行政法的理論與實(shí)踐的突破中,去努力推動(dòng)中國(guó)憲政的實(shí)施與發(fā)展。