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摘要：行政訴訟受案范圍是行政訴訟制度的核心內容。從1982年《民事訴訟法(試行)》、1989年《行政訴訟法》、1991年最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》和2000年3月最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中可以看出，行政訴訟的受案范圍呈現逐步擴大的態勢。這是我國民主政治建設的發展在行政訴訟中的體現。

關鍵詞：行政訴訟受案范圍

行政訴訟受案范圍，也稱法院的主管范圍，指人民法院依法可以受理并進行審查的行政案件的范圍。受案范圍是行政訴訟制度中必不可少的核心內容之一，它具有幾個方面的重要意義：第一，受案范圍決定著人民法院與國家權力機關、行政機關在解決行政案件上的合理分工；第二，受案范圍是公民、法人或者其他組織的合法權益得到司法救濟的范圍以及他們訴權的范圍；第三，受案范圍也是人民法院對行政機關行政行為實施司法審查的權限范圍；第四，受案范圍反映了國家的立法政策和司法政策。

我國1982年制定的《憲法》第41條規定：論文“中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規定為人民法院審理行政案件奠定了憲法基礎。1982年我國《民事訴訟法(試行)》第3條第2款規定：

“法律規定由人民法院受理的行政案件，適用本法。”從此，人民法院開始受理行政案件。但是，人民法院受理的行政案件限于單行法律的規定，單行法律沒有規定的人民法院不得受理，受案范圍非常狹窄。

1989年4月4日《中華人民共和國行政訴訟法》頒布。關于行政訴訟受案范圍的立法原則，原全國人大副委員長王漢斌在《關于〈中華人民共和國行政訴訟法(草案)〉的說明》(以下簡稱《說明》)中指出：“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首先要解決的重要問題。對于這個問題，草案是根據以下原則規定的：第一，根據憲法和黨的十三大精神，從保障公民、法人和其他組織的合法權益出發，適當擴大人民法院受理行政案件的范圍；第二，正確處理審判權和行政權的關系，人民法院應當對行政案件依法進行審理，但不要對行政機關在法律、法規規定范圍內的行政行為進行干預，不要代替行政機關行使行政權力，以保障行政機關依法有效地進行行政管理；第三，考慮我國目前的實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規定“民可以告官”，有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現在還不宜規定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行。”《說明》反映了立法原意的一個重要內容，即在條件成熟的情況下，法院受理行政案件的范圍應逐步擴大。

1989年4月4日頒布的《行政訴訟法》第2條，第11條和第12條，界定了行政訴訟的受案范圍，但是，學術界對行政訴訟受案范圍的理解卻五花八門。一種觀點認為，除了行政訴訟法第12條規定以外的具體行政行為都屬于行政訴訟的受理范圍。這種解釋顯然與《說明》有出入，事實上，它主張盡量擴大行政訴訟的受案范圍。還有一種觀點認為，法院受理行政案件，應當嚴格執行行政訴訟法第11條規定，不得對行政訴訟法第11條作擴大解釋。

學者的解釋各有其道理，但它們畢竟是一種學理解釋。而司法解釋則不同，它將直接影響行政訴訟法律規范的訴訟實踐中的實際作用。人民法院在行政訴訟的實踐中，對行政訴訟法第11條規定的可訴具體行政行為作了很多突破的“解釋”。例如：該條第(四)項規定，相對人“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的”，相對人可以提起行政訴訟，而在司法實踐中，法院經對“頒發許可證和執照”作了很寬泛的解釋，只要相對人對行政機關帶有準許性質的行為不服提起訴訟，法院一般都予受理，而不受行政機關行為是否為“頒發許可證或者執照”的限制。又如，該條第(五)項規定，相對人“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”，可以提起行政訴訟。王漢斌對該項的內容在《說明》中舉例解釋：“主管行政機關制止拐賣婦女、制止哄搶財產等職責”。在司法實踐中，法院對“不履行保護人身權，財產權的法定職責”。作了擴大解釋，如，有的法院受理了社區居民以環保部門對社區衛生監督和管理不利為由提起的行政訴訟；有的法院受理了居民對工商機關不對妨礙交通的無證攤販進行清理的訴訟。行政機關這些職責在行政訴訟法立法之初，是不被理解為保護人身權、財產權的職責的。

上述例子說明了行政訴訟受案范圍在實踐中呈擴張的態勢。行政訴訟案件從起初的幾種發展到現在的50余種，不可否認行政訴訟的受案范圍事實上在逐步擴大。

行政訴訟受案范圍的擴大集中體現在最高人民法院于2000年3月10日的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)中。該解釋突破了《行政訴訟法》第11條所列舉的行政訴訟受案范圍的局限，對行政訴訟受案范圍采取了概括的理解，即行政訴訟法以受理為原則，不受理為例外。除了《若干解釋》第1條第2款的第(一)項至第(六)項規定的行為不屬于行政訴訟的受案范圍，其余的行政行為都屬于行政訴訟的受案范圍。事實上，《若干解釋》是對行政訴訟受案范圍不斷擴大的現實的總結和確認。它突破了過去對行政訴訟受案范圍的狹隘理解，更加符合立法精神和原則，滿足了行政審判實踐的需要，推動了行政訴訟制度的向前發展。

《若干解釋》第1條規定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

(一)行政訴訟法第十二條規定的行為：

(二)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為：

(三)調解行為以及法律規定的仲裁行為；

(四)不具有強制力的行政指導行為；

(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

(六)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

該條第1款的涵義主要有：第一，可訴行政行為的主體是具有國家行政職能的機關和組織，即國家行政機關和法律、法規、規章授權的組織。

行政訴訟法只規定法律、法規授權的組織為行政主體，未規定規章授權的組織可以成為行政主體，該款對此作了擴大解釋，把規章的授權視為授權，而不再是委托，從而解決行政審判實踐中很多的困難。因此，《若干解釋》作了符合司法實踐需要的解釋，擴大了作為訴訟主體的行政主體的范圍。

第二，相對人對《若干解釋》第1條第2款規定的事項以外的行政行為不服，提起行政訴訟的，均屬于法院受案范圍。之所以對行政行為的可訴性作總體的規定，主要是為了回避具體行政行為的概念。因為何謂具體行政行為，在法律制度中仍未明確。

該條第2款以否定列舉的方式規定了不屬于行政訴訟受案范圍的行為。從立法技術上來講，參照了行政訴訟法的立法技術。該款列舉了五類不可訴的行為：

(一)行政訴訟法第12條規定的行為。行政訴訟法第12條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關以行政工作人員的獎懲、任免等決定；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。《若干解釋》就這些行為作了具體的解釋。

(二)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。如何確定公安機關的行為是刑事偵察行為還是行政行為，理論上劃分公安機關行為性質的標準主要有四個：行為的目的、行為的形式、行為的機構和法律授權。《若干解釋》第1條第2款第(二)項規定只采用是否獲得法律授權這一個標準，只要公安機關、國家安全機關實施的行為具有刑事訴訟法上的依據，均不可對其提起行政訴訟。該項規定的不可訴的行為，比理論上的刑事偵察行為的范圍要廣。當很多當事人在受到名為刑事偵察行為而實為行政行為的侵害時，無法獲得司法救濟。《若干解釋》第1條第2款第(二)項的規定縮小了可訴行為的范圍。這十分不利于充分保護行政相對人的合法權益。對此，學術界的反對聲音較高。但其最大優點在于具有很大的可操作性。

(三)民事調解行為和民事仲裁行為。行政機關居間調解民事糾紛，是行政機關實施行政管理的一種重要手段。由于當事人之間達成的民事調解協議，是當事人意志的表現，而不是行政機關的意志反映，所以，行政機關的民事調解行為不具有可訴性。如果行政機關借調解之名，不尊重當事人意志進行調解，行裁決之實，則當事人可以對其提起行政訴訟。仲裁是法律規定的機構以中立者的身份對當事人之間的民事糾紛，依照一定的程序作出具有法律約束力的判定的法律制度。《若干解釋》規定當事人對仲裁行為不服提起行政訴訟，符法律論文合仲裁具有最終效力的一般法理學原理。當然，任何超出仲裁法定權限實施的具體行政行為，是應當受到司法審查的。

(四)行政指導行為。行政指導行為的一個最重要的特征是對相對人不具有法律約束力，相對人可以遵守，也可以不遵守。因此，沒有把行政指導納入行政訴訟的受案范圍。需要注意的是，《若干解釋》該項規定的“不具有強制力的行政指導行為”的表達不科學，容易讓人認為行政指導可以分為具有強制力和不具有強制力的兩種。行政指導是不具有強制力的。這項中的“不具有強制力”只是一個定語，并非對行政指導行為作分類，而只是一種提示性的表述。

(五)重復處理行為。重復處理行為，即第二次行為，由于沒有創設新的權利義務關系，因而是不可訴的行政行為。《若干解釋》將不可訴的重復處理行為表述為“駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為。”規定重復處理行為不可訴是十分必要的，它是行政訴訟起訴期限規則的重要保證。

(六)對相對人的權利義務不產生實際影響的行為。實際影響是指行政相對人的權利義務因為行政行為的存在而產生、變更或者消滅。

“影響”包括行政行為對相對人權利產生的有利與不利的影響。《若干解釋》該項的規定，事實上將行政行為對行政相對人的權利義務產生實際影響作為可訴行政行為的條件。之所以這樣規定，是因為《若干解釋》要與《行政訴訟法》第41條規定的起訴條件之一的起訴人得有“事實根據”相一致。事實上，法院對案件進行審查之前，是無法判斷起訴人提供的“事實根據”是否真實，正是行政訴訟法該項的規定，使得很多應當受理的行政案件被拒之法院門外。許多學者持這樣的觀點，即當事人提起的所有行政案件，法院均應受理，經審查認為不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的發展，隨著民主政治的推進，行政訴訟的受案范圍將愈來愈大。行政相對人的合法權益將獲得更加全面的保護和救濟。

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