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在崇尚法治的國家中，聽證不僅僅體現為公民的一項重要權利，而且它已經成為現代程序法的核心制度。聽證（hearing）是個“舶來品”，其具有廣義和狹義之分，廣義的聽證是指，在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行質疑、辯駁的程序。而狹義的聽證即行政聽證，是由法律規定，行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取當事人意見的活動，是促進權力機關、行政機關依法決策，依法行政維護公民、法人或者其他組織合法權益的一項重要制度，是現代行政程序法中的核心制度，為各國所廣泛采用。行政許可中的聽證是指行政機關在作出是否準予行政許可的決定之前，由行政許可機關告知申請那個人或者利害關系人聽證權利，行政相對人陳述意見，提供證據以及行政機關聽取意見，接納證據并作出相應決定等程序構成的一種法律制度。1996年我國《行政處罰法》首次將聽證作為行政處罰程序的一部分加以規定，這是中國在借鑒國外聽證制度的首次嘗試，而《行政許可法》在總結《行政處罰法》等法律、法規規定的聽證實踐的基礎上，再次將聽證作為行政許可實施程序的一項重要制度加以規定。

一、行政許可聽證制度的發展歷史

“聽證”（hearing）的內涵是“聽取對方意見”，在英國，是古老的自然公正原則的要求。“自然公正原則”最初適用于司法程序，要求法官在作出判決前，必須通過公開審判，就事實問題和法律問題，聽取當時人和證人的意見。后來，法官成功通過判例將這一原則貫徹到合法權利或地位被行政權所侵害的所有案件中。成為約束行政活動的程序規則。聽證程序在行政許可中的運用，也經歷了一個發展的過程。以美國為例，最初行政機關許可行政權的形式，被認為具有自由裁量的性質，因而對于行政機關實施行政許可并沒有嚴格的程序限制。“正當程序條款保護生命、自由和有關財產權利”。“只有在個人有權有的東西被剝奪了，才能使用正當法律程序”。當時人們認為，剝奪個人從政府那里獲得的諸如福利津貼、駕駛執照等特權，就不需要舉行聽證。但時過境遷，許多所謂的“特權”已經成為個人的正常需要，許可證逐漸被人們認為是持證人所擁有的一項權利。正如施瓦茨所說，“職業許可證，如律師開業執照，一直被視為一種‘權利’，不能簡單地予以剝奪。”正是由于確立了許可證的獲得是人的一種權利這樣的一種觀點。所以，“除非在及時通知和合理、公正的審訊之后，不得用任何方式否認或剝奪之。”于是，聽證制度開始適用于行政許可并得到發展。特別是在“戈德伯格訴凱利案”之后，法院要求幾乎所有的特許權案件都必須舉行聽證。自《行政處罰法》首次確立聽證制度以來，已經先后建立價格、決策聽證制度和行政立法聽證制度。如今，聽證制度又再一次被引入到了我國的行政許可領域。

二、我國行政許可的聽證制度

盡管聽證程序對于維系行政許可決定的科學性、公正性，保障許可申請人及其利害關系人的合法權益具有重要的價值，但這并不意味著所有的行政許可都需要進行聽證。原因在于，聽證程序的采用必然要消耗一定的人力和物力。聽證的泛濫甚至還會影響到行政效率的提高，因此確立一個科學的、合理的聽證程序的適用范圍十分必要。在行政法學理上，即“個人利益與公共利益均衡原則”和“成本不大于效益原則”。根據這些原則，只有可能會對申請人或者利害關系人的重大利益或者公共利益產生不利影響的行政許可申請才有進行的必要。于2004年7月1日開始實施的《行政許可法》的規定較之《行政處罰法》，更為詳細具體，并在某些方面發生重大變化，如《行政處罰法》沒有像《行政處罰法》那樣列舉規定行政許可正式聽證的適用范圍，而是借鑒國外的做法，僅規定正式聽證的程序，何時啟動正式聽證則由其他單行法規定，或者由行政機關自由裁量決定。再如《行政許可法》規定了聽證記錄的效力，規定行政機關應當根據聽證筆錄作出行政許可決定。從我國目前聽證制度的適用現狀看，我們要提倡聽證筆錄作出行政決定的主要依據。只是因為，一方面，這有助于實現案卷排他性原則的要求，另一方面，聽證筆錄是行政程序的階段性產物，行政決定的最終形成有賴于行政首長的裁決，聽證后采納證據，認定事實仍不能避免，加之行政決定并不是最終決定，還要接受司法審查，所以為了達到聽證程序所追求的目的，應將聽證筆錄作為行政決定主要依據來對待。由此可見，行政許可中的有關聽證筆錄的效力較之以前的聽證制度有了很大的進步。

三、我國行政許可制度需要完善和發展的地方

但筆者認為，我國的聽證許可制度還有可待發展和完善的地方。一些許可程序的落實缺乏具體的制度規范。因此，我們應該從以下幾個方面去完善和發展我國行政許可中的聽證制度。

（一）聽證參加人的范圍應適當擴大（從廣度上擴大）

目前，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大，以此來滿足聽證公開和全面的要求。現如今，我國的聽證主體相對比較狹窄，按照《行政許可法》的規定，只有行政許可申請人和利害關系人才有權提起聽證，根據該法48條的規定，行政機關認為不必要經過聽證的，其他人是沒有權利參與聽證的。筆者認為，這種規定有失偏頗，行政機關的行政許可決定在一些方面有可能直接或間接地影響到第三人權益，如果，這些合法權益被侵害者不能通過聽證來維護自身的利益，這顯然是有失公正的，也不利于和諧社會的建立。由此可見，應當適當的擴大聽證申請人的范圍，使其包含一切的利害關系人。筆者認為，只有這樣，才會真正的保障公民、法人和其他組織的合法權益，也符合我國的立法宗旨。

（二）行政許可聽證內容和適用范圍應當擴大（從深度上擴大）

行政許可法規定了行政機關應當申請舉行聽證和依職權主動舉行聽證兩類事項。行政許可法規定“法律、法規、規整規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關人為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”。這里筆者認為，《行政許可法》的第46條的規定側重于對“公共利益”的保護，但在立法中并沒有對“公共利益”有一個很明確的界定。我們應當對“公共利益”有一個較為明確的界定。這里的“公共利益”是指，行政機關在行政許可的活動中保障的國家或社會的利益。“公共利益”主要包括：

（1）國家的利益，也就是國家作為法律實體應當享有的利益；

（2）一些涉及公民的身體健康、精神生活不受侵害的利益；

（3）法律所保護的個人、社會團體的利益；

（4）法律要求行政機關審查社會上一些不能為人接受的違反公德和文明的行為；

（5）受到法律保護的社會資源以及自然資源；

（6）特殊群體的利益，如婦女、老人、兒童和殘疾人等弱勢群體的利益。這些都是“公共利益”的重大事項，行政許可機關在對以上事件進行審查的時候，如果認為需要舉行聽證，就應當舉行聽證。要對此給予高度的重視，而審查的標準就要看這一事項是否對當事人利益產生了不利影響，還要看對當事人合法權益的侵害的嚴重程度。

（三）聽證形式多樣化

聽證分為正式聽證和非正式聽證兩種，正式聽證，即審判性聽證，是指行政機關以聽證會的方式聽取意見，這種方式在很大程度上借鑒了審判程序原告與被告對抗、法官居中裁判的等腰三角程序構造。非正式聽證，是指以聽證會之外的讓是聽取意見，在行政機關制定法規或作出行政裁決時，只要給予當事人口頭書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，而行政機關不需要基于此種聽證行為而作出決定。非正式聽證具有靈活性、效率性、廣泛適用性和成本低的特點。

（1）設置聽證制度的主要目的是通過這種行政活動的范圍的擴大，提高行政許可的民主化程度，使行政許可主體能夠廣泛地吸納民眾的意見或建議，做出符合民意的行政決定；

（2）非正式聽證既可以體現出公平的原則，又可以兼顧行政的效率；

（3）這種非正式聽證也為行政機關保留了必要的自由裁量權，有利于行政許可機關通過行政規范性文件的制定而靈活應對各種復雜的社會問題；

（4）非正式聽證是一種連接政府和公民之間的橋梁，讓更多的公民參與到行政管理的過程當中。而我國的《行政許可法》只規定了正式聽證的方式，聽證形式有些單一。這樣不僅不利于我國聽證制度的發展，也不能滿足行政許可的需要。我國應該根據案件的不同情況，而采取更為廣泛多樣的聽證形式。

（四）對于聽證期限的限制

提高行政效率是《行政許可法》的立法宗旨之一。當然，行政許可的聽證程序，也應當提倡公正與效率相結合。但我國的《行政許可法》并沒有對聽證程序進行期限的規定，這樣會損害到行政效率，當然沒有效率的行政許可行為是沒有公正可言的，這顯然是違反《行政許可法》的立法宗旨的。因此，筆者認為，應當規定聽證結束的期限和聽證案件作出決定的期限。這樣才會更好的實行行政許可的聽證，使相對人的權益得到保護。

（五）要建立聽證主持人制度

在我國的《行政許可法》中，沒有對聽證主持人作出具體規定，而行政許可的聽證程序中，主持人占有舉足輕重的地位，它的獨立性是聽證制度的核心內容。程序公正的重要條件之一就是中立，裁判應在各方參與者之間保持一種無偏袒的態度和地位，不能對任何一方偏私，這樣聽證才能發揮其作用。行政許可的聽證主持人是負責組織、調節和控制聽證工作的進行的，是整個過程中的核心人物，若有必要，也應當遵循訴訟法中的回避制度。而我們還要對聽證主持人的資格進行規定以確保行政許可聽證的質量。

（1）主持人應當熟悉法律、法規和相關的業務知識。

（2）聽證主持人應有良好的品德修養，具備公道、正派、客觀、公正的形象。我國《行政許可法》不能避免聽證主持人在設置中的臨時性的缺陷，同時由于沒有穩定的行政許可聽證的主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨意性和隨機性，從而導致了一些具有良好經驗的聽證主持人不能將其積累的主持經驗充分發揮。

四、行政許可中聽證制度的意義

行政許可法的聽證程序是我國立法目的的一種體現，在聽證會上，公民、法人、其他組織可以為了維護自身的合法權益而闡述自己的觀點。這也正是我國立法目的的所在，這也是“三公”原則的體現。行政許可的聽證制度，也可以提高行政效率，節約行政許可的成本。行政許可中的聽證制度也是宣傳法律的一個很好的途徑，公民可以通過參加聽證活動，了解更多有關行政許可工作的知識，也能通過這種方式更加增強法律意識。由此可見，不僅是一個簡單的行政許可中的程序，更重要的是，通過聽證的這種活動可以讓人們對法律、法規有更加深入的了解，有利于我國法制社會的建設。