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1、非正式行政指導及其作用

傳統的行政行為的定義是：“行政行為是行政機關對相對人在具體事件中作出的決定其權利的優越性的宣示。”[7]這樣的行政行為定義，在中國這樣的官本位和權力本位的文化系統中無疑是深受歡迎的。但人們也看到，對于行政行為單方性和優越性的定義也導致了權力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因，是因為西方發達國家與我國行政和法律環境的不同。西方國家的行政行為單向性，一是受到人權保障原則的制約，而是權力制約制度的完善。而在我國，上述兩個方面都還在建設之中，因此，不宜簡單地強調行政行為的單向性[8]，而應當更多地強調行政行為中的柔性和協商。

既然行政指導本身已經是非強制性行政行為，那么非正式行政指導又是什么意思呢？非正式的行政指導具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指導者有意淡化自己的行政機關工作人員身份，而是以朋友、專家、內行的身份為相對人提供友好的幫助；第二，在途徑上，非正式行政指導者主要是通過參與農村的私人領域生活甚至日常生活領域來實現的；他提供指導也許是在婚禮或者葬禮之上，也許是在日常的娛樂之中；第三，在法律后果上，除非存在惡意，非行政指導者原則上不承擔法律責任；即使存在惡意，也是由指導者去承擔個人責任，行政機關原則上不承擔責任。簡單地說，非正式行政指導是國家理性對于農村私人生活和日常生活領域的滲透，以期提高農民在公共生活中的理性程度，從而最大限度地降低國家理性同村民自治之間的對抗程度。

在中國發揮行政指導的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來講，我們從來都強調人民群眾是是歷史的創造者，實事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶。”[9]對于共產黨的政權來講，不憑借國家政權的力量，而運用它的工作人員實現對于社會的非正式指導，不應當是一件困難的事情。就組織資源來講，中國共產黨是一個嚴密的整體，對于這個戰斗團隊來講是不存在自治的問題的。中國共產黨的組織和黨員遍布于社會生活的方方面面，它可以為非正式的行政指導提供有效的組織支撐。

但是，目前很多地方對于展開非正式的行政指導缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作風漂浮甚至惡劣，不能同人民群眾打成一片。目前的鄉鎮干部包村制度，就存在著比較大的問題。這些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回鎮上，基本上不同普通群眾接觸；一到村里面就吃喝打牌，基本上不關心普通群眾的生產和生活，從而形成了一種“到村不下村”的現象。二是鄉鎮干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也無法對村民提供有效的信息和知識。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農業生產知識，但包村干部既不懂農業又不懂工商業，對政策法律也是一片朦朧。有人戲稱，在稅費改革以前，鄉鎮干部是“暴力威懾型”，誰塊頭大誰能力強；稅費改革以后，鄉鎮干部自己都不知道干什么，變成了無所事事型，誰跟本地干部搞得好關系誰能力就強。三是鄉村黨組織本身處于半癱瘓的狀態，沒有明確的目標，沒有相應的資源，很難為非正式的行政指導提供幫助。

鑒于此，強化鄉鎮政府對于村民自治的非正式行政指導應當做到：

第一，加大鄉鎮干部的作風建設，增進村民與干部之間的信任，從而使鄉鎮干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農村基本上不存在一個完整的“公共生活領域”，因此，鄉鎮干部如果要影響村民在鄉村公共生活之中的決策，唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語言的干部，會使得村民敬而遠之；那種作風惡劣、生活腐化的干部，會遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任，靠尊重，靠業績，更靠人品。有一些“能人”干部，自以為成績卓著而不屑于與村民打交道，實際上影響力是十分有限的。

第二，鄉鎮干部本身應當具有較強的指導能力。給人一碗水，自己要有一桶水。從實際情況來看，一是鄉鎮自身要非常注意各種生產知識、政策法規知識的收集，然后有意識地通過干部傳遞給村民。二是鄉鎮干部自己要非常注意學習，盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來。當然這需要一定的獎懲升遷制度的引導，要有合理的干部業績評價機制。第三是對干部的使用要適當。政策法律水平高、協調能力強的可以派往矛盾比較多的村；對工商業比較熟悉的干部可以派往工商業經濟比較發達的村；對農業比較熟悉的干部可以派往傳統農業村。如果干部用非所長，他就很難發揮自己的作用。目前推行的大學生村官制度當然是一個比較好的制度，可以緩解農村的人才匱乏，但是也存在著很大的問題：大學生剛剛從學校畢業，難以融入農村社會生活，難以為村民提供切中肯綮的指導。在一個縣或者鄉鎮內大規模地使用剛畢業的大學生作為鄉鎮與村的聯系人，利弊孰大，有待研究。

第三，村黨組織必須成為非正式行政指導的重要組織渠道，除了人員精干、組織嚴密之外，必須針對本村的情況擬定清晰的工作目標與計劃。然后與鄉鎮政府互通信息，由鄉鎮政府派出適當的人選參與到鄉村社會生活之中去，提供非正式的行政指導。托克維爾說：“一個內容錯誤但是被表達得清晰明確的觀念，經常比一個內容正確但被表達得含糊復雜的觀念更能掌握群眾。”[10]這是我們進行非正式的行政指導的時候也應當遵循的一個基本原則，當然我們要努力保證目標正確而明確。

參考文獻：

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[10]托克維爾.論美國的民主：上卷[M].北京：商務印書館，1997：185.