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近幾年來，國家在增強中央宏觀調控能力，進一步完善適應社會主義市場經濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務、工商、質量技術監督等先后劃歸上級業務部門，實行了垂直管理的體制。從發展趨勢看，還有一些部門很有可能實行垂直管理。加上原已實行垂直管理的金融、郵電、保險、商檢、電力、煙草、石油、鹽業、海關等部門，實行垂直管理的部門已占了相當大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實施監督？如何監督？我們錫山區人大常委會在這方面進行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質量技術監督、供電部門工作及其執行法律法規的情況進行了監督，推動了有關法律法規在本行政區域的正確實施，也促進了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權力機關必須對垂直管理部門加強監督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權力機關的職權有"在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行"，"討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權力機關有權監督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監督。

1、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是憲法和法律賦予的神圣職責。根據法律規定，地方國家權力機關負有對本行政區域內重大事項的決定權和對法律法規貫徹執行的保證權，它的法律內涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權力機關對法律法規在本行政區域內的實施享有法定的監督職權，以保證其在本地區的正確貫徹實施。負有專業法律執法重任的垂直管理部門，同樣應當接受地方國家權力機關對其貫徹法律法規情況的監督。二是地方國家權力機關的決議、決定，對本行政區域具有普遍的法律效力，當然也對駐本行政區域內的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權力機關對涉及本地區經濟和社會發展的重大問題應該加強監督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業，有些可以影響地方經濟建設項目的立項、實施和發展方向，有些在地方的某些領域具有決定作用，它們在當地的經濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應納入地方國家權力機關的監督的范圍。

2、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權力機關，它在依法治理本行政區域工作中起著重要的主導作用，而依法行政是依法治理的重要環節，相當一部分垂直管理部門是法律法規的執行機關和實施部門，是執法主體。一個地區對法律法規貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執法主體自身的工作有著密切的內在聯系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區域內作為執法主體的垂直管理部門強化監督檢查，只有這樣才能保障其執行的法律法規在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設社會主義法治國家中發揮其應有的作用。

3、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實際工作中，由于受現行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統，各自為政，集行政管理、執法執紀、經濟監督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機構較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權。在這樣的情況下，一定程度上出現了少數垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經常監督別人而疏于自我監督，導致有些部門"面難看、門難進、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強烈要求人大對其加強監督。作為地方國家權力機關，它代表人民依法行使權力，工作中應把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責的出發點和落腳點，切實加大對垂直管理部門的監督，促進其更好地為人民多辦好事、實事。

4、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是推進垂直管理工作的重要途徑。垂直管理部門的工作，有的是縱向管理，只向上級負責，地方基本上管不了；有的屬橫向延伸，由當地政府代管，實際上到位很難。而上級人大及其常委會又無暇顧及，如果地方人大也不能大膽地對其實施法律和工作監督，必將導致垂直管理部門在地方上失去橫向監督，這不利于它們在工作中發現問題，改進工作。立足于推進這些部門的工作看，垂直管理部門的垂直管理與地方國家權力機關的監督并不矛盾。主管部門的垂直管理是一種行政監督，以主管業務為主；地方人大的監督，立足于法，是一種法律監督，目的都是為了改進工作，促進行業發展，推進當地經濟建設和社會事業健康發展。因此，地方國家權力機關的監督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發現問題，總結經驗教訓，提高工作水平。如前幾年我們以工商法律法規為依據，開展了歷時兩個月的人大代表對工商部門評議活動，提出了許多中肯的建議和意見，工商部門以積極姿態接受評議，切實解決了許多執法過程中存在的問題，推進了部門工作，改善了部門形象，受到了廣大群眾的好評。

二、地方國家權力機關對垂直管理部門監督不力的原因

當前，由于受多種因素的制約，地方國家權力機關對駐本行政區域垂直管理部門的監督顯得十分乏力，有的甚至還沒有把對垂直管理部門的監督納入工作范圍，以致垂直管理部門的執法工作成為了地方國家權力機關法律監督的"盲區"。究其原因，可概括為三個方面。

1、思想認識不到位。地方國家權力機關存在著兩種錯誤思想：一是不必監督。認為地方國家權力機關監督的對象是本級"一府兩院"，而垂直管理部門不是當地政府的組成部門，按照"屬人原則"，凡本級政府沒有涉及的，人大也沒有必要過問。二是不敢監督。垂直管理部門如郵電、電力、金融等為本地的經濟和各項社會事業的發展作出了巨大貢獻，發揮了重大作用。所以，有的擔心加強對它們的監督會影響到其與地方的關系。同時，垂直管理部門主動接受監督的意識不強，有的甚至認為地方國家權力機關對其監督是"多管閑事"，對權力機關的執法監督敷衍應付，不予重視，甚至不理不睬。

2、運作機制不健全。關于地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督，法律只作授權性規定，不便操作。憲法和地方組織法對如何監督垂直管理部門沒有從內容、形式、程序上作具體規定。地方國家權力機關還沒有建立一整套系統的監督工作制度，導致執法監督不經常、內容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威懾力的監督手段。從目前來看，地方國家權力機關對垂直管理部門的監督缺乏有力度、有硬度的監督手段。對同級"一府兩院"及其工作人員拒不接受監督或在執法中有重大問題的，可以采取質詢、組織特定問題調查、撤職或罷免等嚴厲的手段進行監督，但垂直管理部門行政隸屬關系不在本級，其領導的任免不再由地方國家權力機關決定，這些監督手段也就運用不上，法律又沒有對垂直管理部門不接受監督追究什么責任以及如何追究責任作出規定，從而導致了地方國家權力機關對垂直管理部門的監督"柔性"有余，"剛性"不足。

三、地方國家權力機關加強對垂直管理部門監督的主要做法

我們從實踐中感到，地方國家權力機關應該監督垂直管理部門，但垂直管理部門畢竟不是同級政府的組成部門，監督方法也應有所不同，必須堅持從實際出發，循序漸進，在增強意識，完善機制，拓寬領域上多下功夫。

1、統一思想認識，增強監督意識。地方國家權力機關要充分認識到對垂直管理部門進行監督是法律賦予的重要職權，它既是權利，更是義務。不去監督或監督不力，就是失職，也就辜負了廣大人民群眾的重托。同時，要認識到加強對垂直管理部門的監督有利于促進其提高執法水平，更好地為地方經濟發展服務。所以，地方國家權力機關在對垂直管理部門實施監督的過程中，要去除顧慮，積極、大膽、理直氣壯地行使監督權。其次，要對垂直管理部門強化人民代表大會制度和法律法規的宣傳教育，使之不斷增強人大意識和法律意識，增強接受人大監督的自覺性，并以此為動力，改進工作，公正執法。

2、拓寬監督渠道，增強監督實效。從前幾年工作實踐看，我們感到對垂直管理部門實施監督時，要注意找準切入點，拓寬思路，改進方法，增強實效。一是把法律監督作為對垂直管理部門監督的切入點，重點檢查其貫徹執行法律法規、特別是主執法律的情況，并可通過執法監督延伸到工作監督。在實際操作中，每一個環節都要堅持依法，評判是非要以法律為準繩，做到有理、有據、有法可依。二是充分發揮代表主體作用，通過組織代表，尤其是在本行政區域選舉產生的上一級代表開展執法檢查、調查、視察和評議等活動，加強對垂直管理部門的執法監督。如在安排本行政區域產生的上級人大代表活動時，我們注重通過視察、聽取工作匯報、執法檢查等形式，加強了對海關、商檢、質量技術監督等垂直管理部門的監督，不僅推進了這些部門的工作，也融洽了其與地方的關系。三是與政府及其職能部門的執法活動相結合，督促政府及有關職能部門加大對垂直管理部門違法問題的查處力度。四是上下聯動，發揮聯合監督功效。一方面，加強與其上級主管部門的聯系，建立聯系溝通制度，采取上下聯動等方式，實施有效的監督措施，既使地方國家權力機關把法律賦予的職權執行到位，又使垂直管理部門消除顧慮，擺正位置，感到地方人大對本行業工作的關心和支持。另一方面，對拒不接受監督的垂直管理部門可以向上級國家權力機關反映，通過上級國家權力機關督促其上級主管部門進行處理。如我們對電話費用同城不同價問題，在組織代表對同級郵電部門提出意見的基礎上，先后通過本區域選舉產生的無錫市人大代表和江蘇省代表提出意見，督促上級郵電部門改變電話費過高的狀況。五是在辦理代表建議和議案，以及處理群眾來信來訪的過程中，加強與有關垂直管理部門的聯系，通過交辦、催辦、督辦等手段加大監督力度，督促其把代表建議、群眾意見落到實處。去年，我們針對人民群眾和代表反映強烈的電價問題組織力量進行了廣泛調查，并召開主任會議聽取供電部門電價工作情況匯報，針對存在的問題，提出了具體意見。供電部門根據主任會議的意見，及時采取措施，加強縱橫向協調和爭取，降低了中小學校、醫院、敬老院的電價。同時，出臺了農業生產用電新規定，規范了農業生產用電范圍和電價，改變了農業生產用電電價偏高的狀況，群眾比較滿意。

3、完善監督機制，規范監督行為。在目前法制尚不完備的情況下，地方國家權力機關要增強對垂直管理部門的監督實效，必須建立一整套全面、系統的工作制度，如調查、視察、執法檢查制度，執法責任制，執法整改反饋制度等。要通過建立健全各項制度，從監督內容、活動安排和監督程序等方面對監督行為予以規范。從監督內容來看，要以垂直管理部門主執法律為依據，聯系本地改革開放中的重大問題、經濟建設中的難點問題和群眾反映的熱點問題，從垂直管理部門承擔的職責中，選準監督的重點。從活動安排看，要注意監督的經常性和計劃性，既要通過推行執法責任制對垂直管理部門實施經常性監督，又要有計劃地對部分垂直管理部門進行重點監督。從監督程序來看，要在學法、調查、視察、檢查，掌握翔實材料的基礎上，理直氣壯地提出建議、批評和意見，并督促其整改，限期聽取執法整改和解決重大問題的情況報告。如我們在對國稅、地稅工作的監督上，緊緊圍繞稅務部門執行《稅收征管法》等一系列稅法，經常深入基層調查研究，傾聽群眾的意見和要求，并于每年7月份聽取國、地稅關于上半年稅收征管情況的匯報，督促其依法行政，順利完成年度稅收征管任務。