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[摘要]城市治理中的利益相關者眾多而繁雜,如何按照城市治理的要求進行系統的梳理就是本文的任務。城

市治理主體作為一個包容性的體系,眾多的利益相關者按照參與的目的和動機,從組織形式上可以歸結

為三類利益主體:政府部門、私營部門和非營利組織。本文進而提出了城市治理主體的利益定位、利益

關系、利益互動三個分析維度,以此作為分析城市治理中伙伴關系運行機制的指南。

[關鍵詞]利益相關者;城市治理;分析維度;伙伴關系

[Abstract]urbangovernanceintheinterestsofmanystakeholdersandcomplex,howurbangovernanceinaccordancewiththerequirementsofthecardingsystemisthetaskofthisarticle.City

Managementofthemaincityasaninclusivesystem,themanystakeholdersinvolvedinaccordancewiththelunwen114purposeandmotives,fromanorganizationalformcanbeattributed

Themaininterestforthethreecategories:governmentdepartments,privatesectorandnon-profitorganizations.Inthispaper,thenputforwardtheinterestsofthemainurbangovernancepositioning,theinterestsof

Relations,theinterestsoftheinteractiveanalysisofthreedimensions,asanalysisofurbangovernanceoperatingmechanisminpartnershipguidelines.

[Keywords]stakeholders;urbangovernance;analysisdimension;partnership

治理的核心在于構建多主體之間相關利益的分配和調整機制,每個主體的考量和行為都是基于特定的利益需求之上。作為多中心治理的一種形式,城市治理中的利益相關者就成為分析城市治理的關鍵因素。

在多元利益主體的整合中、在利益分配或再分配過程中,由于利益主體的多元化、利益需求的多樣性以及滿足利益需求的各種資源的稀缺性和有限性,不同利益主體的自身利益偏好與其他利益主體難免發生沖突。城市治理的關鍵就是分析不同主體的利益訴求和利益實現機制的差別,尋求利益主體的利益整合機制,也就是城市治理的運行機制。梳理城市中的眾多利益主體、辨析城市治理中的治理體系的分析維度、尋求城市治理的運行機制,正是本文的研究目的所在。

一、城市利益相關者的識別

城市治理中的基本原則就是利益相關者參與城市規劃和管理過程中的討論、協商以及決策和執行。所謂城市中的利益相關者就是在城市規劃、管理過程中,由于重大利益影響而以一種或多種方式參與其中的人、團體和組織。城市治理中利益相關者的觀點、信息、專業技術和要求的有效表達對城市事務管理的優先有重大影響。或者說,每個利益相關者的參與都是和其角色聯系在一起的。以全球城市可持續發展項目(聯合國人居署的一個環保項目)為例,城市中的利益相關者可以分為幾個范疇:利益受到環境問題或環境戰略和行動計劃影響的人,以及行為能夠對環境觀點產生重要影響的人;能夠控制與環境觀點和管理相關的管理工具的人;為環境觀點或發展戰略和行動計劃提供相關信息的人。就具體項目來說,利益相關者更多的是以種機構、組織的形式呈現出來。就城市治理的發展來說,城市中的利益相關者紛繁復雜、形式多樣如此繁的利益相關者,導致城市治理中有一個重要任務必須明確:如何有效地識別和動員利益相關者的參與,是市治理成功與否的重要因素。在城市治理過程中,對利益相關者的識別是一個動態的過程。上面所羅列的只是一個初步的、籠統的提要。隨著城市具體問題的變化,這些還會發生變化,可能有的利益主體并沒有參加,有的利益主體在過程中會退出。就治理的含義來講,不同的利益主體的參與過程是一個不斷調適的過程,城市治理主體是一個包容性的體系,但并不意味著每個人、每個機構都可以充當其中的利益相關者。利益相關者涉及到的“利益”有著不同的程度,這些程度標志著不同利益相關者的差別,在識別時可以進行如下的追問:

*他們被城市治理問題影響的意義有多大?

*他們的行為在多大程度上影響了城市治理活動?

*他們關于相關問題的知識、專業技術和信息是什么?

*他們與之相關問題的責任和權力是什么?

*他們如何履行權力和控制工具?

*在他們的團體中的他們的利益是如何被代表的?

只有對這些問題進行充分的考慮,才能建立城市中充分的利益表達機制,各個利益相關者的要求才能夠顯現出來。這樣一個機制的建立,除了依靠城市中的正式制度的規定,如憲法、法律、法規的規定,還依賴于些相關的利益相關者之間非正式的約定,這主要表現為利益相關者之間自組織的程度。

二、城市治理主體與治理體系

對城市治理概念的認定,體現了行政學理論發展在現代城市管理中的應用和反響。無論是新公共管理還是新公共服務理論,都主張把管理與競爭、賦權與績效審核有效地結合起來,強調多主體的參與,賦予每個參與公共事務管理的自主決定權以及自主開展活動的空間。強調多種方式的參與,突出了公共管理手段與主體的相應性,各個主體可以在自己的活動范圍內,根據自身特點自主設定目標和行為方式。強調績效審核,又突出了對于各自職責的規范和約束,績效把決策和執行、行為和結果聯系起來。因此,城市治理中各個主體就是在賦權的基礎上,根據自身的利益需求參與到城市中的利益整合過程中。如何將眾多的利益相關者進行歸類分析,為城市治理研究提供一個簡約的框架,是理論研究所必需的。利益相關者的行為是目的和手段的統一,就目的來講可簡單分為公益和私益,就手段來講可簡單分為強制性手段和志愿性手段兩類。這樣按照目的性和手段性相統一的原則,借用學者的研究成果,可將人們行為分為四類:即強制性公益、強制性私益、志愿性公益、志愿性私益四種形式,這樣就可以相應地將利益相關者的行為進行區分。這種劃分只是為了表明社會目的———手段的組合與社會組織分類的關系,現實中,公益與私益、強制與愿之間并沒有截然的界限,更多地表現為一種逐漸演變的譜系變化,這也是符合現實生活復雜性的。強制性私益是通過強權手段來為個人謀取私人利益的行為,它的表現如政府官員以權謀私、黑社會組織以黑道斂財等,這是非主流社會的一種“暗流機制”,是合法求利機制異化的結果。它們是非法的形式存在的,所以合法的社會組織在形式上主要就表現為政府部門(廣義)、私營部門和非營利組織。在城市治理中的各種利益相關者盡管表現形式不一,但從社會屬性上來講,基本上都可以歸為這三類社會組織,正是從這個意義上,我們將城市中眾多的利益相關者分為政府部門、私營部門和非營利組織三種利益主體,以建立由政府、企業、非營利組織組成的多元化城市治理結構,綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與企業組織、志愿機制與非營利組織三種利益主體和利益實現機制,推進城市治理的發展。

現代社會中,國家正在逐步將責任進行轉移,國家責任范圍逐漸縮小而公民被賦予了越來越多的責任。責任的轉移在體制上表現為公私部門界限的模糊,又轉而體現為一系列公私部門機構的合作。現代城市政府再作為唯一的治理者,而應由多個政府部門、私營部門和非營利組織主體組成。參與城市治理的各個利益主體,都是在各自的動力機制下運行的,有著不同的利益追求。這些利益追求隨著社會環境、組織自身的要求等不斷地發生著變化。城市治理理念的提出,為各種主體凸現自己的利益要求提供了一個很好的舞臺。各種利益主體不僅是城市治理主體的一種組織形式,其本身就是城市治理的一種手段和措施。

城市治理中分權化改革的基本方向與結構在多元主體的模式當中,由于職責所在,城市政府是城市治理當中不可替代的組織者、引導者、維護者。政府組織的基本職能是對城市公共事務進行管理,以實現公益,同時政府的行為決定和影響著其他城市治理主體的行為方式和結果。城市政府可以通過公營部門改制、分權給私營部門和非政府組織,以形成公共服務提供中的伙伴關系,通過這些方式來影響其他利益主體的利益選擇和行為方式。城市政府的動力除了其職責所在之外,中央政府主動或被動的分權是主要的動力,因此中央政府以及其他橫向政府之間的關系,就構成了政府進行治理的行為空間。城市中的私營企業參與城市治理,一方面是企業主體社會責任和倫理的要求;另一方面也是維護和增進自身利益的具體措施。在全球化的中企業是經濟領域的主導者,一定程度上企業的狀況是決定城市發展速度甚至決定城市興衰的關鍵因素。由于企業具有不同的層次,所以對這類利益主體的分析也就存在很大的困難。如我國隨著企業改革的進行,公共企業的數量越來越少,其在政府主導下更具有政府作用機制的特色,在此并不屬于本部分探討范圍。城市私營企業更多作為私營部門代表,其對于城市治理的影響主要體現在三個方面:一是直接參與公共物品的提供;二是與政府簽訂相關的合同;三是以企業對于城市經濟的巨大影響,來影響政府的制度建設和行為改進。一個值得注意的現象是,現代城市中的大企業,尤其是跨城市和跨國的大企業集團對城市治理的影響越來越大,跨國公司有時都被稱為城市中的“私人政府”,城市治理既需要它們在經濟方面的強勁推動,也需要它們積極履行企業社會責任。本文對非營利組織的使用是在廣義上的,主要涉及到非營利組織和公民的與。我們認為社區是一個城市治理的微觀領域和行為舞臺,而非一個獨立的利益主體,因此并不將之視為獨立主體進行討論。非營利組織具有參與城市治理的天然意愿,它們的志愿性質決定了它們是促進城市治理的主動力量,而且在城市治理中,非營利組織還可以以合同伙伴等形式參與到城市部分公共物品的提供中。但是如何發揮他們的作用,在不同的制度環境中則存在很大的差別,城市治理就是要突出各種非營利組織的作用。城市市民的參與是城市治理的基礎結構,他們既是一種政治參與,也是社會參與,體現了其政治利利益的要求,構成了城市治理發展的微觀基礎。將上述各種主體進行歸納,我們可以借用哈佛大學的約瑟夫·奈和他的同事曾經建立的一個矩陣來說明城市治理體系作用的變化。

治理作用的變化私人的國家政府的第三方超國家的跨國公司政府間組織非政府組織國家的國家公司20世紀模版國內非營利組織城市的當地企業城市政府城市中的團體這個表說明了在21世紀初各類組織的關系(橫坐標)和在各層次區域內所起到的主要治理作用,強調了各種重要的治理作用的多元化,與20世紀的以國家治理為中心的模式相區別。在城市治理中,政府部門、私營部門和非營利組織這些組織的傳統地位和作用都發生了新的變化,這些變化會進一步影響到他們的利益選擇和行為方式。政府通過強大的組織體系、政治規則來調整沖突、分配資源、協調行動和團體,其中權威是行動的準則;私營部門通過價格組織供求來調節沖突、分配資源、協調行動和團體;非營利組織則通過價值、標準、信念和信任來調解沖突、分配資源、協調行動和團體。

三、城市治理主體的分析維度

城市治理的過程體現為利益主體之間的利益沖突和利益博弈的過程,良好的城市治理依賴于良好的利益溝通機制和利益整合的機制。政府、企業、非營利組織構成了城市治理中三類治理主體,但是從管理主體元性分析,僅是公共管理研究的一個維度,這是遠遠不夠的。進一步要考慮的還有三個問題:這三者在公

共管理中各自承擔什么角色、發揮什么作用?這三者之間在公共管理中構成什么樣的互動關系?這三者所擔當的角色及組成關系是否是處于動態變化之中?陳慶云提出了公共管理的研究維度問題。他認為公共管理研究應該確立三個維度,選取不同的管理主體、各主體承當的角色(作用)、各主體之間的關系這三個維度,對公共管理的理論與實踐進行整合分析,會提供一個不同的研究視角和框架。在治理社會的網絡體系中,參與主體不僅要明確自己的定位,而且要確定自己與其他行為主體之間的關系,同時,治理并不是一種靜止的網絡關系,它是一種動態的整合過程,需要在發展變化中、在相互作用中不斷調整自己的角色定位和互動關系。根據前面的這些分析,我們在城市治理中提出了城市治理的三個維度:即利益定位、利益關系、利益作用,以此作為分析城市治理的基本維度,構建城市治理的分析框架。

第一,城市治理主體的利益定位維度

對于城市治理主體的分析是基于對利益分化的認識。所謂利益分化,主要是由于社會結構性的變革而使得一種既定的利益關系發生重組并進而使社會成員的利益關系發生急劇變化的過程。利益分化的具體特征體現為:原有利益關系的打破和新的利益關系的形成,同時利益分化表現為新的利益差別迅速擴大。我國城市治理體系就是基于這樣一個利益分化的過程逐步發育完善起來的。在改革開放以前,中國社會是一個發育程度較低、分化速度緩慢、同質性較強的社會,社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一體,社會資源和權力資源高度集中,國家具有很強的動員和組織能力。與此同時,社會組織類型和組織方式也簡單劃一,并按照相同的模式建構和按統一的方式運行。在這種情況下,整個社會的利益都以政府為代表,利益主體的單一,導致了政府責任負擔過重,而其他社會組織發展又缺乏機會。改革開放以來,尤其是自1984改革轉入城市以來,城市中的各種關系逐漸發生了深刻的變化。在縱向的行政分權推動下,城市政府的獨立性和自主性日漸增強,成為一個相對獨立的利益主體;在政企關系的改造中,企業成為社會經濟發展的主導力量和社會參與的主要力量;隨著政社關系的改進,大量的獨立化和分散的非營利組織不斷涌現。

由此可見,隨著社會分化和利益分化程度的加快,城市中出現了大量的多元化利益主體,各個利益主體的利益需求不斷變化,因此對他們進行準確的定位就成為他們發揮作用的基本前提。在城市治理中,我們看到,隨著政府、企業和非營利組織利益定位的不斷轉變,他們需要重新進行利益定位,以確定自己應該具有的利益并尋求新的利益表達途徑,進而確定自己在新的治理體系中的地位和特色。

具體說來,城市中的三個主體特征在作用領域、作為方式、作用力量等方面都有著很大的差別。這些差異奠定了研究它們行為機制的基礎。

城市社會三種組織的特征比較政府組織市場組織非營利組織公共領域私人領域第三領域高層低層中層政府力量市場力量社群力量公共權力資本權力社會權力公義與秩序原則利潤與效率原則自主參與原則政府觀職能微觀職能原則中層社會職能權威關系契約關系社群關系

在多元主體治理模式中,城市政府依然是城市管理不可替代的組織者和指揮者,政府的行為決定和影響著其他城市治理主體的活動方式和活動效果;營利性企業和非營利組織則是配合政府為城市管理提供服和物品的組織,他們的介入可以克服政府包攬管理事務的傳統弊端,進而提高城市管理的效益與效率。

第二,城市治理主體的利益關系維度

多中心是城市治理的重要特點,政府、企業和非營利組織作為不同的利益主體,并非是彼此隔絕、互不相連的,而是構成了相互聯結的網絡關系結構。這也是治理模式演變的要求。

治理模式的轉變

從層級管理模式轉變為復雜管理模式,再到網絡式的治理模式,這種網絡結構最大的特點是網絡代表一種“多對多(many—to—many)”結構關系,與等級制下的“一對多”(one—to—many)的關系不同。“多對多”的關系描繪出了網絡的密度和相互關聯的緊密程度。城市治理就是形成了一種“多對多”網絡關系,在權威或權力行使的過程中,政府是其中的一個主體,企業、非營利組織、公民社會等形成一種多邊關系,而是雙邊關系。如果再把城市政府置于與中央政府和其他地方政府之間的關系中,那么城市治理就更能表現出一種多層、多中心的復雜網絡結構。

第三,城市治理主體的利益互動維度

根據前文分析,城市治理的主體是利益分化的產物。利益分化可以充當社會結構進行自我調整的驅動器,城市治理的各個主體之間的利益不僅形成了千差萬別的利益關系,而且這些關系又反過來影響著城市治理的進程。從這一角度可以體會城市治理的形成,“一個新型的社會共同體,往往是在與傳統結構相決裂的變革力量作用之下促成的;這使得我們在強調價值觀的同時更多地考慮‘利益’,考慮不同利益力量之間社會沖突的固有因素”。談到利益分化在社會結構變遷上的形態時,則是這些利益主體之間的規范模式、權利和行為準則所發生的變化,這些變化都是在一種動態的過程中完成的。如果利益分化涉及到單個利益主體,其形態更多地表現為在利益定位和利益實現機制方面的差別。在城市治理體系的利益整合過程中,城市治理的網絡也處于動態變化當中。在城市治理過程中,政府與其他社會組織組成了一個動態、復雜的網絡系統。政府成為網絡關系的管理者,而不是城市社會中惟一的管制者。它與其他組織一起構成了相互依賴的組織網絡。由于網絡社會中的問題具有復雜性特點,從而使單個政府部門解決問題的能力受到了限制,政府

必須與網絡中其他組織合作才可能有效地回應社會。合作就是一種動態的過程,政府可以不斷變更網絡的線路和挑選合作的伙伴。網絡系統的特點是各個成員通過了解,能夠在互動中創造出新的解決復雜問題的方法。

利益相關者參與機制

現代模式傳統模式聯系的觀點,強調城市與周圍環境的互動把城市發展與周圍環境分離開來廣泛動員公共部門、私營部門、社區部門參與政府官僚層級制之外極少參與,主要依賴公共部門的控制和管理關注部門之間、組織之間的影響由部門和傳統的專業組織進行組織依賴于自下而上和需求為導向的反應依賴于自上而下和供給為導向的反應和行為聚焦于過程和問題解決,事情完善聚焦于掌握計劃、立法控制和統計計劃

強調地方能力建設強調行政管理過程和組織穩定如城市治理利益相關者隨著他們對自身利益的認識和

追求,基于對城市治理的了解和認可,他們的行為也會發生轉變,呈現出動態的特點。我們可以比較一下城市治理模式與傳統城市模式的差別,從中就可以感受到各個主體在利益互動的過程中推動著城市治理的發展。同樣在治理過程中,如何有效地動員利益相關者的參與和激勵他們也是持續的任務。這種利益互動的理想是形成利益共享的伙伴關系,這是網絡中利益行動者動態關系發展的目標。這些行動者以接受共同目標為基礎,都認識到最合理的社會分工是建立在每一個伙伴的各自比較優勢基礎上,所形成的伙伴關系既包括相互影響、在協同發展和各自保持獨立性之間實現平衡,還包括相互尊重、平等參與決策、共同承擔責任、透明。因此,伙伴關系在實質上是一種利益聯盟。伙伴制能將兩個或更多的合作者為了共同(或宣稱是共同的)目標聯合起來,以獲得增值效益。雙方可以彼此相互影響,一個公共或非營利機構可以促使私營經濟的合作者更加注重社會效應,而一個私營公司可以努力影響公共經濟,使其向更加市場化的方向發展。從伙伴機制所隱含的目的來看,伙伴制對參與者的吸引力還在于它在互惠的基礎上分散了成敗的責任。互惠主要指伙伴關系的互相依賴,每一個行動者都擁有各自的權利并且都承擔相應的責任,伙伴各方在決策過程中都是平等參與,并彼此認同各自的使命和目標。

以上三個維度具體到城市治理研究中,在關注具體實證問題時,為我們提供了基本的思路:在力圖解決一個城市的特定問題時,所涉及的當事人是誰?他們都代表了什么利益?他們構成了什么樣的聯盟或伙伴關系?能夠看到的主體都有什么?發生于哪些參與者和利益之間?在特定的問題領域所涉及的主體是如何互動的?誰是贏家,誰是輸家?綜合本文觀點,城市治理要達到的目標是:各個主體習慣于通過民主協商來處理公共事務、公共問題等;民主協商必須關注各個主體的利益定位、利益關系和利益互動。利益相關者能夠通過平等協商、消除分歧、達成合作行為。城市治理表明了從政府的單一管制到多元治理的路徑,建立由政府、企業、社會組組成的多元化的城市治理結構,綜合運用政府管制機制、市場機制、社會機制,來推進城市的可持續發展。這些機制的相互結合依賴于城市發展機制中所

建構的伙伴合作機制。

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