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內容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經濟時代，行政執法方式也隨之變革，通過論述知識經濟與行政法治的關系較全面的了解行政執法方式變革的必要性及其內涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執法方式的多樣化；二、行政執法方式的非權利化；三、行政執法方式的法治化、公開化。

關鍵詞：知識經濟、行政執法方式、行政職能、服務行政、法治行政、創新。

一、行政執法方式變革與知識經濟的關系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農業經濟時代和幾百年的工業經濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術，光導纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術等新技術群的產生也發展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產、分配、傳播和使用為基礎、以創造性人力資源為依托、以高科技產業和智業為支柱的知識經濟時代正向我們走來。由于經濟對法治的基礎性作用，新的經濟形態的出現強烈地震憾著工業經濟社會法治根基，已經引起并必將繼續推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創新、行政執法方式變革等。為迎接知識經濟時代的到來和挑戰，本文擬對行政執法方式變革方面作些初步探討。

行政機關在本質上是執法機關，而不宜稱為管理機關，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關的行政行為也主要是執法行為，行政職能實現主要是通過行政執法行為進行的；而不同的執法方式又直接影響或制約行政職能的實現。因而，在知識經濟的背景下，行政職能的轉變客觀上要求與之相適應的行政執法方式。當然，這種變革并非對現有的行政執法全盤拋棄，進行暴風驟雨般的革命。經濟條件之間的連續性，國家政治經濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經驗的基礎上，因應新經濟形態的要求和政治經濟制度的改革，對工業社會的執法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認為，知識社會行政執法形式的發展趨勢和總體要求是行政執法方式的多樣化、非權力化、法治化和公開化。

二、行政執法方式的多樣化

（一）工業革命對其的影響

行政執法方式是行政執法內容和行政組織職能的實現形式。工業革命之后，工業經濟的高速發展需要一個自由競爭的市場環境，資本家也強烈要求自由地享有天賦的財產權利，這就需要建立一種充分自由的政治法律制度，“小政府大社會”就是理想的模式。從17世紀到19世紀，資產階級基于個人權利的神圣，基于對封建專制社會政府對個人權利姿意侵害的恐懼，在建立自己的政府時只把它設計為一個“守夜人”的角色。政府的職能嚴格控制在建立和維護自由競爭所需的法律秩序上，政府的機構和組成人員精簡，其行為方式也相對簡單。行政執法主要表現為行政處罰、行政命令、行政強制、行政征收等。19世紀末20世紀初，隨著資本主義經濟從自由競爭過渡到壟斷階段，科學技術的飛速發展引發了許多新的社會問題，市場調節的失靈現象逐步增多，世界性的經濟危機頻繁發生，作為消極的“守夜人”的政府無法實現對社會的有效管理和服務。因此，社會權利被引起關注，法律社會化成為一股潮流，政府從“幕后”走上“舞臺”，進行廣泛的立法活動，以執法為己任的行政機關的任務增加，行政組織不斷膨脹，行政權不斷擴張。同樣，社會關系的復雜化，行政權能的擴大，自然引起行政執法方式的進一步多樣化。

（二）二十世紀中葉以來的第三次科技革命對其影響

20世紀中葉以來，以電子計算機為代表的微電子技術，以及光異纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術、海洋技術等新的技術群的產生和發展，人類歷史被牽引到一個新的經濟時代——知識經濟時代。新的經濟形態的生產方式必然要求與之相適應的上層建筑。工業經濟社會和高度集中、統一的社會大生產及機械化的生產方式，使得政府決策集權程度很高，并且必須強調政府的行政管理權才能實現高度管理，因而其執法方式主要為帶強制性的，如行政處罰、行政強制、行政規劃等。知識經濟社會的信息化、智能化、個體化以及多樣性、差異性、分散性、擴展性等的生產方式，必然要求政府決策權配置的改變，即由集中轉變為分散，或集中與分散并存、行政執法方式從單一性走向多元化、差別性。

（三）在我國行政管理職能的轉變

我國不曾有過西方資產階級性質的行政法，真正現代民主意義的行政法是在新中國成立以后開始系統創立的，幾經周折，直到十一屆三中全會以后才重建和發展。九十年代以來開始大步由過去執行管理職能模式向既是管理職能，又是控權職能的模式轉化。千年伊始，知識經濟的浪潮在全球經濟一體化的態勢下向我們迎面撲來。雖然我國的工業化尚未完成，但由于我國經濟發展的極不平衡，部分經濟發達地區已有了知識經濟的萌芽，因而政府有義務為知識經濟的發展創造有利的社會、政治、經濟和法律環境。行政機關在依法執行公務時，除采用并不斷完善原有的行政執法方式外，還得適應知識社會的生產方式、生活方式、思維模式、管理方式等新特點，采取新的有效執法方式。如適應知識經濟時代“服務行政”的觀念，行政機關越來越多地采用以號召、倡導、引導、勸導、告誡、建議等為形式的行政指導來實施法律、實現服務；為了體現知識經濟時代行政法的服務與合作的民主精神，行政合同被廣泛地運用于實施行政職能。此外，行政獎勵、行政許可、行政救助、行政復議、行政裁決、行政征收、收政規劃、行政強制、行政確認、行政命令、行政處罰等執法方式在逐步完善過程中融入了新的時代內容。行政執法方式與日俱增而呈現多樣化。

三、行政執法方式的非權利化

（一）知識經濟的高度發達引起了行政執法方式的非權利化

知識經濟高度發達的信息技術、通信技術打破了權威組織對信息的壟斷，個人電腦的普及和網絡的興起，信息傳遞不再受時空阻礙使得整個世界變成一個地球村，從而極大地促進了人類相互溝通與合作的能力。“現代科學技術已經使我們的時代成為全球性相互依存的時代，各種傳統的封閉已一去不返，它們之間的聯系持續不斷，既有合作，也有沖突。”但是，“無論處于什么樣的關系中，人類成員在任何時候、任何地方至少都應該彼此作為類同胞來相互尊重”，“為增進人類合作、減少人類沖突作出至少是智識上的貢獻。”因而人類社會基于利益的一致性而增強了相互間的合作與溝通。這種溝通與合作不僅存在于平等的社會成員間，也同時存在于國家機關與社會成員之間。行政主體與相對人之間的溝通與合作成為二者關系的重心，而行政主體對相對人的合作是通過為與相對人提供服務來實現的。因此，行政主體從位居廟堂之高的依靠權力控制相對人的“管理者”轉變為與相對人平等溝通、相互尊重并為之提供優質服務的“服務者”。“行政機關在本質上既是行政機關又是服務機關，是通過執法為公眾提供服務的國家機關”，而不能稱之為管理機關，“如果將行政機關解釋為管理機關，則相對人成了管理對象或被管理者，行政機關與相對人的關系就成了管理與被管理的關系”。這與知識經濟時代的行政法治觀念明顯相沖突。那么，作為服務機關和執法機關的行政機關，同其性質一樣，其行政權就只能是一種服務權和執法權，并且執法權是行政機關通過對法律的執行來體現和實現的。這種行政權由于其內涵和外延的變化，已不同于作為“管理者”的命令權、控制權，其權力性質的嬗變有如美國現代著名的政治學家加爾布雷斯所言，從強制性權力到報償性權力再到說服性權力。這是知識經濟的本質和靈魂——創新所決定的。創新對法治變革的首要要求是建立在對人類的創新活動高度尊重基礎上的法治。對相對人人格的平等尊重，對相對人從事創新開發的鼓勵與指導，要求行政主體與相對人的信任、溝通與合作，更重要的是行政主體要為相對人的創新活動提供優良的服務，使行政管理權逐漸轉變為執法服務權，行政權的強制性日益減弱，說服性日益增強。

行政機關從管理機關到服務機關的轉變，行政權從管理權到服務權的轉變及其引起行政權性質從強制性到說服性的嬗變，必然伴隨行政執法方式的相應變革，即“非權力行政的增長”或非權力化。行政執法方式的行政權力色彩日漸談化、說服性的非強制性的服務色彩日漸濃厚，即使是傳統意義上強制性的權力行政法方式，也隨著公眾參與、聽證制度、時效制度、復審制度等民主程序制度建立與完善而逐步失去其昔日權力的威嚴與光輝。“行政權作為一種服務權，并不以強制為必要的、本質的屬性”，“相反，行政權必須體現相對人對服務的可接受性”，因此，行政執行方式應盡量避免用強制的方法，而應多采用說服、討論、服務、合作、激勵等方法。這樣，盡管“公權力仍然是公權力，而逐漸擺脫與特殊利益站在敵對立場的角色。”同時，相對人才能體驗到其人類平等的人格與權利的尊重，在愉快寬松的社會政治、法律和思想環境中，不斷激發人的創新意識、創新熱情、創新思維，從而產生豐碩的創新成果。

（二）“服務行政”觀念在世界各國的廣泛采用

正是知識經濟的牽引導致“服務行政”觀念的創新及行政執法方式的非權化趨勢增強，新的服務性的非權力執法方式在行政執法過程中不斷產生，并逐漸被各國行政法所認可，從而更進一步拓展其適用領域而日顯重要。行政指導、行政合同、行政救助、行政獎勵、行政許可、行政事實行為等的廣泛采用就是明顯的例證。例如，日本行政體制的特征之一便是行政指導的存在，而且行政指導在各個領域有多種積極靈活適用的形式。日本為推動知識經濟的發展，從20世紀60年代開始就推行以誘導性經濟計劃和產業政策為基礎的行政指導，為日本經濟的崛起產生巨大影響；1993年又在日本程序法中對行政指導作出了明文規定。在英國、美國、法國等國以判例形式，在德國、葡萄牙等國以制定法形式確立了行政合同或公法上的契約的法律效力。其原因是工業革命業已完成，工業經濟向知識經濟的發展過渡，需要政府解決市場和個人無力或不愿解決的社會問題，建立福利國家、福利社會，為知識經濟的發展提供適應的社會、政治和法律環境。因而，行政職能空前擴張，對如此龐大的管理系統，單一的行政命令等強制手段無能為力。而行政合同就為政府實現其職能提供了廣泛的空間，從而使行政執法方式的權力色彩淡化。

（三）在我國行政執法方式非權利化日趨明顯

在我國，面對經知識經濟的挑戰，行政執法方式的非權力化趨勢也越來越明顯，行政權作為服務權的觀念和制度日益成為人們的共識。執法的內容和目的都是服務。其中“行政處罰行為是為了給公眾提供一個良好的社會秩序，行政征收為是為了給公眾提供公共設施服務的需要，行政許可行為則是對資源和機會的一種分配”至于行政指導、行政合同、行政救助等則更加直接地體現行政主體與相對人之間溝通與信任、合作與服務的行政法民主精神的非權力化執法方式。當然，這些服務性的非權力行政方式的廣泛用并日益發揮重要作用，還需在立法上進一步建立和完善。在新的世紀、新的經濟形態面臨之際，更為關鍵的是實現行政法治觀念的變革。“今天，一般認為，行政法改革的重要目的是要取得兩個方面變革的成果……首先，有必要逐步給行政部門灌輸一些新的精神，因為行政部門已表現出某種傾向，它們對歷史抱殘守缺，始終認為自己是一個實行統治的權力機關，它們對待國家的公民總有點像皇帝對待臣民的味道。……另一種變革也是不可缺少的，即公民們自身必須拋棄那種認為行政事務是公共官員權力范圍內的事，認為行政官員注定就是來為他們提供服務的，因而公民可以對行政事務不聞不問的陳舊觀念。

四、行政執法方式的法治化、公開化

（一）執法方式的法治化

知識經濟社會行政權性質的嬗變，引起行政執法方式的多樣化和非權力化，但遠非僅此而已。行政執法不是一個簡單的落實和執行法律的過程，執法過程要復雜得多，“它可以視為一個由權限、權力與權利關系以及等多項因素綜合作用的過程，它也可以看作一個擺正權力與法律、權力與權力關系以及同等看待實體與程序、合法與合理的過程。”因此，為使行政執法服務權為相對人提供質高量大的服務，并為相對人提供服務創設條件，使社會形成良好的自覺服務系統，行政執法方式還必須邁進法治的軌道，暴露于“陽光”之下，以避免行政權的腐蝕和濫用。

法治是人類社會共同的理想追求，隨著社會經濟的發展而不斷更新與完善。知識經濟是在工業經濟充分發展的基礎上轉型和演變而來的，同樣知識經濟時代的法治也不過是建立在工業經濟社會法治文明成果的基礎上，賦予新的時代內容和更高的時代要求而已。1959年印度新德里國際法學家會議在討論和總結75000名法學家以及30個國家的法學研究機構的各種觀點后，通過體現全面正義法治模式的《德里宣言》，確認法治是一個“能動的概念”，它“不僅被用來保障和促進公民個人的民事的政治的權利，而且要創造社會的、經濟的、教育的和文化的條件，使個人的合法愿望和尊嚴能夠在這樣條件下實現。”這一概念既是對工業經濟社會法治成果的總結，又是對知識經濟社會法治模式的自然延伸和科學展望。知識經濟以人創造的知識為基礎，人力資源成為第一資源，工業經濟以物為中心讓位于知識經濟的以人為中心，從而使人的創新成為社會、經濟、政治及法律關注的焦點。而人的創新能力的培養和挖掘，必須有一個激發人的創造欲望、創造熱情、創新意識、創新靈感的法治環境。這就得以全面正義的法治確保人的人格尊嚴、權利與自由的尊重和保護，并能從政府提供服務和創造的條件中促進人的創新能力的充分發揮。

行政執法方式的法治化就是這種全面正義法治的具體化。行政執法方式不僅要在形式上合乎法律規則，更強調其實質上要合乎法律的原則、目的和精神，實現從注重法律規則到注重法律原則的轉變。行政權與立法權和司法權相比，涉及社會生活的具體領域廣泛得多。隨著知識經濟的來臨，行政權職能膨脹，行政權性質的嬗變，直接提供相對人全方位的服務并為提供這種服務創造有利條件成為政府的主要目標。為實現這一目標，采取的執法方式必然多樣化、非權力化，那么機械的“規則法學”的形式法治顯然是不符合實際的空想。重視實質法治，發揮法律原則及其抽象的法律精神的作用，賦予行政主體廣泛的自由裁量權，是知識社會的必然選擇。現代美國著名行政法教授戴維斯認為：“在世界史上沒有任何一個法律制度無自由裁量權。為了實現個體的正義，為了實現創設性正義，為了實現還無人知道去制定規則的新綱領以及為了實現某些方面不能夠變為規則的老綱領，自由裁量都是不可缺少的,當然這種自由裁量權也是有限制的，難以想象現代的政府可以沒有一種適當控制的官方自由裁量權，法治的要義之一就是“政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事”（英國行政法學家威廉·韋德的法治觀）。在法律規則沒有涉及的情況下，法律原則及其抽象的法律精神就是執法的準繩；即使有法律規則的存在，也必須對有關法律原則給予充分考慮。在知識經濟“知識爆炸”和“信息爆炸”的巨變時代，制定包羅萬象、詳盡無遺的法律規則已成為幻想，加大行政主體的自由裁量權，重視法律原則無限寬廣的包容力量，成為知識社會高素質的法律主體以開放的姿態用來解決法律難題，實現行政主體服務職能的可靠途徑。

（二）執法方式的公開化

行政執法方式的公開化是20世紀中葉以后經濟形態由工業經濟向知識經濟轉型和過渡的反映。其直接的表現是當時迅速發展和推廣的行政法基本原則——行政公開原則和相應的法律法規，如美國1962年制定的《陽光中的政府法》。從傳統的農業經濟社會到工業經濟社會再到知識經濟社會，行政權功能經歷從專制干預到不干預和積極干預，再到強調政府與社會合作的優化干預三個階段。政府與社會合作是相互的，一是行政主體通過對相對人類提供服務來實現政府對社會的合作，二是相對人通過對行政主體執法行為的配合參與來實現社會對政府的合作。要想這種相互合作真正成功，政府行為必須向社會公開。使傳統政治生活中的信息壟斷和權力的單向分配讓位于知識經濟時代的信息公開和權力的雙向對流。沒有雙方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而知識經濟高度發達的信息技術、通信技術，特別是個人電腦的平民化和網絡的廣泛建立，為政府與社會之間的溝通、合作提供了方便快捷的技術手段，使雙方的服務與合作由必要變成可能。具體來說，行政執行方式的公開化主要包括三方面內容：一是執法行為的標準、條件公開；二是執法行為的程序、手續公開；三是某些涉及相對人重大權益的行政執法行為應采取公開形式(如舉行聽證會)進行，允許一般公眾旁聽，甚至允許新聞記者采訪、報道。當然，為了促進行政主體與相對人的思想行為的協調統一，增進雙方的信任與溝通，實現雙方的服務與合作，與行政執法行為有關的法律、政策及行政信息、情報等也應向相對人公開，除了依法應保守的秘密以外。

主要參考文獻：

1.《行政法的人文精神》

2.《人的權利與人的多樣性——人權哲學》

3.《當代服務主體之行政》

4.《法治行政的原理》

5.《行政權的定位與政府機構改革》