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一、行政問(wèn)責(zé)制的基本內(nèi)涵。

行政問(wèn)責(zé)制，又稱行政責(zé)任追究制度，主要是指特定的問(wèn)責(zé)主體通過(guò)一定的程序，針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒(méi)有履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)的情況下，必須承擔(dān)否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問(wèn)責(zé)就是通過(guò)各種方式讓掌握公共權(quán)力的政府機(jī)關(guān)及其行政人員切實(shí)為其行為負(fù)起責(zé)任來(lái)，其實(shí)質(zhì)在于防止和阻止政府機(jī)關(guān)及其行政人員濫用或誤用公共權(quán)力。

1、行政問(wèn)責(zé)的主體

行政問(wèn)責(zé)的主體即由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。按主體的內(nèi)涵劃分,行政問(wèn)責(zé)一般包括同體問(wèn)責(zé)主體和異體問(wèn)責(zé)主體。同體問(wèn)責(zé)主體是指能對(duì)本系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其工作人員問(wèn)責(zé)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，包括執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問(wèn)責(zé),或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問(wèn)責(zé)；異體問(wèn)責(zé)主體主要是指能對(duì)外部系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的各種機(jī)構(gòu)、團(tuán)體及個(gè)人。在我國(guó)，異體問(wèn)責(zé)主要是五大涉憲主體相互問(wèn)責(zé),其中包括:人大代表對(duì)政府的問(wèn)責(zé)、派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)、派對(duì)政府的問(wèn)責(zé)、新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)、人民法院對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)。

2、行政問(wèn)責(zé)的客體

行政問(wèn)責(zé)的客體即行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象、承擔(dān)行政責(zé)任的主體。從理論上說(shuō),行政問(wèn)責(zé)就是對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員的問(wèn)責(zé)，根據(jù)責(zé)任行政的原則,任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí),就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任,而且手里的權(quán)力越大,身上的責(zé)任也就越重。因此，目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的客體應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和公務(wù)員三類。

3、行政問(wèn)責(zé)的范圍

行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任范圍是政府行政過(guò)程中必須承擔(dān)的全部責(zé)任，大體由政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任四個(gè)方面組成。在責(zé)任追究過(guò)程中，要避免以行政責(zé)任代替政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。做進(jìn)一步劃分，可分為五類：一是決策失誤類，主要追究行政違法決策和嚴(yán)重不當(dāng)決策行為的責(zé)任；二是違法行政類，主要追究行政有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的責(zé)任；三是執(zhí)行不力和效能低下類，主要追究行政推諉拖拉、敷衍塞責(zé)等行為；四是疏于管理和處置不當(dāng)類，主要追究在社會(huì)管理特別是處置突發(fā)公共事件方面失職瀆職的責(zé)任；五是治政不嚴(yán)、言行失檢類，主要追究行政不作為及個(gè)人言行嚴(yán)重?fù)p害政府形象等行為。

4、行政問(wèn)責(zé)的程序

問(wèn)責(zé)的程序，是指"如何問(wèn)責(zé)"，嚴(yán)謹(jǐn)、合法的程序是公共行政問(wèn)責(zé)制順利進(jìn)行的前提和保障。行政問(wèn)責(zé)的程序包括兩方面:一是行政主體必須接受問(wèn)責(zé)主體經(jīng)常性的質(zhì)詢、聽(tīng)證等，經(jīng)常向有關(guān)方面匯報(bào)工作，對(duì)問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)題做出及時(shí)和令人滿意的回答。這種形式重在經(jīng)常性，事前性。二是出現(xiàn)重大行政事故時(shí)的責(zé)任追究式的問(wèn)責(zé)，包括問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行、問(wèn)責(zé)后的救濟(jì)等程序制度。

5、行政問(wèn)責(zé)的結(jié)果

就是承擔(dān)責(zé)任的種類與形式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及相關(guān)的法律規(guī)定,主要有行政處分,如警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等六種;進(jìn)行損害賠償,行政人員違法造成的損害要承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。

二、當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題

第一、職責(zé)不清和職能交叉，責(zé)任主體難以明確。

行政問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要的政治基礎(chǔ)，就是對(duì)于每一個(gè)行政人員的權(quán)力與責(zé)任要有一個(gè)明確的劃分，擁有清晰的責(zé)、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。只有這樣，才能提高政府的責(zé)任意識(shí)和管理水平，真正發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制的作用。

由于目前我國(guó)政治體制和行政體制改革不到位,導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)黨政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，職責(zé)不清和職能交叉，使得責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究過(guò)程中責(zé)任主體難以明確。在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任的情況；或者在問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間三個(gè)方面：一是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問(wèn)題,責(zé)任究竟在黨委還是在政府難以界定；二是正副職之間的責(zé)任劃分不夠明確。名義上是"一把手"負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職的責(zé)任，問(wèn)責(zé)制在一些地方成了副職問(wèn)責(zé)制。

第二、以同體問(wèn)責(zé)為主，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)薄弱。

根據(jù)世界各國(guó)問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐，問(wèn)責(zé)制既需要同體問(wèn)責(zé)，也需要異體問(wèn)責(zé)，但關(guān)鍵在于異體問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)是一種更有效、更符合民主政治要求的問(wèn)責(zé)方式，離開(kāi)異體問(wèn)責(zé)的行政問(wèn)責(zé)制是蒼白無(wú)力、缺乏持續(xù)性的。由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失,我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé),以同體問(wèn)責(zé)為主，主要是由黨委和政府來(lái)實(shí)施行政問(wèn)責(zé),問(wèn)責(zé)的制度依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)比較薄弱。雖有罷免制度,也主要是對(duì)已有違法犯罪行為的官員才實(shí)行等。這些都嚴(yán)重影響了行政問(wèn)責(zé)的效果。

第三、問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄。

時(shí)下的問(wèn)責(zé)實(shí)踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而在對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)利負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺。從我國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制以來(lái)，追究了一大批行政官員，一些重大事故問(wèn)責(zé)了相應(yīng)的行政首長(zhǎng)。但總的來(lái)看，我國(guó)的問(wèn)責(zé)范圍太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問(wèn)責(zé)僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對(duì)影響力、破壞力大的所謂"小事"卻不問(wèn)責(zé)。二是行政問(wèn)責(zé)僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員卻不問(wèn)責(zé)。三是行政問(wèn)責(zé)只是針對(duì)濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對(duì)無(wú)所作為的行政行為。四是問(wèn)責(zé)只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過(guò)失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過(guò)失卻不問(wèn)責(zé)。五是問(wèn)責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問(wèn)責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

第四、行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法制不完善。

目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法制很不完善。雖然行政問(wèn)責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī),但這些規(guī)定大多責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過(guò)程中,就不可避免地會(huì)出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況，不夠科學(xué)；問(wèn)責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,行政問(wèn)責(zé)的決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里，容易受個(gè)人好惡和人為因素的影響；責(zé)任追究彈性較大,存在畸輕畸重、責(zé)罰不相適應(yīng)的問(wèn)題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問(wèn)責(zé),最終可能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)流于形式。

第五，行政問(wèn)責(zé)文化氛圍沒(méi)有形成。

官本位思想的長(zhǎng)期存在，使得很多官員思想深處依舊是官主民仆，官貴民賤，官賢民愚，也就造成了官員沒(méi)有問(wèn)責(zé)的習(xí)慣，老百姓因?yàn)?畏官""懼官"心理，而缺乏問(wèn)責(zé)的勇氣，從而缺少了行政問(wèn)責(zé)任文化的根基與氛圍。所以，在我國(guó)要追究權(quán)力者的責(zé)任，行使行政問(wèn)責(zé)制并作出相應(yīng)的處理，往往遇到各種各樣的阻力。這種問(wèn)責(zé)文化的缺失與落后也就阻礙了行政問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。第六、行政問(wèn)責(zé)的配套制度難以到位。

推行行政問(wèn)責(zé)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須依靠各項(xiàng)改革措施的銜接配套,做到整體推進(jìn)。當(dāng)前由于配套制度還不完善、不到位,直接影響了行政問(wèn)責(zé)制的順利貫徹落實(shí)。如行政公開(kāi)程序缺乏制度保障；缺乏科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制；被問(wèn)責(zé)的行政主體救濟(jì)與保障機(jī)制不完善等。

三、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策。

行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)剛剛開(kāi)始，還未真正成熟，因此，必須在實(shí)施進(jìn)程中進(jìn)一步完善，理論上深入探索。通過(guò)完善問(wèn)責(zé)體系和問(wèn)責(zé)制度，進(jìn)一步健全政府職責(zé)體系，建設(shè)責(zé)任型政府和服務(wù)型政府，使十七大提出的"加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督機(jī)制"的要求落到實(shí)處，以促進(jìn)政府行為更加規(guī)范，責(zé)任更加明晰，公信力更加提高。

第一、要明確劃分權(quán)責(zé)界限,厘定官員問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

要合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向與橫向部門之間以及部門內(nèi)部各崗位之間的職責(zé)權(quán)限，建立科學(xué)的崗位責(zé)任制，結(jié)合具體的工作部門明確問(wèn)責(zé)范圍、對(duì)象和條件，用程序來(lái)保證問(wèn)責(zé)制的健康發(fā)展；對(duì)于黨政交叉任職的情況,明確政府官員分工的同時(shí),應(yīng)該公布黨委負(fù)責(zé)人的分工,并接受與政府官員同樣的問(wèn)責(zé)和追究；明確正副職之間該問(wèn)誰(shuí)的責(zé)；確定接受問(wèn)責(zé)的行政機(jī)關(guān)或其行政人員應(yīng)該追究何種行政責(zé)任。

第二、完善異體問(wèn)責(zé)。

積極推行和構(gòu)建以人大為主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)、派、公民團(tuán)體、新聞媒體、公民等多方有序參與，相互協(xié)調(diào)的異體問(wèn)責(zé)體系。首先，強(qiáng)化人大的監(jiān)督制約職能。限制、減少政府官員擔(dān)任人大代表的比例；完善人大的質(zhì)詢、罷免和引咎辭職制度，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)。其次，要加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督。要增強(qiáng)新聞媒體的獨(dú)立性，加快保障新聞自由報(bào)道的立法，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。再次，要強(qiáng)化派、公民團(tuán)體和公民個(gè)人對(duì)政府的監(jiān)督。建立健全地方政府公共事業(yè)管理公眾參與機(jī)制，發(fā)揮其參政議政的職能。最后，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，保障黨對(duì)政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

第三、拓寬問(wèn)責(zé)范圍。

應(yīng)關(guān)注百姓民生問(wèn)題，突出政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，將管理不善、政績(jī)平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問(wèn)責(zé)范疇；建立重大（下轉(zhuǎn)第76頁(yè)）（上接第74頁(yè)）決策的執(zhí)行跟蹤制度；實(shí)行決策效果的評(píng)價(jià)制度；把對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)；問(wèn)責(zé)不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故，對(duì)政治等其他領(lǐng)域的事故也要納入問(wèn)責(zé)范疇；不僅問(wèn)行政責(zé)任，還要問(wèn)法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。

第四，制定一部統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法。

我國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的全國(guó)性法律。問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，有鑒于此，當(dāng)條件成熟時(shí)應(yīng)制定一個(gè)全國(guó)性的《行政問(wèn)責(zé)法》，規(guī)范問(wèn)責(zé)主體及權(quán)力，規(guī)范問(wèn)責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問(wèn)責(zé)事由，厘定問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定問(wèn)責(zé)程序，主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序、問(wèn)責(zé)的回應(yīng)程序等，做到問(wèn)責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化。只有制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《行政問(wèn)責(zé)法》，才能擺脫現(xiàn)有問(wèn)責(zé)模式的缺陷，由人治型問(wèn)責(zé)過(guò)渡到法治型問(wèn)責(zé)。

第五，深化我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的文化建設(shè)。

行政人員要將"以人為本"作為施政理念,全心全意為人民服務(wù)，要對(duì)人民負(fù)責(zé)、強(qiáng)調(diào)民眾參與；要積極履行責(zé)任和嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合，提高政府機(jī)關(guān)及全社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)意識(shí)；要重新審視權(quán)與法、與民、與責(zé)的關(guān)系，消除權(quán)大于法、權(quán)力只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、只熱衷于權(quán)力而漠視責(zé)任等障礙。

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