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論文關鍵詞：行政指導；鄉鎮政府；村民自治；新農村建設

論文摘要：行政指導是政府依靠自身的信息和合法性優勢，對公民提供指導，獲得公民協力，以完成行政任務的一種手段。這種手段對于當前我國處理鄉鎮政府與村民自治的關系、構建適當的基層政府、推進農民的市場化進程具有重要的意義，今后有重點推進的必要。

當代行政法意義上的行政指導，出現于二戰之后的日本，據信是由于受到美軍占領當局的工作方式的啟發而產生出來的，由于它符合了國家不干預到強干預再到軟干預的歷史潮流，因此日益受到各國的重視。

行政指導的定義目前在學術界尚未取得一致，但是達成了某些共識，例如：行政指導是行政機關職責范圍之內的事情；行政指導是為了實現一定的行政目的；行政指導不具有國家強制力，是一種比較柔和的行政行為；行政指導在程序上具有某些靈活性；行政指導的績效取決于相對人同意和協力的程度：等等。

筆者認為，即使在已有的理論共識的基礎上，行政指導也應當成為鄉鎮政府的重要工作方式，今后有進一步加強的必要和可能。茲列舉如下三個理由。

一、協調鄉鎮政府與村民自治的關系

自上世紀80年代初以來，村民自治在我國獲得了長足的發展。它對于改善我國農村的治理模式和績效、削減國家行政成本、調動農民的建設積極性都產生了顯著的效果。但是，迄今為止，村民自治的實際效果距離人們的預期還有較大的差距，主要原因在于一些重要的關系沒有理順，例如村民委員會和村黨支部的關系；村民委員會和村黨支部的關系；村民自治和基層人大的關系；村民自治和鄉鎮政府的關系。限于本文論題，本文只討論最后一個方面的問題。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”但是，對于何為“依法屬于村民自治范圍內的事項”，法律的規定是不清楚的(事實上也難以做出清晰的規定)。而村民委員會是由全體村民選舉的，理論上它應當服從村民的要求；鄉鎮政府則是國家政權體系的最基層，它主要應當服從上級政府的指令。我們的政府是人民政府，從根本利益上它不可能和村民的利益相沖突，但是畢竟村民委員會代表的是局部的、暫時的利益，而政府卻可能要體現長期的、全局的利益，因此二者產生矛盾是不足為奇的，更何況現實生活中的利害沖突比這樣簡單的描述要復雜的多。所以鄉鎮政府與村委會發生矛盾是一種正常的情況。

在這個沖突的雙方中，鄉鎮政府由于擁有國家正式機構的資源和權威，因此它一般來說處于強勢的地位。當鄉鎮政府同村民意志發生沖突的時候，村民選出的村干部大多數是站在鄉鎮政府一邊，從而喪失了村民利益代表者的地位。因此現有的鄉鎮政府與村民自治的關系導致了村民自治的弱化。

對于這樣的局勢，大多數鄉村治理的研究者出于對民主的抽象偏好而把鄉鎮政府作為攻擊的對象，大致的主張有：第一，主張干脆撤銷鄉鎮政府，理由是“中國歷史上本來就是政權不下縣”；第二，主張把鄉鎮政府改為縣政府的派出機構，自身不再擁有獨立的地位，從而避免與民爭利的問題；第三，認為出現鄉鎮政府于村民自治矛盾的原因是民主不夠，只要實現鄉鎮自治，這個問題自然就消失了。我認為這三種意見都對主權條件下的自治做了過分簡單化的理解，因而是不可取的：

第一，中國古代政權不下縣有當時的特殊原因，比如社會生活相對簡單，基層宗族自治機制發達等。而到了今天這些條件已經不存在了，繼續主張政權不下縣未免有刻舟求劍之譏。

第二，把鄉鎮政府改為縣政府的派出機構，但是只要鄉鎮作為一級治理單位有著自己的自由裁量空間，縣政府就不得不向它授權，最終的結果就是這個“派出機構”有名無實，最后又實化成為一級政府。我們今天的“省”，在元代就是中央的派出機構(行中書省)；今天的“地區”，歷史上就是省政府的派出機構。但是在今天它們都實化了。

第三，在鄉鎮政府與村民自治的矛盾尚未解決的情況之下去主張鄉鎮自治，尤不可取。因為村民自治與鄉鎮政府之間的關系，本質上是民間自治與正式的國家政權之間的關系。只要這個關系沒有理順，那么，即使取消鄉鎮政府，而實行鄉鎮自治，那么自治的鄉鎮與縣級政權之間的矛盾仍將存在，而且如果級別進一步提高，這種矛盾只會更加激烈。村民自治與鄉鎮政府之間的關系實際上是一塊國家正式機構同民間自治關系的“試驗田”。在鄉鎮政府與村民自治的關系沒有被徹底理清以前，盲目推進鄉鎮自治風險實在太高，決策者是不會接受這樣的建議的。

我們可以把鄉鎮轄區內的事務分為兩大類：第一類是在村莊的范圍之內、憑借村莊自身的力量就可以解決的，比如集體資源的處置、村內公路的修建等等。但是，由于村莊的經濟勢力和管轄范圍的限制，這一類“純村莊”的事務事實上并不多。第二類則是與村莊有關的、但是僅僅依靠村莊的力量解決不好的，這就不得不依靠政府的力量。這一類之中又可以分為兩個小的類型：第一類是關系重大、時間緊迫，不得不依賴國家強制力實現的，比如治安、環境保護、計劃生育等政策的落實；第二類是在性質上和時間上不是十分緊迫的，比如跨村的基礎設施項目等等。這些事項需要鄉鎮政府的主持，但是不需要動用國家的強制力，完全可以通過行政指導來完成。

通過行政指導來協調鄉鎮政府與村民委員會的關系的優點在于：

第一，避開了在法律上預先清楚規定村民自治與鄉鎮政府之間權限的難題。以中國之大，數以千計的縣、數以十萬計的村，情況千差萬別，如果要想在事先對村莊的自治范圍做出清楚的規定，那么這個法律的操作性是令人懷疑的。甲村想辦或者能辦的事情，乙村不一定想辦或者不一定能辦。在鄉鎮政府與村民自治之間的關系上，由于中國傳統政治文化的影響，也由于政府所擁有的資源遠遠大于村民委員會，事實上鄉鎮政府具有很大的優勢地位。如果鄉鎮政府能夠就某一個問題提出動議，信息，提供資源支持，那么獲得民眾支持的可能性很大。

第二，行政指導不需要嚴格的行政程序，簡便靈活，可以對各種突發性事件做出迅速的反應。而單純由鄉鎮政府或村民委員會根據正式的程序做出反應，時間上滯后嚴重。

第三，行政指導以獲得相對人的同意或者協力為前提條件，以大力推進人民民主、鼓勵人民當家作主的精神相符合。莫于川認為自由是行政指導的基本價值之一：“行政指導是比較柔和的行政管理方式，它不具有權力強制性，行政相對人是否接受行政指導聽憑自愿，并未喪失自己的行為選擇自由。”

第四，行政指導下行政機關的責任非常清晰，可以減少行政機關用于行政爭議中的成本。一般來說，只要行政機關在進行行政指導的時候沒有錯誤或重大過失，不承擔責任。行政機關不必對輕過失承擔責任，而且，如果相對人明知行政指導是錯誤的仍然遵循指導，行政機關也不承擔責任。這樣，行政指導事實上降低了行政機關的責任風險。這同目前我國行政機關的建設目標是一致的。

二、協調“有限國家”與“強大國家”的關系

鄉鎮政府是國家政權的最低一級，要回答“鄉鎮政府應當做什么的問題”，首先就要回答“國家做什么”問題。

在人類歷史早期，國家被神化了。國家往往成為天意的代名詞，或者祖先意志的表現。國家是全知全能的，是在道德上完美的，因此國家的觸角深入到了社會生活的方方面面，往往以居民的父母自居。這個階段可以稱為全能國家的階段。但是，當資產階級在經濟上發展起來以后，他們發現一個全知全能的國家阻礙了自己的自由競爭，于是要求國家扮演“守夜人”的角色，不要過多干預經濟生活。在西方，由于宗教的勢力特別強大，宗教希望遏制世俗政權的勢力，因而在思想上支持了這種思想(在上帝的名義下)。這種自由主義的思想從亞當斯密以后就是西方自由主義政治思潮的主流。凱恩斯主義興起以后，國家干預主義曾經享受了自己的春天，但是隨著滯脹的出現，國家干預主義受到嚴厲批判，“最弱意義的國家”等保守主義的思想就復活了。

這種思想反映到我國學術界，就是針對國家權利邊界的模糊、干預社會生活過于隨意的弊端，主張“有限政府”。這本身并沒有錯，但是問題在于，第一，對有限的含義理解有誤，僅僅把它理解為管轄權限的有限，而對管理方式的有限性、責任的有限性等理解不足；第二，把“有限政府”理解為“弱政府”未必妥當。現代生活的復雜性，要求政府在某些領域應當是足夠強大的。

在現代世界，政府管理的力度逐步加大、公共財政支出的增加是顯而易見的事實。福山發現，“在20世紀的前75年，非極權主義國家(其實也包括所有民主國家)的規模、職能和范圍均擴大了。20世紀初，絕大多數西方國家和美國的國家財政支出僅占國內生產總值的10％強，而到了20世紀80年代，這一比例已經提高到了近50％(在社會民主主義的瑞典占70％)。”他還發現，在西方學術界普遍強調有限政府的同時，世界上大多數國家的嚴重問題恰恰是由于缺乏一個強有力的政府，也就是說，是由于“國家失敗”所造成的。“真正的問題在于國家在某些領域必須弱化，但在其他領域則需要強化。主張自由化經濟改革的經濟學家在理論上對此非常明白，只是在這個時期內相對強調減少國家干預，而這點則往往被混淆為或被故意曲解為全面削弱國家能力。”嘲而這樣的混淆常常是包含著一定惡意的。

反觀我國鄉鎮政府的建設，過強與過弱的問題同時存在，而且某些領域表面上的“過強”其實常常是由于實質上的“過弱”所造成的。正是由于國家強制力的運用過于隨意，這種表面上的強大削弱了人民對政府的認同和支持，結果就是政府的“弱”；正是由于國家放棄了自己在其他領域內的職責，這這種表面上的“弱”削弱了國家存在的基礎，迫使國家過多地動用強制性的力量，這又形成了表面上的“強”。要解決這個問題，就必須明確國家的職責，以及國家為解決不同的問題應當采用的不同手段。

實證研究表明，鄉鎮政府其實是公共產品提供的最適合的主體，因為鄉鎮政府有財政來源，與基層的距離又最近，一方面彌補了縣政府管轄范圍過大，因此可能一刀切的毛病，又克服了村級自治機構缺乏財力、范圍過小的問題[413“。但是當前鄉鎮政府財政困窘、行政支出居高不下，應當提供的公共產品不能提供；為了彌補財政上的困難，鄉鎮政府不得不像經濟人那樣行動，什么事情有利就干什么事，只要能夠得利，什么事都敢干。這就很容易解釋為什么鄉鎮政府在一些人看來除了添亂以后什么事都干不了了。

當前的任務，第一步就是把鄉鎮政府動用國家強制力的范圍予以嚴格的限定，應當把這作為建設有限政府的一個基本內涵。原則上，除非事關國家根本利益，不嚴格照辦或立即執行可能會給國家和人民利益造成緊迫的和現實的危害，一般不宜直接動用國家強制力。即使動用國家強制力也必須遵循嚴格的程序。在這些事件之外，應當更多地提倡軟法，比如政府的獎勵、示范、指導等等。在鄉鎮政府財力普遍緊張的情況之下，行政指導無疑是首選。

三、協調農民自治與市場競爭的關系

1978年以后中國推進了農村的聯產承包責任制改革，把土地的使用權重新賦予農民。此項改革激發了農民的勞動積極性，并在短期內改變了中國農業生產的面貌。但是，隨著改革的深化，人們越來越清楚地認識到，單純的土地承包、甚至更為激進的土地私有的主張，都不足以改變農村的弱勢局面。因為遵循這樣的思路“不過創造了兩億多獨立的農戶，對小農而言，變幻莫測的市場價格并不比國家計劃更友善”，“家庭聯產承包責任制并不會導致農村工業的發展”。因此潘維的看法是，簡單地把農民拋入市場經濟的大潮之中必然會導致農民更為嚴重的破產，真正能夠促使農民向市民轉化的力量乃是某種社會主義的傳統，這種傳統就是政府對于市場活動的某些特殊的介入。

潘維的看法無疑令某些市場經濟的原教旨主義者感到不快。但是他的看法在邏輯上確實有基礎：你不可能想象在知識、資金、組織、信息各方面都處于劣勢的農民在“自由”的競爭中居然戰勝了各方面都比自己強大的市場主體。或許有人說，農民將在市場競爭中變得更為強大。但是，數據表明，事實上打工農民真正進入管理層的不會超過百分之十，獨立創業獲得成功的不會超過百分之三，也就是說，作為整體的農民階層是失敗的和破產的。在實證上，盧邁根據其對珠江三角洲鄉鎮企業的調查也表明，村莊政府在興辦企業時能夠用它的行政、人力和財政資源，為企業直接提供土地和資本等投入品或提供信息交換、信譽擔保、安全保障等多方面的服務。人們都知道，像美的集團這樣的成功企業，它同政府的淵源是很深的。公務員之家

村民自治并不能保證這個問題得到合理的解決。盧梭在談到民主自治的時候曾反復地表示：“人民永遠是愿望自己幸福的，但是人民并不能永遠都看得出什么是幸福。公意永遠是正確的，但是那指導著公意的判斷并不永遠都是明智的。”而要解決公意與眾意之間的這個矛盾，一個重要的前提就是“人民能夠充分了解情況并進行討論”。在村民自治的條件下，農民群眾當然都渴望并追求自己的幸福，但是限于自身的條件和資源，他們對于自己如何才能夠實現幸福的生活實際上并不是十分了解的。基層政府應當承擔起自己在信息方面的優勢，對村民的生產和生活給予指導。并不是鄉鎮政府代替村民作決定，而是給他們“充分了解情況”的機會。我們反對隨意的強制，但是并不反對真誠的指導。

這樣一來，鄉鎮政府處于某種角色緊張之中：一方面它不能漠視農民在市場經濟的大潮之中整體性地趨于破產，另一方面它又不得不根據市場經濟的要求對各個市場主體保持必要的中立。它必須在兩者之間取得平衡。行政指導是達到這種平衡的重要手段。它一方面可以給農民以充分的信息和行動的方案，另一方面又尊重了農民的市場主體地位。就社會職能而言，國家的職責應當是提供公共物品，或者市場主體不愿意提供、不能夠提供的私人物品。在所有的物品之中，最為重要的兩類：一是規則(制度)，二是信息。這兩類物品，在新制度學派看來，根本的目的都是為了減少交易費用。農民由于自身的特點，參與市場活動的交易費用特別高，但是自身對于交易費用的承擔能力又非常弱，更不要說從交易費用中獲利了。目前農民參與專業化分工的活動，鄉鎮一級占據了非常重要的地位，比如瀘州的況場鎮，重慶市大足縣的龍水鎮，都是非常典型的例子。所以鄉鎮一級政府更應當努力加強行政指導的建設，推進農民的市場化，使農民成為市場經濟的贏家。

有學者指出行政指導之所以發軔于日本，根本原因在于日本的民族特性和政治文化，包括日本國民對于行政機關及政府官員具有強烈的唯上意識和尊重意識。事實上，日本和中國在文化上是同源的。就中國的政治文化傳統而言，人民對官方的權威性和合法性有著超常的信任。即使是認為中國農民政治信任弱化的學者，也注意到農民對中央層次、對執政黨本身、對政治體系的整體價值觀念的信任并未弱化[91。鄉鎮政府在政治信任問題上面臨著壓力，但是并非無所作為。在各種信息渠道中，政府信息往往具有壓倒性的優勢。就目前的信息資源掌握情況來看，政府比任何主體都掌握了更為豐富的信息。因此，政府通過行政指導來引導市場行為的可能性是非常大的。