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監督權是人民代表大會及其常委會的一項重要職權，承擔著防止國家權力濫用和官僚主義滋生的重要職能。為了改變人大監督乏力的狀況，自十一屆三中全會以來，黨和國家進行了一系列制度建設以提高人大的監督效能。許多研究者也致力于人大監督的制度研究，無論是對宏觀的權力關系的規范研究，還是對微觀層面的程序設計都取得了豐厚的成果。毫無疑問，這些理論成果與相關的制度建設對規范人大監督行為、提高人大監督效能起到了積極作用，然而，從制度實施的效果來看，人大監督效果與制度建設的初衷尚存在較大的差距，人大監督乏力的狀況并未發生實質性的改變。

《監督法》實施后的這幾年時間里，人大監督未能在最基本和最關鍵的監督事項上有明顯的突破，卻在不斷地創新和運用一些不具有法律效力的監督方式，而且越來越多地采用行政化的運作方式推動監督工作。這種狀況有悖于權力運行的一般邏輯，既然權力是一種可以實現主體意志的強制性力量，那么人大監督的主體為什么不積極行使這些權力，反而需要借助外在行政力量的推動?有國外學者曾經將這種現象解讀為“制度成長模式”，即人大作為一個新的行動者初登中國政治舞臺，由于其自身的不成熟，且所面對的是有著雄厚基礎、具有幾千年傳統經驗的權力實體，實際上很難真正發揮其制度效能，因此，在權力擴張阻力巨大的情況下，其最佳的選擇就不是去擴張自己的權力，而是不斷地完善內部的制度，尤其是它的人員、機構和內部的議事規則的完善，以首先把自己建成為一套成熟的制度。這種制度成長模式的解讀的確在某種程度上契合了中國人大制度的現實發展路徑，然而，當各種制度得以成熟之后終究還得邁出落實權力實施效果的關鍵一步，否則即使制度再完備也終究不能有所收益，不免浪費人力物力。因此必須梳理制度運行中的病癥，研究深層次制約制度運行的根源，進而尋找支撐權力運行的動力源泉。

一、人大監督行政化問題分析

制度建設構筑了人大監督的合法性基礎，而且為人大監督提供了國家力量的支持，對于增強人大監督的權威性和規范性的重要意義是不言而喻的。然而制度建設的成果并不代表制度的實施效果。雖然近年來人大監督已經取得了不少成績，不僅在人代會上提出的議案逐漸增多，而且在實踐中創制了許多新的監督方式，、如執法檢查、述職評議等，但從總體上看，人大監督乏力的狀況并未得到實質性的改變。從近年來人大監督制度運行的特點上看，呈現出較為明顯的行政化或官僚化特點，具體而言，體現在以下幾個方面：

一是人大監督主體的官僚化。早在上世紀9o年代初，人大代表中領導干部比例過高的問題就受到了各級人大和社會的廣泛關注。但直到現在，這個問題不僅未能改善，反而愈演愈烈。資料表明，在我國各級人大代表中，各級領導干部在代表中的數量相當可觀，遠遠超出了代表總數的一半以上，而且這個現象在全國各地普遍存在。原本受人大監督的其它國家機關領導干部不僅充當了人大代表，而且數量可觀，人大代表官僚化已然形成。團人大代表官僚化的直接后果就是對人大監督職能的消解，人大對一府兩院的監督，在被監督的領導干部們的親自參與中是難以實現的。在領導干部廣泛充任人大代表的情況下，人大監督在一定程度上成了自己監督自己。而且，領導干部本身的人大代表身份，在我國人情關系的影響下，在一定程度上又阻礙了其它代表監督工作的開展。

二是監督方式選擇的行政化。目前，在各種監督方式中運用最多、也最常見的就是各級人大常委會組織的執法檢查。這種監督方式本不是憲法所規定的監督方式，而是從視察基礎上發展起來的一項專門監督法律實施的工作。瑚其初衷是組織人大代表深入群眾、了解事實以便發現問題。從性質上看，執法檢查只是為行使監督權而進行的前期調查活動，但目前卻已成為彰顯人大監督工作成績的主要活動。從現行的執法檢查方法看，多數僅限于召開座談會聽匯報、看典型，很少觸及執法中的實質性問題。從檢查的內容看，往往側重于法律實施的組織和宣傳工作，很少就規范執法程序、完善相關制度和執法行為過程進行深入細致的檢查，且調查路線的選擇、需要走訪的對象以及監督內容的安排都取決于人大工作部門事先的安排，這使得執法檢查活動在性質上與行政系統自上而下的檢查工作沒有多大的差別。

三是監督權運行中的行政化。從權力行使的方式來看，人大監督權是集體行使的權力，行使職權的方式是通過開會來行使權力，因此會議的質量將直接影響到權力行使的質量。人民代表大會的性質決定了會議應當建立在代表平等協商、共同討論的基礎之上，但在實踐中，由于傳統政治文化的影響以及民主協商習慣的缺乏，在許多地方的人大會議中，具有行政領導身份的人大代表往往占據了絕大多數發言時間，其他代表則很少能夠進行有效的參與。比如在地方人大會議分組審議政府工作報告時，會議的大部分時間都是由擔任行政領導職務身份的人大代表發言，甚至會議的進程也是在領導的主導下開展的，普通代表很少發言，更談不上針對性的辯論，使得整個會議成了學習領導講話的過程，從而失去監督的意義。此外，在監督權的組織機制運行方面也流露出行政權力運作的軌跡。以質詢權的行使為例，按照憲法與法律規定，主席團、委員長會議或主任會議決定受質詢機關答復的方式、場合、時間和地點，但主席團、委員長會議或主任會議只能對質詢案作形式要件的審查，而無權否決將其列入會議議程，也不能擅自將質詢轉換為詢問、批評、建議或意見來處理。而在實踐中，這種程序審查的權力往往成為實質性的權力，使得大量的質詢議案被轉為建議來處理。當這種形式權力轉化為實質性權力時，人大監督權力的運作就與行政審批毫無差別。

二、人大監督行政化的成因

哈耶克認為，一種制度的形成乃是經驗累積的結果，是人類不斷試錯、日益積累而艱難獲致的結果。所以制度在現實中能否產生實效不僅取決于制度自身設計的合理性，而且還在于能否獲得制度運行所需要的政治社會環境。對于人大監督制度來說，加強制度建設固然是一種必然的出路，然而僅通過改善人大監督制度來改變監督乏力的現狀是不現實的。監督制度之所以會在運作中出現需要借助行政力量推動實施的狀況，主要是由于缺乏制度正常運行所必須依賴的前提條件。

其一，缺乏制度運轉所需的動力。任何制度要想獲得良好的實施效果都必須依賴制度主體的積極性與主動性，然而僅僅通過人大監督的制度建設是無法確保人大代表能夠積極自覺地履行職責的。原因在于，按照法治的邏輯，制度建設是以“人性惡”假設作為邏輯起點的，因此在制度中設置了明確的權力界限、實施程序以及違法后果的責任追究機制。如果制度主體出現越權或侵權的行為，將會被依法追究責任，其目的在于防止權力行使者濫用權力對公民的權利造成傷害。然而人大監督制度面臨的主要問題不僅是預防人大代表濫用權力與規范權力行使，更為緊迫的是人大代表怠于履行監督職責的問題。因為造成當前人大監督制度乏力的原因并不是權力配置的不夠，而是缺乏推動制度運行的動力，而這種動力的形成不僅來自于法律制度所賦予的權力與責任，更來自于社會對國家權力進行控制和約束的需要。但如果社會自身的穩定與發展過度依賴國家權力干預時，這種監督需要往往不得不讓步于國家治理的需要，從而導致人大監督難以實現。

其二，難以控制代表的消極履職行為。法律制度通過設定明確的權利、義務行為規范和責任追究機制來控制人的行為。然而在人大監督權的運行方面，則很難做到通過這種方式對代表的消極履職行為進行制約。這是因為，根據法律規定，人大監督權屬于全國各級人大及其常委會，人大代表個體只是制度主體的組成部分而不是完整意義上的人大監督權主體，人大監督作為一種集體行使的權力，個體的人大代表只能參與其中，不能單獨行使監督權力，其行使權力的方式是共同參與，例如參與辯論、進行投票等行為。對于這種參與行為很難設定明確的行為標準，更難以通過追究法律責任的方式來控制代表的消極履職行為，即對于代表消極履職的行為是很難通過法律制度規范來實現控制的。

其三，難以消除代表履職的后顧之憂。人大監督制度雖然可以加強代表履職的權威，但卻不能提供代表積極履行職責所需要的物質保障。我國目前實行的是代表非職業化制度，即人大代表不是一種職業，而是來自各行各業的人民代表。盡管我國對代表依法履行職責也有一定的物質保障，比如規定在開會期間由各單位保障其工資與福利，由國家財政支付會議期間的交通和住宿費用，但這些保障已經無法對代表積極履職形成有力的支持。除非遇到與自身利益息息相關的事情，大多數代表根本無暇兼顧人大代表的監督工作。目前對人大代表的職務保障已經不足以支撐代表履職的積極性，岡更為重要的是代表在政治生活中的地位與其應有的權威存在相當大的差距，使得代表在履行監督職責時不得不考慮本人在社會生活中的各種切身利益是否會因此而受到打擊或其他不利影響。其四，缺乏使代表能夠抵御外在干預的力量支撐。人大代表履行監督職責來自于法律的授權，而法律所授予的權力和權力能否在現實中得到實現，不僅在于法律規范的合法性與強制性，更關鍵的是制度實施者在行使權力時是否具備抵御外在干預的力量。因為人大監督是集體行使權力，監督權力的最終落實需要在個體人大代表的共同參與下獲得實現，而人大代表并非完全生活在法律制度所塑造的權利、義務與責任的真空之中，其生存和發展的資源并不來自監督制度本身．這就決定了制度主體將不可避免地受到生存和發展所依賴的資源的制約，而這些資源又往往由行政權力所掌控，所以這些外在的干預力量很可能比監督制度本身對人大代表自身利益的影響更直接、更重要。如果不能對這些影響因素加以控制，消除其對人大代表履行監督職責產生的消極影響和壓力，則極有可能迫使人大代表采取制度規避或曲解制度的行為，以保全自身利益，最終使得人大監督制度流于形式。因此，就人大監督制度而言，在實踐中的運行不暢或者說運轉乏力，并不是制度遭到公然的挑戰，而是在社會既不能為制度運行提供足夠的動力支持，又不能有效地向人大代表施加壓力的情況下，外在的干預力量可以憑借自身所掌控的資源對代表個體利益施加影響，從而抑制其監督的積極性，最終導致制度運行的失靈。

三、人大監督制度行政化的矯治

代議制運行的動力來自社會的支持與壓力。如果社會支撐力量不足或社會壓力不能有效地加諸于人大代表，那么人大監督必然會因缺乏動力而步履維艱。對此密爾在《代議制政耥中早有論述：“除非負責制約行政的各級政府機關得到這個國家的有效的輿論和感情支持，行政總是有辦法把他們撇在一邊，或者迫使他們屈服，并且有把握可以獲得對他的這種行為的支持。代議制政府永久性必然有賴于人民在它遭到危險時隨時準備為它而斗爭。如果過低估計這一點，代議制就根本難以站住腳。”從西方議會的發展歷史來看，盡管曾數次遭到國王專橫的解散，但每一次重新被召集后，依然不依不饒地抗爭王權的專制；一些激進的議員也總會遭到國王的逮捕，但議員們并未因此臣服于國王的專制權力。這是因為始終有一個強大的階級力量在捍衛議會的權力。在中世紀，身為議員的封建貴族擁有足夠的實力可以利用國王的財政危機束縛王權。

作為領主的貴族們擁有自己獨立的領地、財產和武裝以維護自身的封建特權，當國王因戰事需要或者財政緊張需要征稅時，貴族通常利用批準稅款的機會，要求國王接受監督要求。當王權試圖打破這種界限時，他們便聯合起來對抗專橫的王權。資產階級革命之后，逐漸在經濟與政治方面成熟起來的資產階級出于保護私有財產和自由貿易的需要，更是將國家權力視為必須嚴加防范的對象。這種與自身利益關系息息相關的監督需要構成了議會監督最強有力的源動力。人大監督最缺乏的就是這種源自社會自身對權力監督的內在需要。幾千年的封建專制統治使得國家權力無孔不入．嚴重窒息了社會的自身發育。盡管古代中國也有貴族與紳士，但從未形成聯合起來對抗皇帝的意識和力量，更沒有像兩方的自治城市。正如顧準先生所說，“中國人自古以來只有迎闖王，不納糧”的愿望，卻從未產生“無代表不納稅”的意識。惆新中國建立之后，由于沉重的歷史負擔與迫切的社會發展需要使我們黨只能通過集權式的領導方式來完成國家和社會的建設任務。國家壟斷了一切資源，通過城市的單位和農村的實現了對社會的整體控制。整個社會的運轉完全由國家權力所支配。任何一個社會成員要取得最基本的生活條件，都必須從國家那里獲得相應的資源。

民間沒有任何獨立的提供資源和機會的源泉，因而也不可能再形成任何獨立的社會力量。因此，在國家與社會之間的權威與依附關系中，人民代表大會制度雖然在法律上具有至高的法律地位，但根本沒有力量對政府權力加以控制，因而難以在實踐中真正發揮作用。經過30多年的改革開放，社會已經積累了一定的資源和財富，人們開始注重自身利益的保護，其成為推動民主政治發展重要力量的同時，也為人大監督提供了很好的輿論支持。但遺憾的是，由于沒有形成現代社會的自治團體，缺乏能夠進行社會整合的力量，社會的“碎片化”趨勢日益嚴重，使得社會的穩定與發展仍然對權力控制保持著高度的依賴。在這種國家與社會之問力量失衡的狀態下，人大監督所能獲得的社會支持是極為有限的。所以在人大監督制度缺乏運行動力的情況下，人大代表既沒有基于維護自身權益而對政府權力進行監督的強大動力，又缺乏強大階級力量的支持，更多的是把代表職務視為上級組織安排的政治任務，或者是基于自身業務成績所取得的榮譽，甚至有些民營企業者將其視為一種可以牟取私利的政治資源，自然沒有足夠的動力去積極行使監督責任。因此僅僅依靠法律制度建設規范人大監督程序尋求解決人大監督乏力問題的方式是存在局限性的。就人大監督制度建設的層面而言，除了加強制度建設之外，還必須充分培育使制度運轉起來的動力以及維持動力生產的源泉。這種動力與力量不是來自自上而下的權力支付，而是來自社會對人大代表的信任、支持與壓力，并且這種支持和壓力能夠轉化為現實的力量，足以影響到人大代表的切身利益。

要做到這一點，首先需要打破“關系文化”的再生產，培育形成權利文化，使之成為人大制度運行的基礎。文化是制度運行的基礎，再完備的制度，如果沒有與之相應的文化支持，就難以有效地發揮作用。中國的“關系文化”根深蒂固，以私人關系網為核心的人脈關系滲透于中國社會的方方面面，成為公共權威的替代品。這種關系文化使人們喪失對制度信賴的同時，也失去對制度的關注與支持。在這種關系文化的籠罩之下，人們自然不會通過正式制度尋求利益保障，這樣就等于架空了制度。正如密爾所言：“當一項制度或一套制度，具有民族的輿論、愛好和習慣為它鋪平道路時，人民就不僅易于接受，而且更容易學會，并從一開始就更傾向于去做需要他們去做的事情，以維護這種制度，和把他們付諸實施，俾能產生最好的結果。”權利文化是權利為本位的價值體系指引下的社會生活方式，是人類在主張權利、實現權利的實踐活動中所創造的精神在“優秀”與“稱職”之間有“良好”作為過渡，還有“特別優秀”這一比“優秀”更好的考核結果，有效拓展激勵的范圍，從而發揮出強有力的激勵作用。其二，保證考核結果的合理使用。切實將考核結果與工資增長、職務升降以及獎懲掛鉤，重視考核結果的運用。提拔應該提拔的人，懲罰應該懲罰的人，使考核與結果使用相接軌，這樣才能真正發揮公務員考核的作用。

重視制度保證，強化考核制度的法律法規建設公務員法實施以來，相關法律法規成為公務員考核的有力依據，很大程度上增強了考核的規范性。但隨著各方面改革的不斷深化，一些法律法規和規章已經不能完全適應現行公務員考核的需要，法律法規上的漏洞逐步出現，因此，完善公務員考核制度需要健全相應的法律法規。應當肯定的是2007年6月頒行的《行政機關公務員處分條伊J》，使得相關法律日益具體，在執行相關措施時有具體明確的法律依據。當前，應在松務員法》和《／公務員考核規定(試行)》的基礎上，再頒布相關的公務員考核規章，更加具體明確地規定公務員考核制度的標準、內容、方法、結果的使用、考核的監督與管理，提高法律法規的可操作性。此外，各地方、各單位應根據各自的實際情況修改并完善公務員考核的辦法或實施細則，制定更為詳細、量化、細致的考核制度。

總之，公務員考核作為公務員管理中的一個重要環節，乃是選拔并合理使用優秀人才，優化人力資源結構、提高工作效率的杠桿，是建立高素質公務員隊伍的關鍵。隨著公務員考核制度的深入推行，我們要在實踐中認真探索，不斷發現問題，結合我國國情，注意總結經驗教訓，借鑒國外考核制度的優長，使我國的公務員考核制度日臻完善。