導語：傳統公共行政演變一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、傳統公共行政

(一)公共行政的含義及其由來

公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權力，管理公共事務，提供公共服務的活動［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領域的最主要主體與關注對象，政府行使行政權力的目的是管理公共事務，提供社會需求的公共服務，方式是通過權力的行使來實現。公共行政作為政府管理國家和社會事務的一種方式，有其產生和發展的歷史過程，公共行政學產生于西方國家，它最初是從工業化初期開始的，這一時期是指從18世紀80年代至19世紀70年代末將近一個世紀的時間。在這一階段，隨著資本主義經濟迅速發展，西方國家的政治生態發生了巨大的改變，人們普遍追求分權與法治，政治參與意識得到空前提高提高。在社會大環境的影響下，此時的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護等最基本的公共產品［1］。該時期由于資本主義國家還處于工業化的初期，社會成員的利益分化和國家經濟、管理事務還不是很復雜，在市場經濟自由競爭精神的感召下，政府來說給予了經濟發展的充分自由，政府自身的管理任務也相對較輕。從19世紀80年代至20世紀初，西方資本主義國家相繼完成了工業革命，隨著經濟的發展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進，出現人口不斷向城市集中。隨著社會財富的壯大，資本主義國家階級矛盾出現。政府作為資產階級的利益代言人，必須在調整社會利益上做出一些努力。在歷史的推動下和現實社會的需要，公共行政學作為一門學科就應運而生了。公共行政學的產生可謂西方資本主義國家的“政府革命”，它在推動政府自身建設和調解社會矛盾上發揮了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

對于傳統公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認為，傳統的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務員制度;(2)政府部門內部實行層級管理和規章制度式管理;(3)政府內部組織的永久性和穩定性;(4)制度化的公務員制度;(5)內部管理;(6)結果上的平等。［2］歐文休斯將傳統公共行政的特征概括為:行政部門處于政治領導的正式控制下，建立在官僚制的嚴格的等級制模式的基礎之上，由常任的、中立的和無個性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵，不偏不倚地為任何政黨服務，不是修飾政策，而僅僅是執行被政治官員決定的政策。［3］據此，筆者認為傳統公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主體依據委托—人理論:“在現代市場經濟中，委托關系大量地表現為股份公司中資本所有者和企業最高決策者(董事會和總經理)之間的關系。但是，在如今，關系也不僅僅局限于這種領域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動中，存在于企業的每一個管理層級上’。這說明，由私營部門管理產生而來的委托—理論可以被推廣到公共部門管理”。［4］因此，我們可以說政府與公民之間形成一種委托關系。所以說，政府對社會應該是一種責任而不是一種強制力量。我國封建小農經濟的社會經濟基礎，社會力量弱小，中央政府控制社會一切。計劃經濟體制下政府起資源配置的基礎性作用。直到現在我國政府的“一元”治理主體地位還沒有得到徹底地改變。

2．政府的“統治”角色馬克思主義政治學告訴我們，國家是階級統治的工具。在階級社會里，國家為了維護統治階級利益，實現國家職能，此所謂統治職能。國家在實行統治職能情況下，政府與公民之間形成的是一種“命令—服從”的關系。在“命令—服從”模式下，政府是法令的發出者，而做為社會主體的公民則處于服從狀態，這種服從是無限制的服從，是一種盲目的服從。雖然這種統治的政治社會可以使社會保持短期的穩定和局部利益平衡，但在政府統治角色定位下，缺少對社會基本的公共服務，政府的權利得不到監督。長此下去，政府的合法性也得不到保障。

3．“自上而下”的行政溝通機制政府形象的好壞在于政府的績效，也在于政府信息的傳播。從政治運行的宏觀系統來看，政策包括輸入和輸出兩個階段，這讓我們明白政策不是只靠行政自上而下的命令形式實施的，更需要輸出階段的公民意見的反饋。自上而下的行政命令是一種單向性的政府傳播，不利于在輸出階段收集公民對政府政策的意見和建議。在公共行政中，由于受“官本位”思想的影響和技術條件的限制，政府的行政命令即政府和社會的關系上缺少這種自下而上的意見收集渠道，從而造成了政府與社會與公民之間缺少互動。可以說這是傳統社會的弊病，不利于政府與社會、政府與公民之間良好關系的形成。

二、公共管理的內涵

20世紀70年代以來，在經濟全球化和新科技革命的影響下，社會經濟生活發生了深刻的變化。同時，人們對政府及整個公共部門提出了新的要求。傳統的公共行政模式在理論和實踐上受到了質疑，新的公共管理便應運而生。對于公共管理的內涵，學術界并沒有形成比較一致的看法。有的人認為公共管理更偏重于宏觀政策分析，財務管理、人力資源管理等方面;有的認為公共管理更側重于效率、有效性和服務質量方面來關注政府施政的結果。以上兩種看法從不同的側面反映了公共管理的內涵。公共管理定義的確立可以說是與公共行政斗爭的過程，綜合學術界的一些看法，筆者比較傾向于:“公共管理是指政府及其他公共部門，為了適應社會經濟發展和滿足公眾的要求，對涉及公共利益的各種事物所實施的有效管理，這種管理強調適應外部環境變化，尋求政府與社會力量的互動，走向市場并向私營部門學習，注重管理效果與責任，強化政府的社會管理和公共服務職能”。［5］該定義清晰的反映了公共管理是滿足公眾需求變化的需要，區別與傳統公共行政的僵化體制;另外，也改變了傳統體制下社會經濟事務管理的一元體制，轉向了有更多社會力量參與的多元治理主體;同時，公共管理管理模式也體現了服務型政府和責任政府的具體要求。

三、公共管理范式下我國政府管理模式的轉變

公共管理概念的出現是鑒于社會發展變化的需要提出來的，它淡化了“行政”色彩，政府不再成為整個社會的主導，易于社會力量的發展壯大。

(一)從“管理主義”到“服務主義”

“為民眾提供‘無縫隙’服務。從權利行政轉變為服務行政，是當代行政改革的一個新趨勢。因為從本質上說，政府也是一個服務性‘產業’，是一個以國民為顧客又關系到國家興衰的服務性‘產業’”。［6］服務是現代政府的本質需求，服務型政府也是現代民主政府的表現。當今，建設服務型政府，提倡政府的主要職責、任務就是為了提供服務，這已成為世界的一種普遍的共識。關于服務，我國早就提出了全心全意為人民服務的口號，但事實上，長期以來，政府行政是以政府為中心的重管理，輕服務的控制型政府，真正有效的服務型政府并未建立起來。因此，建設服務型政府已成為當前改革的迫切性問題，服務型政府建設是社會主義市場經濟深入發展和適應WTO規則的需要，為建設服務型政府，政府的公務員首先樹立服務的觀念，扮演好人民公仆的角色，政府工作方式也要改進，簡化政府工作的服務流程，改革行政審批制度，加大對信息技術的利用力度，開展“政務超市”，“一站式行政服務中心”等為民眾提供快捷、便利的“無縫隙”服務，提高公民的滿意度。

(二)從政府“一元”主體到“多元”主體下的治理

公共行政的“管理”是政府的“一元”主體的職責。政府就像是社會的中樞機構，管理的事務太多，政府的管理負擔太重，增加了行政成本。“治理”理論強調政府作為行政管理的主體時，更需要社會力量來參與政府的管理工作，為經濟社會發展建言獻策。加強經濟建設的同時，必須創新社會管理方式。社會事務總是那么復雜，光靠政府“一元”行政主體管理是沒有效益的，所以在公共管理概念下，培育更多的社會力量成為必要。

(三)培育“回應型”的行政文化

從權利主體中心轉向權利客體中心。“回應性”的核心是通過擴大社會參與，使政府直接面對個人，在保證公共產品和服務正常供應的同時，努力對人們多樣性的個性需求和價值期望做出靈敏和靈活的回應，以滿足公民的需求。而傳統的權利主體中心主義造成行政權利和行為處于中心地位，不能很好實現這種回應，而要真正體現回應性就必須實現從權利主體中心轉向權利客體中心，以民眾的需求為出發點和歸宿，以追求民眾滿意為政府目標。所以說，要改變公共行政的“自上而下”為“自下而上”的行政溝通機制。政府要“問政于民、問需于民、問計于民”，以人民滿意為政府工作的出發點。培育良好的“政府與社會、政府與公民”之間和諧互動的關系。在經濟全球化和我國改革開放的大背景下，政府管理模式的轉變成為必然。雖然說各國行政改革都有一些共同的發展趨勢，但各國有其不同的特點。因此，我國在推行行政改革時，一定要從我國的國情出發，依據我國現階段的政治生態環境，從政治、經濟、文化等方面來考慮和制定行政改革的方案。