導語：行政法誠信原則分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：當前，我國的行政程序立法已進入研究草擬階段，在此過程中，誠實信用作為行政管理的一項基本原則已成為學界共識，該原則為未來的正式立法所接納當無疑義。因此，探究該原則的內涵解釋，遂成為當前乃至今后一段時期內行政法學研究的課題之一。鑒于誠實信用私法原則引入公法的特殊背景，不同法系的私法學者就如何確定該原則的內涵存在爭議的現象必會在公法領域有所體現，由此為公法領域解釋和適用誠信原則帶來困難。本文從概括私法誠信原則的內涵出發，以善意真誠、恪守信用和公平合理三項基本內核作為參照標準，運用描述方法勾勒了誠信原則對行政法律關系當事人雙方即行政機關和相對人提出的不同要求，希望對今后行政程序法出臺時誠信原則的解釋適用提供一種參考。

關鍵詞：行政法誠實信用行政機關相對人在行政程序立法成為法治發達國家制度進步標志性事件的背景下，誠信原則作為一項公法原則的地位日益凸現。我國學界在研擬行政程序法過程中，誠實信用被作為一項基本原則加以規定已無太大疑義。因此，探討該原則的內涵進而為更好地適用該原則指導行政管理實踐，當是現階段乃至今后一段時期內行政法學研究的課題之一。現代法學理論研究表明，發端于私法的誠實信用原則并非為民法所獨有，而是公法、私法共同適用的原則?；诖朔N認識，本文在分析行政法誠信原則的內涵時，秉承以下兩種認識：一是尊重其民法基本原則的內涵要求，并以通行的認識作為參照；二是分別就該原則對行政機關和相對人的不同要求進行具體闡述。通過上述努力，筆者希望為將來解釋適用該原則提供一種理論支持。一、民法誠信原則的基本內涵民法學界對誠信原則存在多種解釋，但概括而言，本文以為，民法誠信原則主要包含以下三項基本內容：（一）善意真誠善意真誠是誠信原則對從事法律活動的當事人提出的首要要求。首先，善意真誠要求行為主體在從事法律交往時要動機善良，善待他人，行使權利，履行義務時要盡量顧及相對人的權益，于謀求自身利益時不得侵害其他當事人的利益；其次，善意真誠要求行為主體以真誠的心態和誠實的行為行使權利，履行義務，不虛構事實，不行欺詐，不得以陷他人于錯誤的方式謀取個人私利。善意與真誠都是具有豐富含義的概念。就善意而言，其可以指主觀心理，即動機善良；也可以指客觀行為，即不以自己的不良行為損害他人的權益。但是，主觀動機需要以客觀行為加以表現，同時客觀行為的作出也可以反應行為主體動機上的善良，因此，法律上的善意是一個主、客觀相統一的概念。真誠強調的是行為主體在從事法律交往時要做到誠實，既不自欺，也不欺人，要向對方當事人提供真實的信息，不得采用虛假陳述使對方陷入一種錯誤的狀態，進而損害對方的利益。就兩者的關系而言，善意是真誠的基礎，只有行為主體出于善意行使權利，履行義務，才能在其行為上實現誠實的要求；真誠是善意的一種具體體現，只有對他人不行欺詐，才可認為行為人的行為達到了善意的要求。善意真誠的誠信觀念在古羅馬法中已有明確的體現。查士丁尼的《法學階梯》規定，法律的基本原則之一是為人誠實，不損害別人。此處的“為人誠實”具有真誠不欺的要求，而“不損害他人”則可被理解為對從事法律交往的當事人所提出的顧及他人權益的要求。中世紀法學家在對誠信進行定義時，也不同程度地對善意和真誠的要求作出了肯定。如將誠信之人稱為“依自然與善良的意識行事，既不自己，也不通過他人以犧牲第三人的方法致富的人”；認為不以任何欺詐和虛構，而是忠誠和勤勉行事，承擔必須之事的人，即是誠信行事。[①]近代之后，立法、學說和判例都以不同的方式對善意真誠的誠信要求進行了肯定。在立法上，德國民法典二百四十二條的誠實信用原則由誠實與信任兩詞組成，誠實的字面含義是面對他人時，一個建立在可靠、正直及顧及（他人）所存在之外在及內在的舉止。[②]此處的“正直”是指人的一種優良品質，其內涵包括對人的真誠，而“顧及他人”可以被解釋為行為人行為的善意，即行使權利時考慮到他人的利益。美國統一商法典中的兩種誠信定義都肯定了誠信是一種“事實上的誠實”，強調當事人要以真誠的態度從事民事活動。就學說而言，德國學者Stammler認為，法律應以社會的理想，即以愛人如愛己的人類最高理想為標準，誠信原則即須依此理想為判斷。[③]由此，誠信原則要求民事主體要以一種愛人如愛己的方式從事民事活動，誠實對待他人，顧及他人的權益，在不損害他人權益的前提下謀求自己利益的實現。概括起來，民法學中的以下制度體現著誠信原則的善意真誠要求：1、權利濫用禁止。權利濫用的本質是行為人以一種惡意的方式來理解和執行法律，從而嚴重違背了誠信原則的善意真誠要求。該類行為具體表現為：以故意損害他人為目的行使權利；從事對自己無利卻對他人有害的行為；在有多種方式行使權利的情況下，故意選擇對他人有害的方式等。[④]就權利濫用制度與誠信原則的關系而言，民法學主流觀點認為，誠實信用是原則，權利濫用禁止是違反誠信原則之效果，運用于具體事件時，二者可以重復適用，認為“……依誠信原則，屬權利濫用……”。[⑤]臺灣學者曾世雄也指出，誠信原則適用于一切權利之行使及義務之履行，因而衍生若干常見引用之原則，如權利禁止濫用原則，義務須符合本旨原則等。[⑥]2、先契約義務。先契約義務是指當事人在締結民事契約過程中，相互之間建立起一種特殊信賴關系，基于此種關系而產生的法律義務，稱為先契約義務，包括協力、通知、照管等附隨義務。先契約義務的設定直接體現了誠信原則的善意要求。按照早期的契約理論，契約未簽訂之前，當事人之間尚未建立起法律關系，因此無相應的義務約束，一方當事人可以自由作出行為，對方當事人則毫無約束方法，即使由于信賴對方行為而遭受損失也無救濟之策。而按照誠信原則的善意真誠要求，則可認為一旦當事人進入締結契約階段，即會因其參與行為而同對方建立起一種特殊的信任關系。在此關系中，當事人的行為須符合善意誠實的基本要求，不能以一種惡意的或不負責任的方式從事活動。3、禁止詐欺行為。狹義的詐欺行為是指通過一定方式使對方陷入錯誤從而與自己發生民事法律關系的行為。如通過自己的作為使對方陷入錯誤（積極詐欺），通過不履行自己的告知義務使對方陷入錯誤（消極詐欺）。廣義的詐欺是指惡意損害他人利益的行為，如對法律行為所附條件惡意促使其成就或者不成就；債務人在瀕臨破產時為未設定擔保的債權設定擔保等。[⑦]英國法的“非合同義務”中有兩項否定了欺詐行為，從而體現了善意真誠的誠信要求：一是揭示各種重要事實的義務，要求法律規定的處于某種優勢地位的合同當事人（如商品生產者和銷售者之于消費者），在締約過程中，要向對方當事人揭示某些重要事實；二是避免錯誤陳述的義務。要求一方當事人不得向另一方作虛假的陳述，從而引誘另一方訂立合同。[⑧]上述兩項義務中，第一項體現了善意的誠信要求，第二項則體現了真誠的誠信要求。

就司法判例而言，臺灣地區1970年（民國59年）臺上字第3490號判決否定了權利濫用的違法行為。該判決謂：凡以惡意方法所獲致權利取得之主張，常有權利濫用之存在，本件系爭地上房屋殘余部分，如果尚可居住或供其他之使用，上訴人予以修復，在客觀上能否謂無必要，倘在客觀上有此必要，而被上訴人故意不為同意，以冀獲得租約終止權，并據以請求上訴人拆屋還地及賠償損害，能否謂為非權利之濫用，殊非無推究之余地。[⑨]（二）恪守信用恪守信用包括兩層含義：一是要求行為主體在從事法律交往過程中，于自己先前所作承諾要積極予以兌現，不得作出背信行為損害相對人的權益；二是當事人因行為人的一貫行為而產生正當信賴時，后者在改變上述行為時要注意保護前者的信賴利益。從廣義上而言，恪守信用可被認為是善意真誠的一種表現形式，重承諾、守信用本身即體現出行為主體的善意和真誠。但此處本文將其作出區分，使其具有獨立的價值。此處的恪守信用所強調的是對所作承諾的踐行和對相對方信賴利益的保護，突出體現了誠信原則維護法律生活安定的價值，以促使社會成員之間建立起信任關系。維護社會生活的安定是法律所追求的一個重要目標。從一定意義上，法律的制定為社會成員提供了一個預測未來、安排自己生活的準繩。在民事活動中，日常的法律交往主要通過契約完成。契約的合意因素使當事人雙方借助自由意志的表達為自身制定了“法律”。行為人以自己的行為兌現在契約中所作的承諾，實現彼此訂立契約的行為預期，可以增加社會生活的穩定感。基于此種意義，恪守信用的誠信要求對維護社會生活安定極具價值。恪守信用的誠信要求在羅馬法中已有多處體現。如信義概念中即有相信他人會給自己以保護和某種保障的意思。西塞羅對“信”（fides）直觀定義集中體現了恪守信用的誠信要求。中世紀法學家也將誠信解釋為“言行一致”。[⑩]近代民事立法法典化后，恪守信用仍未失去其誠信原則核心內涵的地位。德國學者認為，誠信原則中的“信任”是指對于行為人的可靠、正直及顧及他人所存在的舉止的相信。對于相對人的信任狀態，法律應予以保護，使其正當期待不至于落空。[11]我國民法學者也提出，恪守信用要求行為人在社會經濟活動中嚴格遵守既已形成的信用關系，彼此給予信用上的方便，而不能做“過河拆橋”之類的事情。[12]民法中的以下制度及相關判例體現了恪守信用的誠信要求：1、允諾禁反言。允諾禁反言是英美合同法為確立合同責任而發展起來的概念，是對傳統的對價理論中恩惠性允諾不發生約束力的一種修正，又稱允諾后不得翻供或不得自食其言。它是指根據誠實信用原則，允諾人所作贈與的允諾或無償的允諾具有拘束力，須加以執行。[13]就判例而言，英國法官丹寧在審理高樹案過程中確立了允諾禁反言原則，即“如債權人對債務人表示接受少數數目以清償較大數目之債務，經債務人業已依約履行，縱債務人未給予債權人其他酬勞或對價，此項約定即生效力，禁止債權人再違反先前之允諾。”[14]就立法而言，美國合同法第二次重述第九十條第一項規定：若允諾人有理由期望其允諾會引致受諾人或第三人作為或不作為，且其允諾引致了此種作為或不作為，則唯有強制執行該允諾方可避免不公正時，該允諾具有拘束力。因違反允諾而準許的救濟可限制在維護公正所需的范圍內。2、權利失效。權利失效是指民事債權人于長時間未行使其權利的行為足以使義務人正當信任其不再要求履行義務時，基于誠信原則，債權人不得再提出其權利主張。臺灣地區1973年（民國62年）臺上字第2400號判決乙案是該制度的最好注腳。在該案中，土地出租人明知承租人轉租土地的行為無效，本來可以通過請求收回土地，卻長期保持沉默，不提出相應主張。且每隔六年仍與承租人換訂租約一次?；诖朔N事實，法院判決認為：“似此行為，顯已引起上訴人之正當信任，以為被上訴人當不欲使其履行義務，而今忽貫徹其請求權之行使，致令上訴人限于窘境，其有違誠實信用原則，尤為明顯?！庇纱笋g回了被上訴人的權利主張。[15]（三）公平合理公平合理是要求在具體法律關系中，當事人之間的利益以及當事人利益與社會利益之間要保持平衡，避免出現利益分配嚴重不均的情況。從字面意義而言，誠信原則很難與公平合理聯系起來。但在西方法律發展史上，誠信自始即承載著利益分配公平合理的要求。臺灣學者謝孟瑤認為，誠信原則自羅馬法時代的bonafides（善意）或aequumetbonum（善意與衡平）等觀念而來。[16]誠信的內涵除誠實守信外，還應包括利益分配公平合理這一內涵。公平合理的誠信要求還可從羅馬法的誠信訴訟制度找到根據。在該種訴訟中，承審員按照公平正義的精神作出判決，無須如嚴法訴訟那樣拘泥于法律的具體規定和僵化的形式進行裁判。[17]中世紀法學家在對誠信進行定義時也認為利益的公正分配屬于誠信原則的題中應有之意。馬里亞諾？索奇尼在解釋誠信原則時指出，公正地分配并給予各人應得之物的人，屬于認識誠信的人。[18]近代以來，利益分配公平合理的誠信要求被不斷的強調。德國法學家Schneider認為，誠實信用是當事人雙方利益的平衡，Egger認為，誠實信用是公正估量雙方的利益并謀求其利益之調和。臺灣學者史尚寬認為，除當事人利益之外，需要考慮的因素還包括社會一般公共利益。[19]大陸學者徐國棟也指出，誠信原則涉及兩個利益關系：當事人之間的利益關系和當事人與社會間的利益關系，誠信原則的宗旨在于實現這兩個利益關系的平衡。在民法理論中，較能體現誠信原則公平合理內容的制度是情事變更原則。該原則是對恪守信用這一誠信要求的一種修正。進入現代社會之后，隨著社會關系的日趨復雜，嚴格奉行契約必須遵守的原則將會導致利益分配不合理結果的出現。為此，在契約履行過程中出現了不能預見的情況，使得要求一方當事人繼續履行契約將使其陷入困境，從而出現雙方利益嚴重失衡時，需要按照公平合理的要求對契約內容進行變更直至解約。這是誠信原則維護當事人之間以及當事人與社會之間利益平衡的一種表現。民法學占優勢的觀點認為，誠信原則構成情事變更的理論基礎。學者認為，在當事人之間的利益關系中，誠信原則要求當事人以誠實信用的方法行使權利并履行義務，當發生了一些特殊情況導致當事人之間利益關系失衡時，應根據誠實信用原則平衡當事人之間的利益關系。[20]

在司法實務方面，體現誠信原則公平合理要求的判例已有很多積累。如日本大審院1920年12月18日判決最先按照當事人利益分配公平合理的誠信要求，確認了買回約定的效力，認為債權人以買回的價金有少量不足為由否定買回約定本身的效力違反了支配債權關系的信義原則。[21]我國臺灣地區1937年（民國26年）滬上字第69號判例也以債權人行為不符合利益分配公平合理為由，否定了其權利主張。[22]綜合以上分析，本文以為，善意誠實、恪守信用以及公平合理共同構成民法誠信原則的三項基本要求。同時，本文也承認還三項內容本身也具有很大的拓展空間。基于解釋角度的差異，三者之間可能存在交叉，學者可以從不同的角度得出不同的歸類結論。二、誠信原則在行政法學中的含義民法誠信原則的基本含義已如上述，對照上述概括，本文認為，行政法上的誠信原則具有以下不同要求：（一）誠信原則對行政機關的要求對行政機關而言，誠信原則可以具體化為以下幾項要求：1、行政職權的運用須以維護公共利益作為基本出發點和最終歸宿這是誠信原則善意真誠內涵對于行政機關及其工作人員提出的具體要求。行政機關在進行管理過程中，時時處處要以實現公共利益作為權力行使的出發點和歸宿。此點可由政府權力的最初來源進行說明。政治法律哲學的基本觀點認為，政府權力既非源于神授，也非源于強權，而是來源于全體社會成員的一致委托。依照社會契約理論，為消除自然狀態下人們行使權利時存在的諸多不便，社會成員將其權利（全部或者部分）讓渡給社會，進而組成政府，委托其行使集體權利以維護社會秩序，保證公共安全，保護社會成員的生命、自由和財產等自然權利?；诖朔N委托，政府權力獲得存在的正當性基礎。在憲政制度下，此種委托體現為憲法的制定。憲法確認了社會成員與政府之間的委托授權關系。政府與公民之間委托關系的存在既產生了政府權力，同時也明確了政府義務，即其權力的運用只能是為了實現社會成員權利讓渡的真實目的——維護社會秩序、保證公共安全、保護公民權利，這些目的都是公共利益的體現?；谡c公民之間委托關系的存在，政府要按照誠信原則的基本要求，兌現其承諾義務，于實施管理行為時，除了維護上述公共利益之外，不應攙雜任何私心雜念。理論雖可做到自恰，但在現實生活中，政府能否真正兌現承諾，始終從公益出發行使職權，卻是一個值得討論的問題。在行政管理實踐中，出于部門利益、執法人員個人私利的考慮，很難保證行政行為的作出始終以追求公共利益為指針。漢密爾頓等人曾一針見血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了?！盵23]我們也可以說，如果行政機關工作人員都是天使，也就不存在公共利益為行政執法現實所侵蝕的現象了。人性的復雜和陰暗注定了現實生活不能保證行政管理活動的絕對純潔。所以，在行政管理領域落實誠信原則的要求，首先需從執法目的上時時提醒執法機關及其執法人員要從公益維護出發，在行使行政職權時要始終出于公心，保有一種善良真誠的動機，以維護和增進公益作為權力行使的起點和歸宿。在保證行政機關職權的行使符合公共利益方面，各國立法都作出了明確規定，法院的司法判例也進行了積極努力。葡萄牙1996年行政程序法典第四條規定：行政機關有權限在尊重公民權利及受法律保護的利益前提下，謀求公共利益。西班牙1992年公共行政機關及共同的行政程序法第三條第一款也規定：公共行政機關完全依據憲法、法律及法規客觀地為總體利益服務，并根據效率、級別、非集權化、非集中化及協調原則行為。我國行政許可法第十一條規定，設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。上述規定或者從原則層面或者從具體執法領域層面，都規定了公共利益作為行政機關從事管理活動的目的。[24]在司法判例方面，法國行政法院長期發展積累起來的判例可資說明。如1934年，行政法院認為某市長對該市的酒吧和舞廳實行管制的行為僅是為了不與他開辦的客棧競爭，是與公益無關的行為，因此撤銷之；又如在1924年和1936年的兩個案件中，行政法院均以政府的行為雖符合公共利益但不符合授權法所規定的特定公共利益為由作出了撤銷判決。[25]2、行政職權的運用須顧及相對人權益這是誠信原則善意真誠內涵的又一體現。在行政法關系中，公共利益和私人權益構成一對基本矛盾，但兩者之間并非水火不容，在多數情況下是相輔相成的。在根本意義上，私人權益處于更為基礎的地位——政府權力奠基于公民的權利讓與，更需要得到政府權力的尊重和保護。依此而言，在行政法律關系中，對相對人權益的維護也是公共利益的實現。基于此種認識，可以認為，按照善意真誠的誠信要求，行政機關在行使行政職權時要時刻注意維護相對人的利益，顧及到相對人的愿望和要求。在此處強調行政職權的行使須顧及相對人的權益是基于這樣一種現實：在實際生活中，政府權力一般處于強勢地位。行政權是國家權力的一種，相對于立法權力，它是一種持續存在的權力，遵循公務連續性原則；相對于司法權，它是一種積極行使的權力，遵循主動運作的邏輯。進入行政國之后，隨著委任立法、行政司法等現象的出現，行政權力更加強大。權力本身所具有的命令服從性獲得了更大的發揮空間。相對而言，從搖籃到墳墓都要同行政機關打交道的相對人則處于弱者地位，沒有能力與行政權力直接抗衡。基于此種不平衡的權力——權利格局，英美行政法學才一再強調對行政權力的控制，大陸法系行政法學也逐漸步出形式主義法治的傳統藩籬，注意運用比例原則等一般法律原則調整日益傾斜的行政法律關系。在現代社會，對于公民權益的尊重和保護已經成為行政法不能回避的問題。[26]在行政法領域強調誠信原則的運用，可以為實現保護公民權益提供一個新工具。誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的要求，善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他人權益，秉承“己所不欲，勿施于人”的原則，以對待自身利益的態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域，便體現為要求行政機關在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，從為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減少相對人損失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作出行政處罰時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節；在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理適度，盡量減少或者避免產生不必要的損失。

顧及相對人權益的誠信要求在很多國家的立法中都有體現。葡萄牙1996年行政程序法典第一百五十一條第二款規定：在執行行政行為時，應盡可能采用能夠確保完成實現行政行為的目標，以及對私人的權利與利益造成較少損失的方法。美國聯邦行政程序法第五百五十二條第二款規定：對于那些可能構成對個人隱私權不當侵犯以及可能危及任何人的生命或人身安全的檔案和信息，行政機關有權決定不予公開。上述規定都體現著對相對人權益的充分顧及。在司法判例方面，臺灣行政法院1994年（民國83年）判字第二二九一號判決認為：原告之違規行為既系因油管漏油，適逢臺風來襲帶來大雨沖刷所致，而原告于事故發生后，復迅速清理污染水體，以避免損害擴大，顯見上該違規行為，情節尚非重大。乃被告機關對原告之上該違規行為于行使裁量權決定作成應為何種程度之裁罰處分時，竟疏于審酌實際情況，率為法院（疑為“定”）最高額度之裁罰，是否得謂無逾越必要范圍，而悉符行政法上之比例原則，非無研究之余地。[27]此外，1998年（民國87年）判字第一0五號判決也含有相同旨趣。[28]3、行政機關應保證意思表示的真實、準確、全面這是誠信原則善意真誠內涵的另一體現。行政機關掌握著國家行政權力，其職權行使承載著公民的合法性期待。對于行政機關作出的行為，相對人具有一種“善良”假定，存在一種天然信任，認為行政機關的行為是合法的、妥當的。此種信任對于推行政府政策，減少政策執行中的磨擦，提高執法效率具有重要意義。無視此種善意期待和信賴，將造成難以挽回的損失。保護公民的上述信賴除堅持依法行政外，還應該做到使相對人獲得可靠的信息支持。為此，按照真誠的誠信要求，行政機關在作出管理行為時要做到以下兩點：首先，行政機關應保證意思表示的明確、真實，不能模棱兩可，含糊其詞。行政行為是行政機關的意思表示，是具體管理領域國家意志的體現，因此，行政機關在對行政法上的事件作出處理時，一定要做到意思表示的真實明確，以盡早確定行政法律關系的內容，穩定行政管理秩序。對此，主要國家的行政程序立法都有明確的規定。德國1997年聯邦行政程序法第三十七條第一款規定：行政行為必須在內容上充分而確定；第四款規定，借助自動設備作出的書面行政行為，內容可采取摘要形式表示，只要行政行為所針對的人或涉及的人，通過列出的說明能夠清楚認識（著重號為筆者所加）行政行為的內容。葡萄牙1996年行政程序法典第一百二十三條第二項規定：應以清楚、準確、完整的方式載明上款所要求具備的內容，以便使人能易于確定其意義、范圍和行政行為的法律效果。韓國1996年行政程序法第五條規定：行政機關行使公權力之行政作用，其內容要具體明確。臺灣地區2000年行政程序法第五條也規定，行政行為之內容應明確。上述規定都反映出一個共同的要求：行政機關應做到管理意志的真實明確。其次，政府的各種信息，應該做到真實、全面和準確，避免出現模糊、片面以及錯誤的情況。基于權力、技術和人員等資源優勢，行政機關掌握著大量公共信息，成為一個重要的信息來源。為了生產和生活的需要，相對人經常會向行政機關提出獲取信息的要求，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，行政機關負有提供上述信息的義務。基于誠信原則的要求，行政機關在提供各種信息時，要保證信息的真實、全面和準確，否則將導致違反誠信原則的基本要求，引發公民對政府信譽的信任危機。

4、行政機關應恪守信用，保護相對人的正當信賴這是恪守信用的誠信原則內涵對行政機關提出的一種具體要求。誠信原則的核心內容是行為主體要對自己的行為負責，對自己作出的承諾負責，而不能出爾反爾，自食其言。在行政管理領域，一個說話算數的政府就是一個負責的政府，一個失信于民的政府則是一個逃避責任的政府。前面已述，在行政法律關系中，相對人對政府本身懷有一種善良期待，該種期待具有多種含義，認為政府是誠實的，說話負責的，恪守信用的也是其中應有之義。正是此種信任的存在提高了政府政策推行的合法性含量，減少了行政管理中出現磨擦的幾率，密切了行政機關與相對人之間的關系。保護相對人的正當期待，兌現向其作出的各種承諾，盡量維持已作出的行政行為的效力，不僅有利于保護相對人權益，對于政府也多有裨益。[29]要求政府恪守信用、保護相對人正當信賴的立法規定已有很多。韓國1996年行政程序法第四條第二款規定，法令之解釋或行政機關之慣例為國民普遍地接受后，除對公益或第三者的正當利益有明顯危害之慮外，不得依新的解釋或慣例溯及而為不利之處理。臺灣地區2000年行政程序法第八條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，并應保護人們正當合理之信賴。我國行政立法研究組提出的行政程序法試擬稿也有類似規定。[30]就司法判例而言，臺灣地區行政法院1986年（民國75年）判字第一六四四號認為：原告前擔任被告機關保防室調查組組長時于年滿六十歲之七十二年四月一日未被命令退休，依當時適用之上開法令，在法令之外貌上，并無顯然明白之違法性存在，原告善意信賴之繼續擔任該組長職務截至七十三年十一月始奉令退休，并于同月六日離職于情于法似非無據。被告機關……竟以原告于年滿六十歲之七十二年四月一日本即退休為由，將其退休生效日期，溯及原告屆滿命令退休（六十歲）之次月一日即七十二年四月一日，且核定退休等階為六十歲退休當時之警佐一階一級，年功俸三九0元，按諸公法上信賴保護原則，非無再予斟酌之必要。蓋原告身為公務員，信賴被告機關而繼續任職服務，其延續服務超過六十歲，并無惡意，必須予以保護。[31]5、行政機關應及時行使行政職權，超過合理期限行使職權將構成違法行政管理事關公共利益的維護，及時、高效是其必然要求，行政機關在履行職責過程中應力求避免出現拖沓、怠惰的行為。按照誠信原則善意真誠、公平合理內容的要求，行政機關在法定條件具備的情況下，應及時行使行政職權，以盡早實現行政管理秩序的穩定，保證社會生活關系的持續發展。落實上述要求，行政機關須在法定或合理期限內及時作出行政行為。超過一定期限實施管理活動將可能造成極不合理的結果，違背公平正義的一般要求，從而不能為法律所接受。

行政機關及時行使職權的誠信要求在行政法上的制度體現是公法上的權利失效，即行政機關的公法權利在一定期間內未行使，同樣會導致該種權利的喪失，行政機關不能以公益為由再次行使之。權利失效制度在一些國家的行政程序立法中也有體現。如德國1997年聯邦行政程序法第四十八條第四款規定：除法定情形外，行政機關獲知撤銷一違法行為的事實后，僅允許從得知時刻起一年內作出撤銷決定。臺灣地區2000年行政程序法第一百二十一條也規定：該法第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。6、行政機關行使職權應注意平衡公益和私益，保證行政決定的公平合理此項要求是誠信原則中公平合理內涵在行政法領域的體現。誠信原則發展到今天，已成為具有自然法意義的原則，不僅包含真誠守信等基本內容，而且成為利益衡量的代名詞，誠信原則更多地用于追求當事人之間利益分配的公平合理。誠信原則在平衡法律關系當事人利益沖突、實現社會公平正義方面發揮著日益重要的作用。在行政法中，誠信原則的公平合理內容以及利益平衡功能仍具有廣泛的適用余地。現代行政法發展的歷史說明，傳統行政法單純強調公共利益優先的觀念正在發生改變，現代行政法治所追求的不僅限于公益維護，而是力圖實現公益與私益之間的協調統一。在行政執法過程中，行政機關作出的行為既要以考慮公益的實現，又要兼顧私人權益的保護。對公益的優先考慮必須提出充分的正當性根據，說明優先考慮公益的理由，而不能象早期那樣以泛泛的公益進行敷衍。[32]因此，在行政法領域適用誠信原則，發揮其利益平衡功能，做到既堅持保障實現公共利益，又充分保護相對人的權益，已成為現代行政法必須認真加以面對的問題。在促進公益與私益之間的協調統一過程中，誠信原則具有廣闊的適用空間。誠信原則的根本要求之一就是利益分配的公平合理，實現上述要求，就需要在利益之間進行取舍，平衡各方利益。就行政法而言，雖然公益和私益在根本意義上具有一致性，但就現實的行政法律關系而言，公益和私益之間仍存在沖突的可能。如城市發展過程中政府實施拆遷所追求的公益與現有居民私有房產所有權和使用權保護之間、撤銷違法行政行為與保護公民信賴利益之間等，都需要進行利益衡量。在行政法律關系中，公益和私益的平衡尤其重要。誠信原則的運用，為實現兩種利益的平衡提供了一個極佳工具。借助于誠信原則的適用，在公平合理的原則要求下，行政或司法機關可以有根據地對公益和私益的沖突進行調整，力爭實現兩種利益的雙贏共存，最終實現行政法上的公平正義。（二）誠信原則對行政相對人的要求行政法上的誠信原則除以政府行為作為其規范重點之外，對行政相對人在公法上的行為也具有規范作用。換言之，相對人的公法行為也要接受誠信原則的規范和調整，雖然其并未成為行政法學的關注焦點。具體講，相對人在行政法律關系中行使權利、履行義務時，誠信原則對其提出以下要求：1、相對人行使權利、履行義務應懷有善良動機，不得謀取非法利益按照善意真誠的誠信原則要求，在與行政機關進行法律交往過程中，相對人同樣須在善良動機的指引下行使權利，履行義務，不得為了謀取個人私利而惡意行事。在行政管理過程中，相對人和行政機關之間存在一種相互信任的關系，應當在善意的前提下追求各自利益，不應只片面考慮個人利益而作出不當行為。對于此點，可以臺灣行政法院1986年（民國75年）判字第八二二號判決為例。在該案中，行政法院以相對人在知曉其所有的土地將被政府征收的情況下，蓄意在其土地上搶種經濟價值較高的花木以牟取高額補償費用的行為屬于惡意的投機行為為由，判決否定了其提出的領取高額補償費的請求，體現了對相對人惡意行為的一種懲罰。[33]2、相對人應保證其意思表示的真實準確相對人在與行政機關從事法律交往過程中，應做到意思表示真實、準確，不得故意作出虛假陳述以謀取不正當利益。否則，構成違反誠信原則的行為，其行為將受到否定評價。此種情形于行政機關作出許可行為時較為多見。一些相對人為了獲得行政機關的許可，故意隱瞞真實情況，向行政機關提供虛假申請文件，導致行政機關錯誤頒發許可證件，進而謀取非法利益。該種帶有欺騙性質的行為直接違反了誠信原則包含的善意真實要求，依法應予制裁。相對人在作出公法行為時意思表示應真實準確的要求，既有立法規定，也有司法判例佐證。在立法方面，一些國家或地區的行政程序法明確規定，當相對人因故意或者重大過失作出虛假或不完整陳述造成行政機關作出授益行為時，其所獲利益將不受保護。德國1997年聯邦行政程序法第四十八條第（二）項規定：基于以下情況，受益人不得以信賴為其依據（主張信賴利益保護）：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；（2）受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。我國臺灣地區2000年行政程序法第一百十九條也有類似規定。[34]在司法判例方面，臺灣地區行政法院1986年（民國85年）判字第一六五0號判決認為，關于信賴保護原則之適用，受益人對重要事項提供不正確資料或為不完整陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，自無信賴保護原則之適用。原告報運轎車進口，提供不確實之價格資料，致使被告無法為正確之核價，且海關于未發現本案不法情事前，依關稅法第十二條之六規定核定之價格低于實際交易價格又為原告所知，自不受信賴利益之保護。[35]3、相對人應言而有信，不得出爾反爾，反復無常誠信原則不僅要求行政機關作出行政行為之后不得任意反悔，對于相對人作出承諾的行為也有相同要求。由于在行政機關與相對人之間維持一種和諧信任的關系對于構造良好的公共管理關系具有重要意義，因此，任何違背承諾，背信棄義的行為都將破壞政府與公民之間的相互信任，妨礙雙方良好關系的建立。就被管理一方而言，相對人言而有信，對自己的陳述和承諾負責，將減少行政機關的調查費用，節約公共支出，在根本上有利于公民權益。因此，相對人在與行政機關發生法律聯系時，應對自己已經作出的行為或承諾負責，不能前后矛盾，任意反復，否則，將構成對誠信原則的違背，接受法律的否定評價。對此，臺灣地區行政法院1994年（民國83年）判字第七0八號的判決理由值得借鑒。該判決認為，原告以遺產之土地申請抵繳時，既聲明絕無產權糾紛之情形，且保證日后發現有產權糾紛情形，致難于辦理抵繳登記為國有財產時，愿依有關法令規定處理，而于獲得被告同意以系爭土地抵繳遺產稅后，即以系爭房地產權有糾紛，正在訴訟中為理由，請求緩繳土地所有權狀，顯有違背誠信原則。[36]此外，行政法院1990年（民國79年）判字第一三八五號判決也持類似觀點。[37]

4、相對人應及時主張其權益，超過合理期間，其權益主張將不能得到支持與民事法律關系相比，行政管理事關公益，更加強調社會秩序和社會生活的穩定，故無論行政機關抑或相對人都應及時主張權利，行使權利，否則，將會導致社會關系的不穩定，影響社會公益的實現。所以，行政法上的誠信原則要求相對人須在法定或合理期間內盡早行使權利，否則，其權益主張將難以得到法律保護。對此，德國1997年聯邦行政程序法規定：相對人由于行政機關撤銷違法的授益行政行為而遭受財產損失的，須在行政機關向其指明享有補償申請權時起一年內行使之。我國臺灣地區2000年行政程序法第一百二十一條第二款規定：相對人因行政機關撤銷違法授益行為而產生的補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年內不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。按上述規定，在法定期間內相對人未及時行使補償請求權，則在上述期間經過之后，相對人將喪失該種權利。在司法判例方面，我國臺灣地區行政法院1990年（民國79年）判字第六二八號判決認為：中美菸酒協議ⅢB規定，進口菸酒證明受損致不能使用者，公賣局應退還公賣利益，固未明示所謂損害系因何種原因所致及通關前或通關后發生損害，然參酌該協議精神，受損之原因及發生時間仍應有相當之限制，而此項限制應依社會一般通念本諸誠信原則及貿易慣例為依據認定。本件原告系于七十六年六月至八月間進口該批香菸，通關后即銷售，竟未銷售，且遲至七十七年十一月四日始經公證公司檢驗香菸內包之菸草發霉，早已超過一般香菸保存有效期限，則此項因香菸發霉變質致不能使用，原告難辭怠忽之咎，衡諸誠信原則及貿易慣例，即難謂合中美協議ⅢB之規定，不得據以申退公賣利益。原告徒執中美菸酒協議ⅢB就進口菸酒受損致不能使用之原因未明示，主張不得排除因菸草發霉所受之損害，應退還公賣利益，殊非可采。[38]--------------------------------------------------------------------------------[①]徐國棟：《中世紀法學家對誠信問題的研究》，《法學》2004年第6期。[②]姚志明：《誠信原則與附隨義務之研究》，元照出版社2003年版，第15頁。[③]史尚寬：《債權總論》，榮泰印書館股份有限公司1978年版，第319頁。[④]徐國棟：《誠實信用原則研究》，中國人民大學出版社2002年版，第148－151頁。[⑤][日]我妻榮：《民法總則》，昭和二十六年，第29－30頁。轉引自林誠二：《民法理論與問題研究》，中國政法大學出版社2000年版，第12頁。[⑥]曾世雄，《民法總則之現在與未來》，中國政法大學出版社2001年版，第40頁。[⑦]同④，第134－135頁。[⑧]參見鄭強：《合同法誠實信用原則研究》，法律出版社2000年版，第28－29頁。[⑨]王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第556－557頁。[⑩]參見徐國棟：《中世紀法學家對誠信問題的研究》，《法學》2004年第6期。[11]Palandt/Heinrichs，§242Rn.3；Jauernig/Vollkommer，BürgerlichesGesetzbuch（Kommentar），7.Auflage，1994，§242IIc.轉引自姚志明：《誠信原則與附隨義務之研究》，元照出版社2003年版，第15－16頁。[12]趙萬一：《民法的倫理分析》，法律出版社2003年版，第140頁。[13]田有方：《允諾禁反言原則論》，《西安政治學院學報》1999年第3期。[14]參見楊楨：《英美契約法論》，北京大學出版社1997年版，第126頁。[15]王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第559－560頁。[16]謝孟瑤：《行政法學上之誠實信用原則》，收于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第199頁。[17]周枬：《羅馬法》（下），商務印書館1994年版，第885頁。[18]參見徐國棟：《中世紀法學家對誠信問題的研究》，《法學》2004年第6期。[19]梁慧星：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年版，第304頁。此外，我國臺灣1997年臺再字第64號判決認為，誠實信用之原則系在具體的權利義務之關系，依正義公平之方法，確定并實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，并應考慮權利義務之社會作用，于具體事實妥善運用之方法。同②，第556－557頁。[20]王利明：《違約責任論》，中國政法大學出版社1996年版，第343頁。[21]該案的爭議點在于：在付買回約定的不動產買賣中，債權人是否可以在債務人用于買回的價金少量不足的場合否定買回約定本身的法律效力。渠濤：《誠實信用原則在日本的研究》，載氏編：《中日民商法研究》（第2卷），法律出版社2003年版，第180頁。[22]該判決謂：債權人甲與債權人乙成立和解契約，約明如乙依此次所定日期、數額如數付清，則全部債款作為清償，每期付款均應于午12時前為之。嗣后乙已將第八期以前各期應付之款如數付清，其最后第九、第十兩期之款，應于上年12月31日付清，是日乙因須以即期支票換取銀行本票始可付甲，而是日銀行業務繁忙致稽時間，送交甲處已12時30分，乙于是日上午11時32分曾以電話致甲商緩數分鐘，甲雖未緩30分鐘，而乙之遲誤時間，按其情形非無可原，雙方之和解契約系因該地商業習慣，票據于下午2時送入銀行，須作為翌日所收之款，故特約明須于12時前付款，如甲于12時30分收款后即以之送入銀行，銀行仍可作為當日所收之款，于甲并無損失，乃甲以乙已遲延30分鐘拒絕受領，主張乙應償還全部債款，其行使職權，實有背于誠實及信用方法，依第219條之規定，不能認為正當。王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第557頁。[23]（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1980年版，第264頁。[24]行政法院在越權之訴中確立了濫用權力的三項標準，其中兩項涉及權力的行使應符合公共利益：1、與任何公共利益無關的行為為濫用權力行為，即行為的作出完全未考慮公共利益。2、行為雖然符合公共利益，但不符合授權法所規定的公共利益。公共利益有層次，具體公益相對于總體公益具有優先地位。違反授權法規定的特定公益，仍然屬于不符合公共利益的要求。王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第692頁。

[25]1924年，一位市長禁止海水浴者在海灘上穿衣和脫衣，只允許在浴場更衣室更衣，但這一措施并非基于保護公共文明，而是以本市及更衣室的財政利益為目的；1937年，一位市長禁止流動食品售貨車在該市內售貨，但其目的不是為了交通需要或保障出售食品的衛生，而是為了保護本地的商業。參見胡建淼主編：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第616頁。[26]我國行政立法的導向也已經發生變化。諸如行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法都是以監督和控制行政權力為基本指導原則，這與先前立法注重授予行政機關更多的行政權力形成了鮮明對比。[27]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第144頁。[28]該判決謂：原告無進貨事實違反營業稅法第五十一條第五款規定，既在被告裁罰處分核定前已補繳稅款并以書面承認違章事實等情，為被告所不爭執，則參照財政部八十六年修正之稅務違章案件裁罰金額和倍數參考表所載，自應處五倍鍰，始符比例原則，被告無視原告已補繳稅款及以書面承認違章情形，而重處八倍罰鍰，雖在該營業稅法所定一至十倍罰鍰范圍內，但其處分，顯屬于濫用權力，自無可維持。同①，第145頁。[29]英國行政法學者施恩博格（S？RENJ.SCH？NBERG）認為，保護相對人的正當期待對政府而言有三種益處：（1）如果公共行政當局任意改變自己先前作出的行為和提出的咨詢性意見，則將難以指望其獲得公民的信任。保護公民的正當信賴有助于增進公民對公共行政當局的信任，鼓勵公民參與管理、謀求與官方合作以及促進公民對行政管理的服從。（2）受保護相對人正當信賴的激勵，公共行政當局會自覺提高所信息的質量，從而更加有益于公眾對行政政策的理解和接受。（3）保護相對人的正當信賴有助于防止行政政策的突然變動，借助預警機制和過渡性措施等手段，可以使受到行政政策變動影響的公民繼續維持與公共行政當局的合作，增加對政策變動的服從。SeeS？RENJ.SCH？NBERG，Expectations，Fairness，andLawfulAdministration（Oxford，2000），P25－26.[30]該稿第十一條第一款規定，行政機關實施行政行為，應當遵循誠實信用原則，維護公民、法人或者其他組織與行政機關的信賴關系。行政立法研究組：《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》。[31]參見司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第83－84頁。[32]臺灣行政法院1994年（民國83年）判字第二0六八號判決認為，作為被告的行政機關在發覺所頒發給原告的建筑執照違法法律規定后，雖然有權依法撤銷該違法的授益行政處分，但需要在撤銷所維護的公益和保護相對人能信賴利益之間進行衡量，只有在撤銷所維護的公益顯然大于受益人信賴利益時，才可以撤銷之。該案被告僅憑原告“提供不詳資料”的空泛理由，而未具體查明原告究否具有信賴不受保護的情緒，也未審酌衡量原告的信賴利益與撤銷所欲維護的公益孰輕孰重，更未對原告指明撤銷該違法授予利益的行政處分后，如受到財產上損失時，給予何種程度的補償，從而草率地撤銷了原告的建造執照，屬于違法的行政處分。參見司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第90－91頁。[33]判決認為：按征收土地時，其地上之改良物，除該改良物所有權人要求取回并自行遷移者外，應一并征收，為土地法第二百十五條所明定?？计淞⒎ㄒ庵寄髓b于政府征收土地時，如將其地上改良物強予遷移，恐不能復為從來之使用，致地上改良物所有人蒙受損害，乃規定除改良物所有權人要求取回并自行遷移外，應連同土地一并征收。若地上改良物所有權人預知土地將被征收，乃違反從來之使用，強行種植，幸圖領取巨額補償費，則已屬于投機行為，如仍由政府予以征收發給補償費，殊違一般誠信原則。似此不正行為，原不在法律保護之列，從而政府機關不予征收地上改良物而改發遷移費，尚難謂與上述立法精神有抵觸，系爭土地經被告機關于六十八年十一月二十二日屬“公共設施保留地”，即都市計劃內“道路用地”，限制僅能作為“道路使用”，況據原告自承亦系遲至六十八年底至六十九年間開始種植高經濟價值之花木類。殊有違背常情，原告就系爭土地違反從來之使用，非法種植，足堪認定?？v其時系爭土地尚未經公告征收，仍難謂非有投機之搶種行為。原告所提四鄰正面核系事后勾串之作，難期客觀、公正，不足采憑。綜上所述，被告機關乃據以將系爭土地地上物之征收予以撤銷，改依臺灣省政府（七二）府地四字第一五四0八一號函規定事項第二點按面積計算遷移費發給，核與上揭法條立法本旨無違。司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第77－78頁。[34]該條規定：受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以欺詐、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。[35]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第182頁。[36]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第189頁。[37]在該案中，行政法院判決認為：原告既因鄭日春同意，由鄭日春出具同意書而代為清償欠稅，原告與鄭日春間自有契約關系，原告縱不能依代位清償法對鄭日春為返還之請求，亦非不可依無因管理和其他法律關系出面請求。因之原告謂其與鄭日春無任何關系，無法對鄭日春為返還墊款之請求，殊有誤會。至原告另謂其于七十七年二月間將系爭土地出售于李蓮治等二人時，請求合法完稅證明，為被告機關所屬景美分處拒絕。當時為避免無法履行移轉義務，支付巨額違約賠償，不得不代鄭日春繳交本件土地增值稅云云，其真意或在表示代繳土地增值稅系因被告機關所屬景美分處無正當理由拒發完稅證明所致，果如是則原告當時對被告機關所屬景美分處拒發完稅證明之行為，未始不可對之為行政爭訟請求依法核發，乃原告對該拒絕核發之行為當時不為爭訟，反與鄭日春私自商洽，代其繳納，取得完稅證明，事后，再以無代繳義務，請求被告機關返還已繳納之土地增值稅，殊與誠信原則有違。司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第79－80頁。

[38]同②，第78－79頁。