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壹、日本行政改革的演變

日本行政改革可以分為三個(gè)階段，第一階段起于池田勇人首相于一九六二年二月成立第一次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)。從一九六二年至六四年，臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)先后提出：強(qiáng)化內(nèi)閣的綜合協(xié)調(diào)功能、行政決策的透明化、抑制行政組織過度膨脹及排除政府權(quán)力集中在中央行政組織等建言，此一階段的行政改革強(qiáng)調(diào)行政的簡單化與效率化。

第二階段則是一九八一年鈴木善幸首相成立第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，由當(dāng)時(shí)的經(jīng)團(tuán)連名譽(yù)會(huì)長，財(cái)界大老土光敏夫擔(dān)任會(huì)長。從一九八一年到八三年先后提出行政組織簡化、政策革新及制定國民負(fù)擔(dān)率目標(biāo)等建議。此一階段由于遇到日本成長趨緩，以及面臨財(cái)政赤字危機(jī)，大藏省希望能引進(jìn)新的稅制(即一九八九年所通過的消費(fèi)稅)，因此在行政革新外，同時(shí)提出配套的財(cái)政革新措施。

一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最終報(bào)告，中曾根內(nèi)閣隨即于五月提出新行革大綱，主要改革有：

一、行政組織的改革：1.強(qiáng)化綜合整理機(jī)能：充實(shí)內(nèi)閣總理大臣的輔佐與建言體制，改善內(nèi)閣官房事務(wù)體制，發(fā)揮內(nèi)閣總理的指導(dǎo)功能。2.強(qiáng)化行政組織的綜合整理功能，將總理府人事局和行政管理廳的事務(wù)與權(quán)限合并為「綜合整理廳」，使預(yù)算、人事、組織和計(jì)劃的綜合管理功能進(jìn)一步強(qiáng)化，確保行政的整體性。后經(jīng)多次協(xié)調(diào)，內(nèi)閣設(shè)立總務(wù)廳取代行政管理廳。3.確立行政組織的自律機(jī)能。

二、政府和特殊法人的改革：其中比較重要的是日本國鐵、電話電信等國營企業(yè)走向民營化。

三、地方分權(quán)化和行政體制改革。

一九八三年到一九九一年日本政府依據(jù)第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)的結(jié)論，分別在一九八三年六月、一九八七年五月、一九九0年十月成立臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)，提出「小而能政府」的理念，希望精簡政府組織，減輕政府財(cái)政赤字負(fù)擔(dān)，同時(shí)提出管制松綁及地方分權(quán)等兩項(xiàng)建議。

簡言之，此一階段行政革新的目標(biāo)在于確定公部門的行政責(zé)任領(lǐng)域，以及厘清官方與民間的責(zé)任分擔(dān)，因此，此一階段先后決定財(cái)政再建、日本電信公社、日本國鐵、日本煙草產(chǎn)業(yè)等國營企業(yè)開化民營化、規(guī)制松綁、地方分權(quán)與行政程序法的修訂(并河信乃，1997：15-16)。

貳、一九九0年代日本行政改革的特色：以主導(dǎo)行政改革

一九九0年十月，海部俊樹首相任命鈴木永二為第三次臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)會(huì)長，主要是因應(yīng)冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際化的快速，以及日本國民越來越重視生活型態(tài)等觀點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)行政改革。一九九三年十月第三次臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)提出最終報(bào)告書，特別強(qiáng)調(diào)從政治來解決行政，也就是政黨與政治家提出與推動(dòng)行政改革案，以政治來主導(dǎo)行政改革。

一九九三年第三次臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)特別強(qiáng)調(diào)以政治解決行政問題，主要是因?yàn)槁?lián)合政府的成立，以及從一九九0年波斯灣戰(zhàn)爭開始，先是日本外務(wù)省的危機(jī)管理能力被質(zhì)疑，然后是阪神?淡路大地震、住專呆帳問題等事件的發(fā)生，又有防衛(wèi)廳與大藏省的應(yīng)變能力被強(qiáng)烈批評(píng)，再加上一九九四年二月，細(xì)川護(hù)熙首相決定采行國民福祉稅，并且表示在增稅前實(shí)施行政革新，希望能減少不必要的預(yù)算項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)支出，因此第三階段的行政改革與前兩次行政改革有很大的差異，最大的特質(zhì)也就在于強(qiáng)調(diào)以政治來主導(dǎo)行政改革。

一九九四年十二月十九日，村山富士首相設(shè)立行政改革委員會(huì)，由三菱重公司飯?zhí)镉固蓳?dān)任會(huì)長，一九九五年三月日本政府宣布規(guī)制松綁五年計(jì)劃，同年四月改為三年計(jì)劃，同年七月成立地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)，由秩父小野田株式會(huì)社諸井虔擔(dān)任會(huì)長。一九九六年橋本龍?zhí)墒紫喑闪⑿姓母飼?huì)議，親自擔(dān)任會(huì)長，并且納入行政改革委員會(huì)與地方分權(quán)改革委員會(huì)的成員。

橋本龍?zhí)墒紫嗑腿我詠恚需b于行政組織僵化、財(cái)政及保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)沉重、產(chǎn)業(yè)空洞化，以及業(yè)龐大的不良債券，于一九九六年提出六大改革，包括行政、財(cái)政結(jié)構(gòu)、金融體系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障制度及制度等。其中，行政改革的目的在于將日漸僵化的行政體系，予以根本的改革，以適應(yīng)新的國內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，發(fā)展自由公正之國際社會(huì)，積極達(dá)成國際社會(huì)一份子之角色功能，并且透過：強(qiáng)化內(nèi)閣機(jī)能、中央行政組織的精簡與重整、促進(jìn)地方分權(quán)與創(chuàng)設(shè)獨(dú)立行政法人制度等，建立一個(gè)能達(dá)成國家重要機(jī)能、確保行政的統(tǒng)合性、機(jī)動(dòng)性且效率的政府。

橋本首相提出行政改革的理念后，先在內(nèi)閣成立「行政改革促進(jìn)本部」，由橋本首相擔(dān)任本部長，內(nèi)閣官房長官與總務(wù)廳長官擔(dān)任副本部長，推動(dòng)行政改革之重要相關(guān)事項(xiàng)，并且成立「行政改革會(huì)議」，于一九九六年十一月二十八日召開第一次會(huì)議，一九九七年十二月三日提出最終報(bào)告。

行政改革會(huì)議會(huì)長由橋本龍?zhí)墒紫嘤H自擔(dān)任，會(huì)長為總務(wù)廳長官武藤嘉文，委員兼事務(wù)局長為首相補(bǔ)佐官水野清，橋本首相還邀請(qǐng)東京大學(xué)名譽(yù)教授有馬朗人、日本勞動(dòng)組合總聯(lián)合會(huì)顧問盧田甚之助、三菱重工公司飯?zhí)镉固伞⑸现谴髮W(xué)教授豬口邦子、國際日本文化所所長河合隼雄、京都大學(xué)教授佐藤幸治、一橋大學(xué)榮譽(yù)教授鹽野谷佑一、豐田汽車公司會(huì)長豐田章一郎、東北大學(xué)教授藤田宙靖、秩父小野田株式會(huì)社諸井虔、讀賣新聞社社長渡邊恒雄等共十二人加入行政改革會(huì)議。

比較令人注意的是，行政改革會(huì)議結(jié)合民間的企業(yè)界、學(xué)術(shù)界重要人事的參與，而且除了橋本首相與總務(wù)廳長官外，沒有其它的政治人士(國會(huì)議員或政黨代表)與官僚人士的參與，連退休的資深官僚也被排除于會(huì)議之外。

參、日本第三次行政改革的具體成果

一九九七年十二月三日，行政改革會(huì)議提出「行政改革最終報(bào)告」，在報(bào)告中，提出強(qiáng)化內(nèi)閣機(jī)能、新中央行政省廳的重整及方向、行政組織精簡及提升行政效率等重點(diǎn)；并且具體規(guī)劃新中央省廳行政組織減縮為一府十二省廳。橋本內(nèi)閣隨即在翌日通過該份報(bào)告，并且擬定「中央省廳等改革基本法」，作為推動(dòng)中央省廳改革的方針與依據(jù)，日本國會(huì)于一九九八年六月九日通過此基本法后，行政改革會(huì)議因完成階段性任務(wù)而在一九九八年六月二十三日宣布解散。

中央省廳等改革基本法公布后，依據(jù)此法于一九九八年六月二十三日成立「中央省廳等改革促進(jìn)本部」，本部長由首相親自擔(dān)任，副本部長為內(nèi)閣官房長官及行政改革擔(dān)當(dāng)大臣，其它內(nèi)閣閣員為部員，一起推動(dòng)中央省廳等改革之綜合協(xié)調(diào)、制定中央行政體系改革之相關(guān)法令、以及進(jìn)行國家行政組織精簡、提升行政效率等基本計(jì)劃之工作。

「中央省廳等改革促進(jìn)本部」于一九九八年九月二十九日確立中央省廳等改革基本方針，并且在一九九九年一月二十六日決定「中央行政改革省廳等改革大綱」，內(nèi)容涵蓋內(nèi)閣法修正法、內(nèi)閣府設(shè)置法、中央省廳組織修正法、各省廳等設(shè)置法、獨(dú)立行政法人制度、省廳組織精簡及提升行政效率等大綱。一九九九年七月八日國會(huì)通過中央省廳改革關(guān)連法，同年十二月十四日通過中央省廳改革施行關(guān)連法，整個(gè)中央省廳等改革的法制工作已經(jīng)大致完成，并且在二00一年一月六日正式進(jìn)行新的中央省廳組織架構(gòu)。

依據(jù)一九九七年十二月三日行政改革會(huì)議最終報(bào)告，此次行政改革的成果，主要有：強(qiáng)化內(nèi)閣機(jī)能、中央省廳組織調(diào)整、行政機(jī)能的減量與效率化、公務(wù)人員制度的改革等。

(一)、在強(qiáng)化內(nèi)閣機(jī)能方面：

由于過去各省廳基于本位主義以及由各省廳分擔(dān)管理之原則，雖然符合的需求，但隨著國家目標(biāo)復(fù)雜化、內(nèi)外環(huán)境的變遷下要求迅速且聰明的價(jià)值選擇與政策執(zhí)行，各省廳的本位主義與分擔(dān)管理的原則，反而顯示出其局限性及機(jī)能障礙，因此，為尋求整體性與戰(zhàn)略性的政策判斷與機(jī)動(dòng)性的決策，憲法上的內(nèi)閣總理大臣應(yīng)該發(fā)揮高度的統(tǒng)治與政治作用，內(nèi)閣機(jī)能也有必要加以強(qiáng)化。

為提高總理大臣主導(dǎo)國政方針的決定，使其發(fā)揮對(duì)內(nèi)閣的指導(dǎo)性權(quán)能，則應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)閣及總理大臣的輔佐與支持體制，亦即強(qiáng)化內(nèi)閣官房機(jī)能及設(shè)置內(nèi)閣府，協(xié)助內(nèi)閣及總理大臣。因此此次行政改革將可能導(dǎo)致政界與官僚的關(guān)系，將政策決策之主導(dǎo)權(quán)由行政官僚體系回歸到民選代表的政治家。

在強(qiáng)化內(nèi)閣總理大臣的指導(dǎo)機(jī)能方面，總理大臣在內(nèi)閣會(huì)中對(duì)于國家基本方針，例如外交政策、安全保障政策、行政財(cái)政作、總體經(jīng)濟(jì)政策、編列預(yù)算之基本方針等重要國家政策具有提議權(quán)，并可進(jìn)行討論與決定。此外，總理大臣可機(jī)動(dòng)設(shè)置特命大臣，負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)特定事項(xiàng)，例如「沖繩及北方對(duì)策擔(dān)當(dāng)大臣」。

為強(qiáng)化總理大臣的輔佐與支持體制，設(shè)立直接輔助總理大臣的內(nèi)閣官房與內(nèi)閣府。內(nèi)閣官房為負(fù)責(zé)企劃、調(diào)查任務(wù)之機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)國政上之統(tǒng)合策略機(jī)能，同時(shí)負(fù)責(zé)內(nèi)閣在國政上最高、最終之調(diào)節(jié)機(jī)能，以及執(zhí)掌安保、經(jīng)濟(jì)政策等基本政策，以及強(qiáng)化危機(jī)管理和信息機(jī)能；內(nèi)閣府則負(fù)責(zé)總合調(diào)整，透過經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議、總合技術(shù)會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議，提供內(nèi)閣官房政策。

(二)在中央省廳之重組方面：

新制之中央省廳，由現(xiàn)行之一府二十一省廳重組為一府十二省廳，并且從二00一年一月六日開始實(shí)施。

新的中央政府體制再造是基于下列五項(xiàng)原則：1.新的省廳是以功能目標(biāo)為考量；2.重組與合并在較大的功能領(lǐng)域，例如國家存續(xù)、國富擴(kuò)大、國民稱活保障和教育文化傳承等四大國家機(jī)能；3.考量利益沖突的因素；4.省廳之間的平衡；5.省廳間的協(xié)調(diào)是基于每一省廳的目標(biāo)與職責(zé)。

在中央省廳重組與合并過程中，比較顯著的變化是：1.大藏省改為財(cái)務(wù)省，并將原有的金融業(yè)務(wù)移出，另成立金融監(jiān)督廳。2.將業(yè)務(wù)常需協(xié)調(diào)的運(yùn)輸省、國土廳、北海道開發(fā)廳和建設(shè)省合并為國土省，強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能。3.將通產(chǎn)省與厚生省有關(guān)環(huán)保業(yè)務(wù)與環(huán)境廳合并，并提升為環(huán)境省，顯示日本重視環(huán)保問題。4.為強(qiáng)化內(nèi)閣，總理府、沖繩開發(fā)廳和經(jīng)濟(jì)企劃廳重組為內(nèi)閣府，促進(jìn)內(nèi)閣的政策調(diào)整功能。5.將總務(wù)廳、自治省和郵政省合并并提升為總務(wù)省。6.將文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并為文部省。

(三)在行政機(jī)能縮減方面：

國家行政機(jī)能總檢討之基本觀點(diǎn)為「由官轉(zhuǎn)為民」、「由中央轉(zhuǎn)為地方」，除政府事務(wù)、事業(yè)民營化外，由于政策機(jī)能與執(zhí)行機(jī)能之分離，有關(guān)執(zhí)行機(jī)能方面，應(yīng)活用「實(shí)施廳」制度及「獨(dú)立行政法人」制度，以謀求事務(wù)、事業(yè)之自律有效營運(yùn)，而且行政機(jī)關(guān)無必要自行辦理而委托民間較有效率之事務(wù)與事業(yè)，即應(yīng)大幅委托。

(四)在獨(dú)立行政法人制度方面：

行政改革委員會(huì)原本主張將政策企劃與實(shí)施執(zhí)行的機(jī)能分開，以強(qiáng)化行政民營化，因此新設(shè)獨(dú)立行政法人制度，創(chuàng)設(shè)具有獨(dú)立法人人格之獨(dú)立行政法人，并受所管省廳監(jiān)督，協(xié)助行政業(yè)務(wù)的減量，并且有效推動(dòng)執(zhí)行部門所掌事務(wù)之委外，以提升效率及品質(zhì)并確保其透明性。對(duì)象業(yè)務(wù)，委托民間者，以不實(shí)施也不會(huì)顯著國民生活及社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定之事業(yè)與事務(wù)為對(duì)象。例如車檢業(yè)務(wù)、國立美術(shù)館、博物館、國立大學(xué)、公立等約有一百三十項(xiàng)業(yè)務(wù)將交由獨(dú)立的行政法人來執(zhí)行，各省廳則成立營運(yùn)評(píng)估委員會(huì)來考核，并在三至五年后決定其走向民營化或其它營運(yùn)型態(tài)。

肆、結(jié)語

整體而言，橋本龍?zhí)赏苿?dòng)的行政革新，最具有實(shí)質(zhì)成效的，應(yīng)該是中央省廳改革，讓中央省廳進(jìn)行再編與改革，并且二00一年一月開始采用新的中央省廳體制。

中央省廳改革之所以比較有具體成果，主要在有下列幾點(diǎn)理由：

1.無論是自民黨或是在野黨紛紛提出省廳再編的具體主張，表示每一個(gè)政黨皆重視此一問題。

2.橋本龍?zhí)墒紫啾旧砑聪喈?dāng)熟悉行政體系及其運(yùn)作，很容易掌握省廳再編的問題所在與工作重點(diǎn)，而且，橋本龍?zhí)深I(lǐng)導(dǎo)的自民黨在一九九六年眾議院選舉中取得重要的勝利，意味著橋本龍?zhí)扇〉枚鄶?shù)民意支持其主張與推動(dòng)的行政革新。

3.中央省廳改革是為了要確立政治主導(dǎo)，確立由首相與內(nèi)閣在國政營運(yùn)上扮演領(lǐng)導(dǎo)的角色與功能。為了要確立政治主導(dǎo)，內(nèi)閣法明確記載「國民主權(quán)理念」的行政方向，內(nèi)閣職權(quán)的行使是國民主權(quán)理念的表現(xiàn)。其次則確立首相在政策議題的發(fā)議權(quán)，透過新設(shè)立的內(nèi)閣府，協(xié)助首相在政策議題具有的權(quán)力。再者是模仿美國總統(tǒng)的國家安全會(huì)議機(jī)制與白宮幕僚機(jī)制，增加首相的幕僚人員。至于省廳方面，則強(qiáng)化各省廳大臣的政治主導(dǎo)權(quán)以及副大臣、大臣政務(wù)官的設(shè)置，來協(xié)助各省大臣發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

4.解決省廳分工垂直化的行政弊端。各省廳在二十一世紀(jì)所面臨的新時(shí)代行政課題及其對(duì)應(yīng)，將是如何透過省廳的再編，而發(fā)揮各省廳的綜合性行政機(jī)能，避免出現(xiàn)因?yàn)閷I(yè)垂直分工而出現(xiàn)的行政弊端，換句話說，各省廳對(duì)于政策課題應(yīng)該擁有整體性的對(duì)應(yīng)能力。

5.透過獨(dú)立行政法人制度，以透明化的經(jīng)營方式，讓獨(dú)立行政法人能有彈性的自律機(jī)能，采取適當(dāng)措施來符合行政效率。

6.行政的民營化，因應(yīng)省廳再編后的行政體系，有些行政業(yè)務(wù)或國營事業(yè)可以進(jìn)行民營化、放寬行政管制與規(guī)制或是采取地方分權(quán)等相關(guān)改革措施，提高行政業(yè)務(wù)與事務(wù)的效率。

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