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「摘要」對什么是行政合理原則這個(gè)問題的認(rèn)識和理解，不同的法系、不同的國家、不同的歷史時(shí)期是不同的。本文在對行政合理原則的不同理論和制度的對比分析的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”。它是行政法的立法者、執(zhí)法者、司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對行政行為在理性認(rèn)識的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

「關(guān)鍵詞」行政合理原則；產(chǎn)生和發(fā)展；自由裁量權(quán)；基本內(nèi)涵

一行政合理原則的產(chǎn)生和發(fā)展

在英美法系的國家中，行政合理原則最早源于英國。1598年英國魯克訴下水管道管理委員會的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨(dú)立且重要的理由。下水道管理委員會的委員們?yōu)榱诵拚影蹲鞒稣魇召M(fèi)用的決定，納費(fèi)者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據(jù)當(dāng)時(shí)英國的法律規(guī)定，下水道管理委員會享有征收費(fèi)用的權(quán)力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒有對下水道管理委員會征收行為的對象進(jìn)行規(guī)定，這意味著水道管理委員會可以自由選擇征收對象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會授權(quán)委員們自由裁量，但是他們的活動應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則”[1].但是在此案件審結(jié)后很長一段時(shí)間內(nèi)，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費(fèi)爾德案件中該原則被成功運(yùn)用。直至今日該原則幾乎出現(xiàn)在每星期的判例中，可見該原則運(yùn)用廣泛程度。

美國稍晚于英國確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權(quán)。但兩國在該原則的實(shí)施上各有側(cè)重。第一：英國主要通過行政合法性原則具體化——從反面角度細(xì)化各種“不合理行為”的標(biāo)準(zhǔn)和表現(xiàn)形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據(jù)；美國則從另一角度實(shí)現(xiàn)行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國更強(qiáng)調(diào)行政合理原則對實(shí)體問題的規(guī)范；美國更重視行政合理原則對程序問題的約束。

在大陸法系的國家中，行政合理原則最早源于德國。普魯士最高行政法院在對警察機(jī)關(guān)自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎(chǔ)相同；但是德國將發(fā)揮控制行政自由裁量權(quán)的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

在中國，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標(biāo)準(zhǔn)對該原則在中國法制史上地位的變動劃分為如下幾個(gè)階段：

第一階段是法律未明文規(guī)定行政合理原則的時(shí)期。在這個(gè)階段中又可細(xì)化為兩個(gè)階段。。建國前，行政合理原則未進(jìn)入立法者考量的范圍，即使在立法背景、立法目的、具體規(guī)范中都找不到能夠體現(xiàn)行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國，行政權(quán)力之大可謂除皇權(quán)對其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權(quán)的限制，在這樣的社會中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說行政合理原則了。建國初期后，行政合理原則雖然未明文規(guī)定在法律中，但是在構(gòu)建民主社會的大背景下，大量的行政法規(guī)、法規(guī)中也體現(xiàn)了一定的合理性。“法律平等”、“為人民服務(wù)”的一般政治宗旨也當(dāng)成行政法的基本原則。

第二階段是法律明文規(guī)定了行政合理原則。1982年《憲法》第89條13款：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十三）改變或撤銷各部、各委員會的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章（十四）改變或撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”《憲法》第108條：“縣級以上地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門和下級人民政府工作，有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。”1996年《中華人民共和國行政處罰法》第4條第2款：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰，必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》第4條：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職能應(yīng)遵循合法、公正公開及時(shí)便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律法規(guī)的正確實(shí)施”。可見我國將該原則已經(jīng)作為行政立法監(jiān)督、行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督的行為依據(jù)。但尚未成為行政訴訟領(lǐng)域的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第5條：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”

二行政合理原則的理論基礎(chǔ)

1.權(quán)力必須受到限制和限制的“度”

權(quán)力必須受到控制。美國著名思想家潘恩說過：“一切管理國家的權(quán)力必定有一個(gè)開端。它不是授權(quán)的，就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪。民主政府作為強(qiáng)調(diào)一切權(quán)力源于人民的合法政府，自然應(yīng)建立在人民同意的基礎(chǔ)上。”民主選舉、公民復(fù)決、公民投票等都是這種同意的表現(xiàn)形式，社會契約（憲法）是這種同意的內(nèi)容。公民為什么愿意將自己的一部分權(quán)益讓渡給政府？公民希望通過政府正當(dāng)行使被授予的權(quán)力使政府被期望的功能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)益，而這種權(quán)益是非借助權(quán)力是不可能實(shí)現(xiàn)的。可見權(quán)力源于授權(quán)者的權(quán)益，就應(yīng)以實(shí)現(xiàn)授權(quán)者的權(quán)益為其使命。

然而權(quán)力的本性傾向于其最初的使命相悖：權(quán)力“總有這一種超越它自己范圍而發(fā)展的本能傾向……和一種特殊的誘惑。權(quán)力總傾向于增加權(quán)力……它喜歡自己是一個(gè)目的而不是一個(gè)手段。”（馬里旦語）為了防止“權(quán)力異化”尊重民意保障人權(quán)，權(quán)力受到制約成為必要。

為了使權(quán)力在發(fā)揮其有效的功能時(shí)不會被濫用或超越，權(quán)力控制度的把握就尤其重要。那么這個(gè)權(quán)力的“度”應(yīng)如何界定？民主法治的“第一個(gè)要求是認(rèn)識到所有權(quán)力均受到法律限制。其次，……法院應(yīng)當(dāng)確定那些限制，以在行政效率和對公民保護(hù)之間作出最為適當(dāng)?shù)钠胶狻！盵2]

2.行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”

在行政權(quán)力極度膨脹和被濫用的專政社會被推翻后，在民眾對暴政和專制的憎惡和對民主和自由的極度渴望的心理驅(qū)動下，極力主張制約政府的行政權(quán)，強(qiáng)調(diào)依法行政，實(shí)現(xiàn)行政法制化。在立法中采取大量羈束性規(guī)則對行政行為進(jìn)行約束。但是事實(shí)表明對行政權(quán)的法律約束不是越嚴(yán)格越好。以19世紀(jì)后期的美國為例，苛嚴(yán)的法律規(guī)范使行政自由裁量權(quán)“被縮減到無可奈何的最小程度”。[3]行政幾乎癱瘓，失去了起碼的效率和功能。于是“行政自由裁量權(quán)”被賦予了一下的意義：行政自由裁量權(quán)是提高行政效率，靈活應(yīng)對日趨復(fù)雜多樣的行政事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

行政合理原則存在的價(jià)值就是對行政自由裁量權(quán)的適當(dāng)?shù)目刂坪图s束。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)不可分割的重要組成部分，是指“在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。”[1][4]或謂“行政機(jī)關(guān)的自由決定權(quán)，即對行為方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。”[5]行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)仍是一種權(quán)力，且這種權(quán)力具有極強(qiáng)的靈活性和廣闊的自由度，所以更應(yīng)嚴(yán)格的控制。否則將會出現(xiàn)美國大法官格拉撕所言：“如果我們不對行政行為所要求的專業(yè)知識進(jìn)行嚴(yán)格和精心的限制，其自由裁量權(quán)沒有任何實(shí)際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開始。”[6]于是行政合理原則應(yīng)運(yùn)而生。行政合理原則就是行政自由裁量權(quán)的控制“度”的標(biāo)準(zhǔn)之一。

三行政合理原則的內(nèi)涵

1.他山之石

英國的學(xué)者認(rèn)為正面界定“合理原則是相當(dāng)困難的，于是從反面角度規(guī)定了‘什么是不合理’，并認(rèn)為”不合理“之外就是”合理的“。格林法官認(rèn)為：”如此荒謬以致任何有理性的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)行使權(quán)力時(shí)能有這種標(biāo)志。“丹寧法官認(rèn)為：”如此錯(cuò)誤以致有理性的人會明智地不贊同那個(gè)觀點(diǎn)。“迪普洛克大法官認(rèn)為：”如此無視邏輯和公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致于認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意它。“[7]位大法官對”不合理“的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對行政行為”不合理“的判斷視為一個(gè)價(jià)值判斷，而非事實(shí)判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時(shí)期的”理性人“，即為格林法官眼中的”一般理智的人“，丹寧法官認(rèn)為的”有理性的人“和”明智地“以及迪普洛克大法官認(rèn)為的”認(rèn)真考慮此問題的正常人“。再則，判斷的標(biāo)準(zhǔn)即包括”質(zhì)“的認(rèn)識又包括”量“的說明，格林法官認(rèn)為的”如此“”荒謬“，丹寧法官認(rèn)為的”如此“”錯(cuò)誤“以及迪普洛克大法官認(rèn)為的”如此“”無視邏輯和公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)“、”令人不能容忍“。最后就是判斷的客體是行政行為或?yàn)橹浯诵姓袨榈闹饔^的意識和意志。

在英國的司法事務(wù)中，將“不合理”具體化為以下類型：

第一類，作出決定的程序存在實(shí)體上的缺陷。此大類下又可繼續(xù)細(xì)分為三小類。（1）受到虛假動機(jī)、惡意或者個(gè)人私利的支配的行政行為。“虛假動機(jī)”是指行政行為的實(shí)際目的和行政權(quán)設(shè)置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離。“惡意”是出于個(gè)人或政治敵意而對當(dāng)事人訴諸極端的偏見和刁難。“這是從執(zhí)法者在執(zhí)法過程中執(zhí)法動機(jī)和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關(guān)因素。相關(guān)因素的考量必須置于具體的個(gè)案中才能將其明確化。這是從行政執(zhí)法過程中各種利益權(quán)衡的角度分析的。（3）嚴(yán)格的”非理性“，即行政決定明顯的有悖于邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

第二類，違背普通法和憲法確立的權(quán)力行使的原則。對一切權(quán)力的規(guī)范毫無例外的應(yīng)適用于行政自由裁量權(quán)。例如，法律的確定性、實(shí)體的合法預(yù)見以及平等對待等。這是從現(xiàn)行法律規(guī)定對行政自由裁量權(quán)約束的角度分析。

第三類，壓迫性決定，即為使受害者身處極度痛苦或公民的權(quán)利和權(quán)益因而承受不必要或過于沉重的損失。這是從行政行為結(jié)果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。

可見，當(dāng)一種理論思想需要被作為構(gòu)建一種現(xiàn)實(shí)制度的理論基礎(chǔ)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)制度的可操作性的“優(yōu)秀品質(zhì)”，那么必須在對此種思想深入認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的需要在不同的領(lǐng)域以不同的角度將其細(xì)化為具體的原則，依據(jù)相同的思維方式進(jìn)而將原則在具體化為規(guī)則。

中國學(xué)者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動因應(yīng)當(dāng)符合行政目的，行政行為應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)之上，行政行為的內(nèi)容應(yīng)該符合情理。[8]還有學(xué)者認(rèn)為除以上外，還應(yīng)再加上“行政行為的程序正當(dāng)”。[9]

2.本人觀點(diǎn)

我認(rèn)為行政合理原則是行政法的立法者、執(zhí)法者、對行政權(quán)監(jiān)督的司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對行政行為（包括行政立法行為、行政執(zhí)行行為、行政監(jiān)督行為）在理性認(rèn)識的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于本概念本人作如下幾點(diǎn)具體的理解：

首先，行政合理原則的使用范圍。行政法的基本原則就是指導(dǎo)和規(guī)制行政立法執(zhí)法以及行政爭議處理的基礎(chǔ)性的真理和原理。行政合理原則是行政法的基本原則之一，理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)被使用于行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)之中。（1）行政合理原則是行政立法的基本原則之一，只有這樣才能制定出“善”法，否則便是“惡”法。“惡”法亦法，因?yàn)樗嘤蟹ǖ乃刑匦园◤?qiáng)制性，這無疑會帶來一個(gè)法律專制的社會。（2）行政合理原則是行政自由裁量權(quán)的限制原則。行政行為根據(jù)它的受法律的約束性大小可以分為自由裁量行為和羈束行為。對于后者，執(zhí)法者只需嚴(yán)格依據(jù)法律明文規(guī)定為之或不為之即可。但對也前者，除了依法定委任授權(quán)或指導(dǎo)性授權(quán)外的一切行政行為應(yīng)受到“理”的規(guī)范。（3）對于不論是行政復(fù)議還是行政訴訟，裁判者都應(yīng)依此原則為認(rèn)定行政行為有效性的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，行政合理原則的具體內(nèi)容。（1）符合兩個(gè)規(guī)律——作為法律基礎(chǔ)的特定的社會關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律。有學(xué)者認(rèn)為法律是一個(gè)封閉的體系，這話不完全正確。因?yàn)槲覀兛梢詫⒎煽醋饕粋€(gè)體系，然而根據(jù)現(xiàn)代系統(tǒng)論的觀點(diǎn)體系有四個(gè)特征——完整性、結(jié)構(gòu)性、層次性以及開放性，所以這個(gè)法體系是開發(fā)的而非封閉的。法體系的這種開放性尤其體現(xiàn)在法律規(guī)范的各種社會關(guān)系從不同方面對法的作用——或決定或影響。例如在婚姻領(lǐng)域中，馬克思認(rèn)為：從婚姻法的角度“不合乎倫理的行為”不是法，“婚姻的意志即這種關(guān)系的倫理實(shí)體”才是法的內(nèi)涵。[1]在如行政立法者在制定稅收規(guī)范時(shí)既要考慮稅收關(guān)系的規(guī)律又要思考如何將這種規(guī)律適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)于稅法之中——考慮法的規(guī)范性、概念性、邏輯性、正義性等法律的規(guī)律。[10]（2）符合均衡需求——在國家利益、公共利益、行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益之間平衡點(diǎn)。如果法是“善”法，那么國家利益和公共利益都可以具體化為立法目的。立法目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵在于執(zhí)法者的行為目的是否與立法目的一致，考慮到個(gè)案的特殊性，也應(yīng)結(jié)合個(gè)案的實(shí)際情況考量行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益。（3）這種規(guī)律和需求都具有歷史和行為者理性的限制。

「注釋」

[1]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P356

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，徐柄等譯，中國大百科全書出版社1997年版，P56

[3][美]埃德加。博登海默：《法理學(xué)――法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社，1987

[4]王武玲，馬立成：“行政自由裁量權(quán)若干問題探析”，《人大復(fù)印資料》

[5]羅豪才：《行政法學(xué)》（修訂版）中國政法大學(xué)出版社1999年版，P45

[6]王慶：“完善行政合理性審查原則的思考”，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第06期，P93

[7]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P357

[8]羅豪才主編：《行政法學(xué)》（修訂本）中國政法大學(xué)出版社1999年版P57

[9]付國云：‘再論行政合理性原則“，《法商研究》1996（6）

[10]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社，P10

「參考文獻(xiàn)」

[1]梁慧星：《法學(xué)學(xué)位論文寫作方法》，法律出版社

[2]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社

[3]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社

[4]劉星：《西方法學(xué)初步》，廣東人民出版社

[5]周世中：《法的合理性研究》，山東人民出版社