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內容摘要

在我國行政補償的發展相對滯后，然而隨著憲法上公民權益保障理念的提出，我國需要構建一個完整、合理的行政補償體系。本文針對行政補償的要件、與相近概念的比較以及我國現行制度的規定等問題著重論述，相信我國的行政補償制度會日臻完善，從而更好的保護行政相對人的合法權益。

關鍵詞：行政補償的要件主體要件形式要件法律要件公共利益要件

Abstract:Thedevelopmentthatofcompensatedinourcountry''''sadministrationlagsbehindrelatively,butascitizen''''srightsandinterestsontheconstitutionensuretheputtingforwardoftheidea,ourcountryneedstostructureanintact,rationaladministrationandcompensatingthesystemTotheimportantdocumentwhichtheadministrationcompensates,describewithsuchquestionsasthecomparisonofthecloseconceptandruleofthecurrentregulationsofourcountry,etc.emphatically,itisbelievedthatitwillbebecomingbetterandapproachingperfectiondaybydaythattheadministrationofourcountrycompensatesthesystem,thusthelegitimaterightsandinterestsofthebetterrelativepeopleofprotectionadministration。

Key：subjectiveelementsofcompensated、formelementsofcompensated、lawelementsofcompensated

目錄

正文••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1

第一部分•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••2

一、概念及性質••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••2

二、行政補償要件的含義••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••4

第二部分••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••5

一、與行政補償的比較••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••6

二、與民事補償的比較••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••7

三、與法律制裁的比較••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••7

第三部分••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••8

一、行政補償的主體要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

二、行政補償的形式要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

三、行政補償的法律要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

四、行政補償的特別要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••10

參考文獻••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••11

前言

在我國，行政補償制度的建立具有十分深遠的意義和影響。隨著我國市場經濟體制的建立以及改革的推進深化，利益主體多元化趨勢顯著，人們的權益意識也逐步提高，保障人權更成為我國現代化法治建設的一項重要使命。行政補償制度的價值就在于進一步保障人權。

從本質上講，行政補償權屬于國家公權力，實現公權力對私權利侵害的救濟，一直以來都是人權保障領域的重點，也是法治建設的中心。固然，當前中國，公權力違法侵犯私人權益的問題仍然非常嚴重，但對此畢竟有憲法、國家賠償法等基本的立法——關鍵的問題在于相關立法的實施和進一步完善，而且理論研究也已相當深入。相比之下，由于中國傳統上長期尊奉公益至上、貶抑私人的權益，法即國家意志的觀念，對于私人權益的行政補償一直未受應有的重視。在我國憲法學和行政法學的教科書中，對行政賠償都是不惜筆墨，而對行政補償卻要么是緘口不言，要么是淺嘗輒止。在制度層面，財產征用損失補償剛剛寫進憲法，具體制度繁雜凌亂，補償范圍過于狹窄，補償的原則及適用標準不公，與所應當實現的“及時、充分、有效”的公正補償相去甚遠。這不僅使私人的損失得不到應有的救濟，也使得公權力對于私人權益的限制、剝奪行為受不到應有的約束，導致實踐中以公共利益之名恣意侵犯私人權益現象屢見不鮮。因而，在借鑒西方國家先進經驗，并結合中國國情的基礎上，系統深入地研究行政補償制度便成為我國公法學界所面臨的一項重大的課題。【1】

盡管我國的行政補償制度起步較晚，并且與行政賠償相比倍受冷落，在立法上、實踐中還存在著這樣或那樣的問題或不足。但是，隨著我國法治建設的發展，法律專業人士的精心研究，我國的行政補償制度會成為保障公民權益的一個有力武器。

綜上所述，筆者認為，行政補償是一個不斷變化發展的概念，需要全面的研究和認識這個問題，并借鑒西方先進憲政國家的經驗，從而與本土資源完美結合并促進整個行政補償法的發展。本文擬從行政補償的要件、與相近概念的比較以及我國現行制度對該問題的規定等幾個方面對行政補償制度加以詳細論述。

第一部分對行政補償的要件的涵義的理解

一．行政補償的概念及性質

對行政補償的概念的認識，外國學者和國內學者都發表了眾多不同的觀點，體現了行政補償制度研究的需要和迫切。筆者較為贊同如下關于行政補償的概念的表述。行政補償是行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害，以公平原則并通過正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。【2】

行政補償制度起源于對財產的征用。行政補償的實質在于，對于因公共利益需要，在經濟上蒙受特別損失的人給予補償，以調和私有財產權與公共利益的關系，實現公平正義的理想，保障法律秩序的安定。【3】

對于如何界定行政補償的性質問題，目前學界大多從行政責任的角度來論及，將其與行政賠償一起歸入到行政責任的范疇，認為行政補償是一種特殊的行政法責任。然而，行政補償是由于行政主體的合法行為造成的相對人權益損失或者因相對人為社會公共利益而受到的損失給予的補償，它并不以行政違法或過錯為條件。對于相對人因社會公益而受到的損失給予的行政賠償的，并不以侵害行為與損害結果之間存在因果關系為補償的要件。由此可見，行政補償的要件與行政責任應具備的違法、過錯、侵權損害、因果關系等構成要件存在明顯的不同。因此，筆者認為，行政補償是一種具體行政行為，將其歸入到行政行為的范疇更為合理。【4】

二.行政補償的要件的涵義

通過以上論述，筆者將行政補償納入行政行為的范疇。所以筆者在試論行政補償的要件時將著重借鑒行政行為的要件來詳加闡述.行政行為的要件既包括行政行為的構成要件又包括行政行為的合法要件，以下將從行政行為的構成要件進行論述。

（一）行政作為的構成要件

行政行為的構成要件，是指構成一個行政行為所必須具備的條件，是從性質上區別行政行為與其他行為或非行政行為的標準，也是認定一個案件是行政案件還是民事案件，是適用行政法規范還是民法規范的標準。筆者認為，行政行為的構成要件主要有以下四項：行政權能的存在、行政權的實際運用、法律效果的存在和表示行為的存在。

1．行政權能的存在——主體要件

權能不同于權限。權能指的是權利能力或資格，往往與組織的成立同時產生。權限則是指行為能力，既可以隨組織的成立而產生，也可以在組織成立后而被賦予。權能確定權力（利）的性質，如是國家權力還是公民權利，是行政權還是立法權或司法權；權限確定權力（利）的限度和范圍。權能說明行為的性質，權限則說明行為的合法性。

行政權能是實施法律，作出行政行為的一種資格。它可以由法律賦予行政機關和社會組織，也可以由行政主體分解、確定給行政機構和公務員。只有具備行政權能的組織或者個人才能實施法律和作出行政行為，也只有具備行政權能的組織或者個人才有可能是行政行為，不具備行政權能的組織或者個人所作的行為就不是行政行為。也就是說行政權能是決定一個行政行為的要件。

2.行政權的實際運用――權力要件

行政行為必須是行使行政權的行為，即運用行政權所作的行為。這是因為，只有運用行政權才能實施具有單方性的和強制性的行為，這樣的行為不具有民事法律行為等其他法律行為特征，從而需要行政法的規范調整。運用行政權是以享有行政權能為前提。因此，只有享有行政權能并實際上運用行政權所作的行為才是行政行為；而沒有運用行政權所作的行為，即使實施者是享有行政權的組織或個人，也不是行政行為。例如，行政機關購買辦公設備和建辦公樓的行為，就不是行政行為。行政權的實際運用可以稱為行政行為成立的權力要件。

行政權的實際運用是通過公務員的行為來實現的。公務員的行為是否是行使權力的行為或公務行為，有時并不明確，需要按照工作時間、職責權限、實施行為的名義、行為所體現的意志和行為所追求的利益等標準來加以認定。一般說來，公務員在工作時間和職責權限內，以所在行政主體的名義，體現所在行政主體的意志行為，是公務行為。但在認定時，具體情況應具體分析。

3.法律效果的存在――法律要件

行政行為必須是一種法律行為，即具有法律效果的行為。法律效果或法律意義，是指主體通過意志所設定、變更或消滅的某種權利義務關系，及所期望取得的法律保護。主體的行為都是一種意思表示，但是，只有當這種意思表示具備了為行政相對人設定、變更或消滅了某種權利義務的內容時，才具有法律意義而構成法律行為。如果一個行為沒有針對行政相對人，或者沒有設定、變更或消滅相對人的某種權利義務，或者尚未形成或完成對相對人的某種權利義務的設定、變更或消滅，則該行為不具有法律意義，不是法律行為。只有具有法律效果的行為才是享有行政權能的組織或個人運用行政權所作的行為，也不是行政行為。例如，在現有行政行為的基礎上，行政主體運用行政權所作的第二次行為，如果沒有新的法律效果，就不屬于行政行為。行政主體運用行政權所作的事實行為，也不是行政行為。法律效果的存在可以稱為行政行為成立的法律要件或內容要件。

4．表示行為的存在——形式要件

行政行為是行政主體的一種意志，但卻應當是一種表現于外部的、客觀化了的意志，即意思表示。行政主體只有將自己的意志通過語言、文字。符號或行動等行為形式表示出來，并告知行政相對人后，才能成為一個行政行為。如果行政主體的意志還沒有表現出來，或者還沒有告知行政相對人，就無法被外界所識別，就應視為行政行為不存在或還沒有成立。表示行為的存在可以成為行政行為成立的形式要件。【5】

（二）行政補償的要件的涵義

筆者通過（一）（二）部分已將行政行為的的要件闡述清楚，

接下來筆者將對行政補償的要件主要從其構成要件的角度來論述。行政補償的構成要件是指在什么情況下具備什么樣的條件下，國家需要進行行政補償，即一個行為取得國家行政補償應該符合哪些條件？

行政補償的構成要件的確立具有十分重要的意義和作用。只有根據法律規定嚴格適用行政補償的構成要件標準，才能有效保護公民私權利的同時，又充分合理行使國家行政補償權，從而在國家公權力和公民私權利之間找到了利益平衡點。因此，我們需要對行政補償的構成要件進行詳細研究，從而確定一個完備、合理、合法的行政補償的構成要件標準。

在詳細論述行政補償的構成要件之前，筆者需要將行政補償與相關的相近概念進行比較，明確何為行政補償，從而有助于理解行政補償的構成要件的獨特之處。

第二部分與相近概念的比較

一．與行政賠償的比較

（一）行政補償與行政賠償都是行政主體對行政相對人損失，損害給予的救濟，但二者的性質明顯不同：

（1）前提不同。行政補償是因合法的行政行為或相對認為社會公益而受到損失的補償，其前提具有合法性、正當性;而行政賠償是因行政違法或不當，使相對人受到損害所給予的賠償，其前提是具有違法性。（2）目的不同。行政補償主要是為了保障相對人的合法財產權而對相對人損失的合法補償；而行政賠償則主要是為了對行政違法侵權行為進行懲戒。（3）性質不同。行政補償是交換性的、替代性的，通過合法行政行為來實現，屬于行政義務的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，基于違法行政行為這以前提，屬于違法責任的范疇。【6】

對行政補償與行政賠償之間的區分已經有了一個大致的理解，筆者還想就行政賠償的構成要件簡單介紹一下，便于從行政行為的構成要件的角度來區分兩者的不同之處。

（二）行政賠償的構成要件

1．特定的侵權主體——國家機關以及國家機關工作人員

雖然國家機關以及國家機關工作人員也可能成為民事侵權主體，但是國家機關及其工作人員作為民事侵權主體不是特定的，只有國家機關以及國家機關工作人員才能作為國家賠償的侵權主體，其他組織，包括國營企事業單位、社會團體以及私人均不能成為我國國家賠償的侵權主體。這一點我國和其他國家不同，他們往往把國營的公益機構（即我國的國營企事業單位）作為國家賠償的侵權主體。

那么是不是所有的國家機關都能夠作為國家賠償的侵權主體呢？不是的。在我國，國家機關包括立法機關、行政機關、司法機關和國家軍事機關。一般來說，只有國家行政機關和司法機關才能作為國家賠償的侵權主體。其他機關如果沒有法律、法規的授權，是不具備這種主體資格的。【7】

2．國家機關及其工作人員的職務行為必須具有違法性質

這一構成要件實際上包含兩項內容：一是致害行為必須是執行職務的行為；二是該執行職務的行為違法。所謂違法，是指國家機關及其工作人員在履行職務過程中違反了法律設定的條件或適用標準。也就是說何種機關、何種人在何種時間、地點對何種人在何種情況下以何種手段和形式去適用法律，這就是法律的要求，違反這些要件就是違法。

國家機關及其工作人員的職務行為違法，這是構成行政賠償的前提條件。按照我國國家賠償法的規定，賠償義務機關對依法確認有本法規定的違法情形的，應當給予賠償，所以首先明確國家機關有違法行為就成了國家承擔賠償責任的先決條件。至于國家機關及工作人員的違法行為由誰來加以確認，要嚴格按法律規定執行。如國家賠償法規定：“依照審判監督程序再審改判無罪，原判刑罰已經執行的.”這一規定就說明確認原判決違法的機構是再審法院。【8】

3.損害事實

確定國家賠償責任的最主要目的在于對受害人進行賠償，因此損害事實的發生是國家承擔侵權賠償的責任的首要條件，沒有損害的存在根本談不上國家賠償。

從世界各國的國家賠償立法及實務來看，國家侵權損害與民法上的損害基本相同，指對受侵權人造成的合法權益方面的不利，包括人身損害和財產損害，物質損害和精神損害，直接損害和間接損害等。作為國家賠償要件之一的損害，無論何種損害，一般應具備如下特征：現實性與確定性、特定性與異常性、非法性與可估量性。【9】

4.損害結果與違法行為之間有因果關系

所謂的因果關系，也就是損害結果與違法行為之間的邏輯聯系。具體地說，某一損害結果系某國家機關及工作人員的違法行為所致。只有這兩者之間有必然的聯系，那么國家就應對此承擔賠償責任。【10】

5.被違法行為侵犯的必須是受害人的合法權益

合法權益是指一國法律明確規定或認可的允許公民或組織享有認的人身權、財產權以及其他權益。只有當事人享有的合法權益才受法律保護，國家也只對侵犯受害人合法權益的行為后果承擔賠償責任。【11】

二.與民事補償的比較

這是依補償的主體、原因不同而作的分類。民事補償是指依照民事法律規定要求民事主體承擔的彌補或賠償責任。民事補償的具體方式有：停止侵害、排除妨礙、消除危險；返還財產；恢復原狀；修理、重作、更換；賠償損失；消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。因國家征地行為等合法性為而造成相對人損害的行政補救也屬于行政補償。【12】

三.與法律制裁的比較

（1）補償的責任載體主要是財產。補償的載體有三種，一是財產，二是行為，三是精神。其中大量使用的載體是財產，行為這一載體實際上也是以財產為條件的，沒有財產作為法律關系的客體就不會產生行為這種補償方式。比如，修理、重作等。精神作為補償載體比較少見，一般只在精神損害責任種使用，如賠禮道歉、恢復名譽等。但大量的精神損害責任仍是通過金錢賠償來實現的，雖帶有一定的懲罰性，但其實質不屬于制裁，而是補償。

（2）補償的理論基礎是功利論。法律義務存在功利性和道義性之別。功利性義務基于當事人的客觀利益和效用而存在，對功利性義務的違反，一般采取補償的方式承擔責任，通過補償使受害人的損失得以彌補。補償也無意于對加害人施以懲罰，它一般還有意識地涉及責任人的人身和精神，盡管補償會給責任人造成財產負擔和精神壓力，但這不是補償的目的。補償的根本功能在于彌補損害、恢復權益。

（3）補償以損害結果為必要要件。補償是針對行為的損害結果而承擔的法律責任，在適用時應把損害事實以及行為與損害事實之間的因果關系的考察置于首位。無損害，就無補償。至于行為是否違法，是否有主觀過錯，有時不是適用補償的必備條件。所以，補償適用于一切客觀上不合法的行為，即沒有法律依據的行為。

（4）補償所執行的財產一律給付受害人，以實現補償的權益恢復功能。

（5）補償的認定和歸結主要是事實判斷，較少涉及價值判斷，因而具有絕對確定的性質。其適用、推理比較單純、機械，歸責主體的自由裁量度極小。與之相反，制裁因涉及道德性價值評價的因素較多，通常只有相對確定性，在依法進行個別調整是再具體化，故其歸責主體的自由裁量度較大。

（6）補償具有普遍的自行性。補償的自行性，是指補償責任的承擔與否以及承擔程度的大小，可由當事人雙方自行進行協商決定。加害人的補償責任，可因受害人的權利放棄而免除。沒有受害人的請求，國家強制力一般不主動介入。【13】

第三部分行政補償的具體要件

筆者在第一部分已將行政補償納入行政行為的范疇，并對行政行為的要件進行了詳細的論述。接下來，筆者將對行政補償的具體要件進行一一分析，這需要參考行政行為的構成要件的幾個方面。

一、行政補償的主體要件

行政補償的主體要件又稱資格要件，包括行政補償權利人和行政補償義務人。

1、行政補償權利人

行政補償請求權人，或稱行政補償權利人，是指因合法權益遭受合法行政行為的侵犯而有權提起行政補償的權利人。其范圍應如何決定？原則上應當只包括直接受害人，但因為損害可能蔓延，會不可避免地存在其他利益波及人，因此，補償權利人地范圍應該如何界定，值得探討。

（一）基本范圍

1、例外情形【14】

對此兩個問題在沈開舉教授主編的《行政補償法研究》中已詳有論述，在此筆者不再引用。

筆者對此問題認為行政補償的權利人，原則上應為認為合法權益受到合法行政行為侵害的所有被害人，但應該有法律作出例外情形的規定。筆者將行政補償權利人的范圍擴大，主要是為了保護權益人的合法權益，體現憲政上人權保障的理念，督促國家――政府自身行政行為的合法合理；這樣政府進行行政行為時不得不盡量全面進行利益的權衡，規范自己的行為，從公務員素質、正當程序等方面約束自己的行政行為，有利于法治政府的建成。當然可能會有人認為這樣擴大權利人的范圍，有權利濫用之嫌，從而侵犯國家利益。筆者認為，不排除這樣的可能性，但應從法律層面作出規定即例外情形――不能行使權益的受害人。當然要做出這樣精確合理的法律規定，需要精湛的立法技術，這有待于法律人士對此問題進行進一步研究。

2.行政補償義務人

行政補償義務人又叫行政補償責任主體，解決的是行政補償責任應當由何人承擔的問題。筆者認為，行政補償的義務人是負有行政補償職責的國家，國家需要履行其行政補償職權。也就是說，行政補償權能是作出行政補償行為的資格。籠統來講，行政權能由國家名義承擔，而實際上它可以由法律賦予行政機關，也可以由行政機關分解給行政機構。只有具備行政補償權能的組織才有義務進行行政補償。

二.行政補償的形式要件――行政補償行為的存在

根據這一要求行政補償應該嚴格依照正當法律程序進行。法律應該體現公平正義。即使是一部良法，沒有依照嚴格的程序來實施也會導致壞的結果。反之，即使是一部惡法，它按照嚴格的法律程序實施，公眾就認為公平正義就得到顯現。國家在進行行政補償時同樣應該注重程序的合法性，本身因為合法行政行為給相對人帶來了損害需要進行行政補償。如果沒有嚴格依照行政補償的程序進行，就會給相對人帶來第二次損害。

而一個法治國家、法治政府絕不允許第二次損害的發生。法治意味著“政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束――這種規則使得一個人有可能十分肯定的預見到當局在那些情況中怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃他個人的事務。”由此嚴格按照正當法律程序進行行政補償，是行政補償的又一構成要件。

三.行政補償的法律要件――損害事實的存在

行政行為必須是一種法律形式，即具有法律效果的行為。筆者將行政補償納入行政行為的范疇，故行政補償也應該有法律后果的存在――損害事實的產生。

對于行政補償的損害利益要件，同樣在沈開舉教授的書中進行了詳細的闡述。在此筆者想簡單談一下該問題的看法，筆者認為行政主體的合法行為導致相對人的合法權益受損，必須有合法行為受到損害這一客觀法律后果存在為依據即產生的合法利益損害是客觀存在的，并不是主觀臆想的。這需要相對人來承擔對此損害后果的舉證責任，相當于由權利人提供其合法權益遭受合法行政行為的侵犯產生損害后果的事實。因為行政主體需要對遭受合法損害的利益給予補償，如果沒有一個確定的損害后果存在就不需要對此行政行為進行補償。

筆者在此說到損害后果的客觀確定，并沒有將可期待的受損利益排除在外，因為行政相對人由于行政主體的合法行為而導致潛在的利益遭到損害，這也是需要國家給予一定的補償。至于如何確定可期待的受損利益，這又另當別論需要我們進一步探討研究。

四.行政補償的特別要件――公共利益要件

對于行政補償的這一公共利益要件，即體現行政行為合法性的要件，也就是行政機關合法行使行政行為，同樣在沈開舉教授的書中詳細闡述。筆者對此問題的認識是補償的前提是公共利益需要，即相當于行政機關為了公共利益行使行政行為而使某個公民或某些公民合法權益遭到特別犧牲。這就是所謂的共同的社會負擔由個人特別犧牲承擔，難以體現社會的公平正義，于是需要國家來補償個人的特別犧牲達到利益的平衡。對公共利益的界定以及如何認為行政行為的合法性與否，從而將行政補償與行政賠償區分開來，由于筆者本身能力有限并且沒有大量閱讀有關該問題的書籍，不敢對此問題枉加評論，希望老師給予指導以提高筆者的理論水平。

至此，綜上所述，筆者已將該關于行政補償要件的有關問題介紹完畢，文中的不足之處希望老師和同學們予以指正，以求共勉。

行政補償作為平衡國家公權力和公民私權利的一項重要制度，引起了國內普遍的關注。在中央電大學習期間學習了行政法的有關課程以及相關的知識，筆者對行政法產生了濃厚的興趣，并且積極主動學習有關的知識，取得了很大的進步。

筆者在撰寫自己的畢業論文時，得到指導老師孫海芳老師的引導、啟發和幫助。她不僅讓我借閱有關資料、論文，還啟發我如何思考行政法方面的問題，使我受益匪淺。

筆者經過在中央廣播電視大學的學習，掌握了牢固的專業基礎知識，具備了法律人的法律思維，認識了許多同窗好友結下了深情厚意，并且受到鶴壁電大老師的殷殷教誨。在此，筆者再次向自己的母校表示深深的敬意和致謝！

參考文獻：

【1】沈開舉、王紅建，《中國大陸行政補償法治及研究之發展》引言

【2】【3】【4】【6】熊文釗，《試論行政補償》，2004年

【5】姜明安，《行政法與行政訴訟法》，北京大學、高等教育出版社1999年10月第1版，第149－153頁

【7】【8】【10】【11】鄭水泉、沈開舉，《國家賠償法通論》，中原農民出版社，1994年10月第1版，第16－18頁

【9】姜明安，《行政法與行政訴訟法》，北京大學、高等教育出版社1999年10月第1版，第424－425頁

【12】【13】行政法學文稿“海峽兩岸行政法學術研討會”綜述，2004年9月14日

【14】沈開舉，《行政補償法研究》，法律出版社，2004年12月第1版，第91頁，