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一、問題的引入

改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但中央政府與地方政府的矛盾和問題也日益突出。中央與地方的關系自古有之，但不同時期其具體的表現(xiàn)形式各異。在現(xiàn)階段，中央政府與地方政府的關系已經(jīng)不再是計劃經(jīng)濟體制下的單純意義上的“上傳下達”的關系。中國的經(jīng)濟改革是一場自下而上的制度變遷過程，即地方政府“強迫”上級政府同意變革的過程，這也是中國經(jīng)濟轉軌得以成功的關鍵。隨著改革的深入，中央與地方政府的矛盾開始加劇：中央政府的許多政策出臺后，地方政府并不認真執(zhí)行。上有政策，下有對策。二者的政策博弈陷入白熱化。近些年來，在宏觀調控、環(huán)境保護、三農問題、農民工等諸多問題上，都可以看到中央政府與地方政府政策博弈的影子。

在改革發(fā)展中，中央與地方的矛盾十分突出：一方面是中央政府為了克服市場失靈，運用政府手段加強宏觀調控，以求達到資源的合理有效利用；而另一方面，地方政府已經(jīng)不完全是過去意義上的中央從屬機關。因其所代表的地方利益與中央政府的宏觀利益存在分歧，地方政府在政策制定和實施中，更多的是從自身利益出發(fā)，而不惜觸犯中央的權威。

本文試圖從博弈論的視角來分析當前中央與地方關系中存在問題的產生機制與影響，并分析提出構建新型中央與地方關系的可能性。

二、分析問題

當代中國的中央與地方關系中的一些突出問題是在改革開放以來，由于市場經(jīng)濟的導入而引起的利益分配問題所引發(fā)的。產生的具體原因及表現(xiàn)：

1.在財稅方面，中央與地方財政體制改革推動了分權化的進程。分稅制改革根據(jù)事權與財權相結合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。分稅制改革的效果是明顯的，經(jīng)過十多年的平穩(wěn)發(fā)展，財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政的比重均有明顯上升。但同時存在著諸多問題：財政支出的比重過低，預算外資金難以控制等等。

2.在政治管理領域，下放中央政府的某些人事管理權，在擴大地方利益的同時，加重其管理地方事務的職責。在市場經(jīng)濟條件下，具有非競爭性和非排他性的公共物品必須只能由政府提供。公共物品按其受益范圍可分為兩大類，一類是全國性公共物品，如國防、外交等；另一類是地方性公共物品，如消防、垃圾處理等。公共物品的資源配置應遵循的原則是政府所提供的公共物品必須盡量與受益區(qū)域內居民的消費偏好相一致。對于大多說公共商品而言，一定要明確其受益范圍是不可能的，所以在界定中央與地方事權范圍上難免有模糊之處，帶來的必是責權不分。

3.在經(jīng)濟建設領域，中央給予地方眾多特許權力，并下放大批國有企業(yè)。改革開放后，中央政府陸續(xù)把絕大部分國營骨干企業(yè)下放地方政府進行管理。這些企業(yè)的下放不但給地方政府帶來收益，而且也給地方帶來了高質量的管理人才和大量的經(jīng)濟信息。同時，帶來的是地方政府相對獨立的意識。

4.地方主義傾向嚴重。地方政府各自為政，各行其事，采取“上有對策、下有對策”的策略，中央政府的宏觀調控政策在執(zhí)行過程中往往變形；地方政府之間互相攀比，盲目發(fā)展，重復建設，地方政府行為短期化；采取地方保護主義的手段，實施地區(qū)經(jīng)濟封鎖，人為割裂市場，阻礙統(tǒng)一市場的形成。

三、博弈論的導入

博弈論，是研究決策主體在給定信息結構下如何決策，以最大化自己的效用，以及不同決策主體之間決策的均衡。在經(jīng)濟學上博弈論是個非常重要的理論概念，在這里我們引入博弈論的目的在于將中央與地方看成是決策主體，運用博弈論來分析其具體行為，解釋其原因所在。有學者認為中央與地方的關系并非獨立的決策主體，因而并不適用博弈論。但筆者認為在現(xiàn)階段市場經(jīng)濟的作用下，地方政府雖作為中央政府的下級機構，但由于代表著當?shù)氐慕?jīng)濟利益，且發(fā)揮的作用越來越大，其完全具有與中央政府討價還價的能力，因此可以說它們之間存在著一定的博弈關系。中央與地方的利益關系構成了兩者之間關系的核心內容。雙方對權力最大化追求的過程，就是一個利益博弈的過程。博弈雙方——代表國家整體利益和社會普遍利益的中央政府與代表國家局部利益和地方特殊利益的地方政府在博弈過程中相機采取各種謀略、辦法、措施或手段力圖謀求最大化的自身利益。下面我們來分析產生中央與地方博弈困境的原因。

首先，地方政府的“經(jīng)濟人

”假設是其理論基礎。地方政府在改革中取得了一定的經(jīng)濟獨立地位，促使其成為了具有自身利益的行為主體。由于中央政府下放了大量的財權、事權以及一定的自主決策權，地方政府為了維護地方穩(wěn)定，促進地方繁榮發(fā)展，必然要追求地方利益的最大化。在執(zhí)行中央政策時，作為經(jīng)濟人的地方政府會利用自己掌握的相關信息，進行成本效益分析，作出自己的理性抉擇。這也就不難解釋為何地方政府會不可避免地出現(xiàn)某些短視行為，與中央的宏觀政策相背離。

其次，市場取向的分權化是其直接原因，因為這使得地方政府成為一個獨立的利益主體，并且具有獨立的任務與目標，導致的結果是尋求租金、追求自身收益的可能性大大提高，也更加方便。

再次，地方政府的政績要求是其產生博弈的內在動力。地方政府部門的領導得到晉升更多是依賴于上級政府的任命而非本地居民的投票，這也就是常說的“向上看”而非“向下看”。上級部門考核下級部門最主要的手段就是政績考評。由于無法用計件或計時等手段具體量度，經(jīng)常采取的措施也只能是排序考量，考察各地區(qū)的相對水平高低，主要包括GDP、吸引外商投資、稅收等。各地方有時只片面追求政績，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“形象工程”之類的事件，而忽視政績考量之外的具體事務。

博弈論的著名例子就是“囚徒困境”。簡要地說就是兩個同案犯被抓，分別囚禁審理。如果兩個人都不坦白，法官由于沒有充分證據(jù)定他們的罪，只能依據(jù)次要證據(jù)判5年；如果都坦白，則會從嚴處理，每人判10年；如果一人坦白另一人不坦白，則坦白者將功折罪，從輕發(fā)落，只判1年，而不坦白者將處以最高刑罰——20年。現(xiàn)在的問題是他們分別被審訊，不知道對方作何選擇，因而難以作出抉擇。從合作的角度來看，都不坦白是最優(yōu)的選擇，但由于處在競爭的環(huán)境中，兩人之間無法溝通，選擇不坦白要冒極大的風險，所以惟有坦白才是個人理性的優(yōu)化選擇。在“囚徒困境”場景下，根據(jù)博弈雙方采取的競爭策略的不同，可以把解決博弈問題的方法區(qū)分為“協(xié)同性均衡”與“非協(xié)同性均衡”。

引入博弈論分析中央與地方關系，就很容易解釋為什么地方經(jīng)常會出現(xiàn)消極應付中央政策的情況。當中央政策在執(zhí)行時有損于地方利益的情況下，地方政府為了維護自己的利益，利用信息不對稱以及中央監(jiān)管的成本過高等，對中央政策采取消極應對，甚至公然抵抗，政策博弈由此產生。

四、效應分析

中央與地方的政策博弈給政策執(zhí)行帶來的效應是雙向的。

（一）積極意義

促進了中央政府政策的更加合理、完善。在中央政府和地方政府的政策博弈中，中央政府意識到只有考慮到地方政府的利益、取得地方政府的認同，政策執(zhí)行才有保證。這樣，地方政府對中央政府的政策制定產生了一定的壓力，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策，以減少政策博弈帶來的巨大成本。

（二）消極意義

中央政府遭遇信任危機、市場秩序的不穩(wěn)定。中央與地方政府的政策博弈，具有較為高昂的成本。地方政府在政策博弈中的消極反應使得中央政府調控經(jīng)濟的能力大打折扣。中央所作出的關于宏觀經(jīng)濟的政策措施無法在地方上得到有效落實，帶來的后果是整個宏觀經(jīng)濟會出現(xiàn)嚴重的失控局面。中央政府的權威也將受到挑戰(zhàn)，將會遭遇到嚴重的信任危機。地方政府、微觀經(jīng)濟主體對中央調控能力減弱產生的預期使得中央政府繼續(xù)調控經(jīng)濟將會面臨更大困難。

政策執(zhí)行中，地方政府只考慮本地的經(jīng)濟利益，而忽視整個國民經(jīng)濟的均衡協(xié)調發(fā)展。中央對相關產業(yè)采取的措施到地方上卻得不到有效執(zhí)行，甚至出現(xiàn)地方政府與相關地產商相互勾結，導致市場價格的不穩(wěn)定，最突出的例子就是房地產市場。可以說，中央政府與地方政府政策博弈的時間越長，市場秩序的穩(wěn)定性就越低，同時維護市場秩序的代價就越高。

五、構建新型和諧的中央與地方關系

中央政府與地方政府不斷的政策博弈的過程，實質上說也就是一個創(chuàng)建新型關系的過程。在政策博弈過程中，博弈雙方都意識到了對方的重要性。所以，在構建新型和諧的中央與地方關系，必須做到：

（一）科學合理地進行利益分配，實現(xiàn)中央與地方的利益均衡

注意合理區(qū)分整體利益與局部利益，局部利益要服從整體利益，但必須堅持統(tǒng)一性與靈活性的協(xié)調。地方政府必須克服狹隘的地方主義觀念，堅決貫徹和執(zhí)行中央政府的各項政策，服從和服務于中央的全局利益，維護中央政府的權威。同時，中央政府要盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為利益主體所具有的利益訴求要在中央政府政策的制定、執(zhí)行和評估等過程中得到適當?shù)捏w現(xiàn)。中央政府制定政策必須盡可能地照顧各方利益，使發(fā)展中出現(xiàn)的利益差別在不同的地區(qū)間實現(xiàn)合理分布。通過中央政府有效的宏觀政策調控，實現(xiàn)各利益主體之間利益的協(xié)調和均衡，促進社會的和諧發(fā)展。

（二）構建更加合理的政績考核體系

單純地從經(jīng)濟指標上來考核地方政府，在實踐操作中已經(jīng)被證明是十分片面的，同時這也是地方主義觀念盛行的原因之一。如果能將環(huán)境保護、居民滿意度等指標加入到政績考核的體系中，地方政府在決

策時，將會更多地考慮這些因素，因而會減少與中央政府在政策理解方面的差異，這樣，中央政府與地方政府的政策博弈必將減少。

(三)加強信息溝通，完善利益表達機制

只有充分的信息交流，才能制定出科學合理的政策，否則制定出的政策也是無效率的。中央與地方政府加強信息溝通，一方面有助于中央政府在聽取各地方不同的利益訴求后制定出平衡各方利益的政策，便于政策更加趨于合理；另一方面有助于地方政府在了解中央政府的意圖后，結合本地實際更加合理地執(zhí)行政策。所以說，中央政府有必要加強信息的溝通，完善利益表達的機制，使得各方的利益都能夠得到充分的表達。只有這樣，中央政府和地方政府才能出現(xiàn)“雙贏”的局面。

（四）制定法律法規(guī)，確立博弈規(guī)則

博弈論建立的前提必須是在一定的博弈規(guī)則之下。中央與地方政府的博弈，其規(guī)則應是相應的法律法規(guī)。當前的現(xiàn)狀是缺乏必要的法律規(guī)則，所以才導致出了眾多的矛盾和糾紛。因而有必要制定相關法律，如《中央與地方關系法》，對中央與地方的相關權責劃分提供制度保障。在博弈規(guī)則下，有必要實行合理的獎懲制度。對于遵守博弈規(guī)則，積極執(zhí)行中央政策的地方政府，中央應對其提供必要的政策傾斜和優(yōu)惠，鼓勵其積極性；對于違反博弈規(guī)則的，必須采取嚴厲措施，從政治、經(jīng)濟等多方面制裁這種不合作行為。

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