一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革之基石：找準(zhǔn)政府職能定位和認(rèn)清現(xiàn)況

（一）“新生代農(nóng)民工”的特點(diǎn)

“政府增加或減少任務(wù)，這種事變的發(fā)生與政府抱有的特定哲學(xué)無關(guān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府承擔(dān)的職責(zé)是由變化的環(huán)境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位也應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的新變化來轉(zhuǎn)型。由于，城鄉(xiāng)二元化模式差距趨微，農(nóng)村教育水平的提高，以及受到第一代農(nóng)民工的影響，新生代的農(nóng)民工有著與傳統(tǒng)農(nóng)民工顯而易見的區(qū)別。首先，新生代農(nóng)民工在思想意識(shí)方面存在著顯著的特點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為：新生代農(nóng)民工求職期望值較高，在工作中有較強(qiáng)的主體意識(shí)和進(jìn)取精神。其次，在維權(quán)意識(shí)方面，從被動(dòng)接受向追求權(quán)利平等轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工，大多受過初、高中教育，對(duì)農(nóng)村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會(huì)，他們的參照系多是城市的同齡人，權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，因此他們敢于主動(dòng)追求勞動(dòng)平等、收入平等、生存平等的權(quán)利。此外在發(fā)展取向上，從關(guān)注工資待遇向更多關(guān)注自身發(fā)展和前途轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工有著更強(qiáng)烈的自我發(fā)展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農(nóng)業(yè)勞作生產(chǎn)，更分化出了多種勞動(dòng)角色。如：個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、集體企業(yè)管理者、農(nóng)村公共事務(wù)管理者等等。新生代農(nóng)民工有著較為進(jìn)步的科學(xué)文化知識(shí)和道德水平逐步提高的趨勢(shì)。民主、法治、公平、競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)利的觀念正日趨在他們心中生根發(fā)芽。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的過程中，如何積極回應(yīng)新情況、新變化，有效應(yīng)對(duì)新生代農(nóng)民工出現(xiàn)的典型特點(diǎn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的導(dǎo)向。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“：統(tǒng)治、管理”抑或“服務(wù)”

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期?，F(xiàn)階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的矛盾如：自然災(zāi)害、傳染病等依然對(duì)人民生活和社會(huì)安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅。然而在工業(yè)社會(huì)和信息化時(shí)代的今天，還不斷涌現(xiàn)出和加劇了一些需要面對(duì)的失業(yè)、貧富分化、生產(chǎn)事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會(huì)問題。這些社會(huì)問題和矛盾使得政府社會(huì)管理的矛盾加大。面對(duì)這些新問題新挑戰(zhàn)，政府開始重視社會(huì)管理方面的改革。黨的十六屆三中全會(huì)把政府職能定位為“社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”。從中可以看出，防范和治理社會(huì)問題已經(jīng)上升為具有重要意義的戰(zhàn)略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼薄ｋS著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應(yīng)對(duì)提供公共服務(wù)進(jìn)行控制，但不是常規(guī)性地通過官僚手段提供服務(wù)。”未來的“公共服務(wù)建立在公民對(duì)話和公共利益的基礎(chǔ)上，并且可以將其與公民對(duì)話和公共利益充分結(jié)合在一起”，這無疑對(duì)處于雙轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國具有深遠(yuǎn)的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉(xiāng)一級(jí)政府必須順應(yīng)社會(huì)改革的潮流，及時(shí)改變陳舊觀念，著眼于建立一個(gè)“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會(huì)、無所不用。因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致政府職能的缺位、錯(cuò)位和失位。因此鄉(xiāng)一級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)從行政全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，由人治專斷向民主法治的轉(zhuǎn)軌，由統(tǒng)治集權(quán)向服務(wù)分權(quán)的轉(zhuǎn)軌，由僵化呆滯向迅捷回應(yīng)的轉(zhuǎn)軌，由效能低下向廉潔高效的轉(zhuǎn)軌，克服“政府失靈”，達(dá)到國家與公民社會(huì)的最佳狀態(tài)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政情況的現(xiàn)實(shí)困境

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政體制改革；基層民主

論文摘要：本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾根源于現(xiàn)行的財(cái)政體制和行政體制。本文主張農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的需要，方向應(yīng)是通過漸進(jìn)的體制內(nèi)改革完善基本制度建設(shè)．強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)財(cái)政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞“一刀切”，應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對(duì)待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發(fā)展前景不同，路徑選擇也應(yīng)存在差別。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)。隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口逐漸加入工業(yè)社會(huì)，農(nóng)村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農(nóng)村的共同富裕有望實(shí)現(xiàn)。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城市，行政體制改革的方向應(yīng)該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足，其存在必要性受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。

一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景及原因

1．現(xiàn)行財(cái)政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足

1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財(cái)力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。省級(jí)政府和市級(jí)政府效仿中央層級(jí)集中財(cái)政收入，致使縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要提供區(qū)域性公共物品、落實(shí)中央的政策執(zhí)行上級(jí)政府分派的任務(wù)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(政績(jī)驅(qū)動(dòng)和追求可資支配的經(jīng)濟(jì)利益)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費(fèi)改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”．僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。

【內(nèi)容提要】本文對(duì)近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動(dòng)，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對(duì)此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對(duì)策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷?duì)這一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對(duì)于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對(duì)此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

【內(nèi)容提要】本文對(duì)近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動(dòng)，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對(duì)此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對(duì)策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷?duì)這一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對(duì)于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治——中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對(duì)此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

近年來，調(diào)整行政區(qū)劃一直是我國公共行政領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)。目前，世界上很多國家都實(shí)行三級(jí)行政管理體制，而我國現(xiàn)行省—市—縣—鄉(xiāng)四級(jí)(或稱為五級(jí)：中央—省—市—縣—鄉(xiāng))行政管理體制，基本上是與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。雖然這種體制也曾發(fā)揮過一些積極作用，但是，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有地方行政體制的弊端逐漸顯露出來。本文以美國地方政府結(jié)構(gòu)、職能和特點(diǎn)為例，探索值得借鑒的國外區(qū)劃體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

一、中國地方行政體制現(xiàn)狀

我國地方政府從橫向結(jié)構(gòu)而言，目前存在四種類型：一是為了一般地域管理的需要而設(shè)置的地域型地方政府，如省、縣、鄉(xiāng)；二是為了各民族的團(tuán)結(jié)和對(duì)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行特殊管理而設(shè)置的民族區(qū)域型地方政府，如自治區(qū)、自治州、自治縣；三是為了人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行專門管理而設(shè)置的城鎮(zhèn)型地方政府，如直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市、鎮(zhèn)；四是為滿足某一特殊管理需要而設(shè)置的特殊類型的地方政府，如林區(qū)、礦區(qū)、特別行政區(qū)等。[1]在縱向上，按照憲法規(guī)定，我國的行政層級(jí)分省、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)，但現(xiàn)行行政層級(jí)卻由省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)組成。而這種四級(jí)體制的實(shí)際存在則要追溯到“市管縣”體制的確立。

所謂“市管縣”體制，“是指在行政區(qū)劃上，根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要，并兼顧地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布等實(shí)際情況，把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)劃歸為中心城市進(jìn)行管理，成為由省直接領(lǐng)導(dǎo)的一級(jí)地方政權(quán)”。[2]地級(jí)建制原來并非一級(jí)政府，而是作為省級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)存在。改革開放以后，為打破行政壁壘和城鄉(xiāng)二元化體系對(duì)資源自由流通的限制，中央發(fā)文要求積極試行地、市合并。從此，市管縣體制在全國范圍內(nèi)推行，使我國的地方政府層級(jí)由原來的虛四級(jí)制(省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng))為主，變成了現(xiàn)在的實(shí)四級(jí)制(省、市、縣、鄉(xiāng))為主。

“市管縣”體制在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下確實(shí)對(duì)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快城市化進(jìn)程等起到了積極的作用。改革中國現(xiàn)行區(qū)劃體制，取消市管縣的設(shè)置，建立省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)區(qū)劃體制的呼聲日益高漲。2005年6月，國務(wù)院總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會(huì)上明確提出，“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)?！?006年3月十屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，提出在“十一五”期間行政管理體制上要“減少行政層級(jí)”，財(cái)政管理體制上“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”等內(nèi)容。[3]雖然未直接提出，但與實(shí)行省管縣體制的思路是一致的。

二、美國地方政府結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)

一、法治化對(duì)行政改革的意義

(一)行政體制改革法治化是科學(xué)改革的必然要求

行政體制改革主要包括行政權(quán)的重新界定，行政組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模變化，行政機(jī)關(guān)的調(diào)整和公務(wù)員制度的完善等。行政體制改革作為一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，其改革的每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，中間一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題很可能影響其他環(huán)節(jié)的改革順利進(jìn)行，最終影響改革效率及效果。法治化要求行政體制改革納入法治軌道:首先，改革之前要經(jīng)過一系列科學(xué)的論證，確定改革方案;其次，改革推行的過程要通過法律規(guī)范確定有關(guān)原則指導(dǎo)，明確相關(guān)程序，規(guī)則;再次，改革過程中要進(jìn)行階段性的評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。法治化過程中的主要環(huán)節(jié)和要求，有助于在改革過程中做出預(yù)測(cè)，保持秩序，有效地處理改革過程中遇到的問題。通過對(duì)程序的認(rèn)知，可以最大限度地降低改革過程中的主觀偏向，使改革盡量客觀科學(xué)。另外，程序的另一重要功能是可以將復(fù)雜龐大的工作工程分成不同的階段，明確責(zé)任。通過法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的專斷和任性。

(二)行政體制改革法治化是及時(shí)確認(rèn)鞏固改革成果的必然要求

我國自建國以來已經(jīng)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，每一次改革都是由政府設(shè)計(jì)并且由政府推行，雖然政府的一部分改革方案須權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但是，權(quán)力機(jī)關(guān)在改革過程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策劃政府推行自我監(jiān)督。這種方式有利于改革迅速推進(jìn)，在短時(shí)間內(nèi)取得顯著效果，但是也存在著許多內(nèi)在的缺陷。由于改革過程中集權(quán)嚴(yán)重，改革者主觀隨意性大，改革方案也往往缺乏細(xì)致的論證，改革成功與否全依賴政府自身的智慧和魄力。改革的集權(quán)也導(dǎo)致了改革成果難以鞏固。法治化的過程就是將改革的權(quán)力、方案，推進(jìn)模式，成果鞏固都通過法律規(guī)范予以規(guī)定，形成良好的改革秩序。權(quán)力的法治化，就是首先要對(duì)改革權(quán)進(jìn)行合法授予，通過權(quán)力的授予相應(yīng)的責(zé)任也就更加明晰，從而一定程度上減少了改革的專斷和任性。方案推進(jìn)模式的法治化，就是講改革方案，推進(jìn)模式的大體步驟通過法律規(guī)范予以固定，上升到法律的高度，有助于減少改革過程中的主觀偏見，提高改革過程的科學(xué)性。成果鞏固的法治化，主要是將改革成果及時(shí)予以固定，這樣有助于防止改革的成效出現(xiàn)反彈。

二、行政體制改革法治化的路徑選擇

一、地方政府公共行政的主要職能與權(quán)限界定

正確界定地方政府公共行政的主要職能，是構(gòu)建地方政府公共行政體制的關(guān)鍵。地方政府公共行政的主要職能有：

（一）公共行政管理職能。

長(zhǎng)期以來，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實(shí)公共行政在價(jià)值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標(biāo)等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標(biāo)在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執(zhí)法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費(fèi)在于公共財(cái)力；行政運(yùn)行的效率在于公民和社會(huì)組織的共同參與；行政體制的架構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政職能的配置在于公共服務(wù)。因此，公共行政理論與實(shí)踐對(duì)地方政府提出以下要求：一是從注重程序和過程的傳統(tǒng)公共行政，向更注重產(chǎn)出和責(zé)任的公共行政轉(zhuǎn)變。主張更清楚地設(shè)置公共組織的目標(biāo)，更加關(guān)心政府部門直接提供服務(wù)的效率，更系統(tǒng)地使用績(jī)效指標(biāo)衡量行政組織的成果。二是使公共行政組織與人力資源管理更加靈活，用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。三是主張借用私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)來“重塑政府”。四是地方政府的職能是“掌舵”而不是“劃漿”。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是克服市場(chǎng)缺陷的政府干預(yù)，主動(dòng)運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，積極調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體講，要發(fā)揮好三種職能：一是戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入WTO以后，隨著與世界各國經(jīng)濟(jì)交往的增多，社會(huì)生產(chǎn)、生活將日益外向化，要將各地、各市場(chǎng)主體追求的個(gè)體目標(biāo)統(tǒng)一到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo)上來，就離不開政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)。政府要圍繞國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的提高，制定和實(shí)施以中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性計(jì)劃體系，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向；地方政府要依靠產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。二是平衡協(xié)調(diào)職能。一方面，要以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，通過適時(shí)調(diào)整，防止經(jīng)濟(jì)大起大落。另一方面，針對(duì)我國地域遼闊、人口眾多、地區(qū)間發(fā)展不平衡的實(shí)際，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距。依靠收入分配和稅收政策調(diào)節(jié)國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個(gè)人收入差距過分懸殊，保持社會(huì)穩(wěn)定。三是保護(hù)職能。地方政府要在與WTO規(guī)則相適應(yīng)的前提下，積極爭(zhēng)取公平合理的國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的有效政策。通過政策引導(dǎo)，幫助企業(yè)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，努力使本國利益在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)最大化。還要加大對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的保護(hù)，按照國際慣例對(duì)農(nóng)業(yè)給予扶持，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，查處假冒偽劣，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等等。

一、改革開放以來中國行政體制改革取得的成就

（一）政府機(jī)構(gòu)改革取得顯著成效

政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，且易于陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來，中國緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，根據(jù)精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，已經(jīng)順利完成了五次政府機(jī)構(gòu)改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機(jī)構(gòu)改革成效尤為突出：通過大幅精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)及其人員編制數(shù)量，國務(wù)院部委從原有的40個(gè)減至29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了1/4，移交給企業(yè)地方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)到200多項(xiàng)，公務(wù)員數(shù)量從3.2萬人減至1.6萬人，同時(shí)，調(diào)整和撤銷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求基本適應(yīng)的政府組織體系。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進(jìn)

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的重點(diǎn)和核心任務(wù)。1988年開始的第二次機(jī)構(gòu)改革，首次提出應(yīng)該按照“政企分開”的原則轉(zhuǎn)變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應(yīng)該按照“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制”目標(biāo)要求，將政府職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督；1998年開始的第四次改革，進(jìn)一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，要求政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中在宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)三個(gè)方面；2003年開始的第五次改革和當(dāng)前正在進(jìn)行的第六次國務(wù)院“大部制”改革，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，明確提出政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求逐步趨于一致。主要體現(xiàn)在:一是政府職能的重心發(fā)生改變，從過去注重政治和奉行“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展上來。二是積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，也就是政府在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段。四是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高政府工作效能的需要，對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)一步理順了職責(zé)關(guān)系，行政部門職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進(jìn)行了比較深刻的論述。

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷?duì)這一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對(duì)于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對(duì)此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進(jìn)退維谷而政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求并進(jìn)而帶動(dòng)政治體制改革。由于中國政府傳統(tǒng)行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權(quán)力利益關(guān)系，政府缺乏自我改革的內(nèi)在動(dòng)力。在現(xiàn)階段，行政體制改革的主要任務(wù)應(yīng)是克服各種改革阻力，通過結(jié)構(gòu)性的職能轉(zhuǎn)換，有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù)，明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，又是政治體制改革的必要先導(dǎo)，既是經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進(jìn)的直接動(dòng)力。有的學(xué)者指出：“當(dāng)行政體制改革的訴求被提出后，它就同時(shí)承擔(dān)起變革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的雙重任務(wù)：一方面通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，克服舊體制下形成的某些束縛生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，促進(jìn)新的生產(chǎn)關(guān)系的建立；另一方面通過改革上層建筑領(lǐng)域中的某些弊端，鞏固新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！保ㄗⅲ和粲駝P：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實(shí)際啟動(dòng)的共同要求，處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程的結(jié)合部。

實(shí)際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分。有的學(xué)者指出：政治體制包括三個(gè)層面：一是各種政治組織（政黨、政治團(tuán)體）與政權(quán)組織之間的關(guān)系及其運(yùn)行制度；二是政權(quán)的組織形式或政體；三是政府（行政機(jī)關(guān)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當(dāng)代政治學(xué)基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當(dāng)中脫穎而出并進(jìn)而取得了相對(duì)獨(dú)立的地位。對(duì)此，學(xué)術(shù)界予以相當(dāng)?shù)年P(guān)注，從不同角度對(duì)我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權(quán)體制決定了行政機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際政治生活中，政府發(fā)揮著非?；钴S的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有國家機(jī)器（人大與“一府兩院”）中居于主導(dǎo)和中心地位，實(shí)際承擔(dān)著大量行政立法、決策和執(zhí)行事務(wù)。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日?qǐng)?bào)》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展，另一方面可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，帶動(dòng)政治體制的變革。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部分發(fā)展中國家和地區(qū)五六十年代后的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對(duì)象。國外學(xué)者普遍認(rèn)為，行政體制改革優(yōu)先模式比較適合發(fā)展中國家的體制改革，而政治體制改革優(yōu)先模式并不符合大多數(shù)發(fā)展中國家的實(shí)際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、行政權(quán)力的運(yùn)行、行政法制的建設(shè)以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經(jīng)驗(yàn)，故具有較高的實(shí)際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新》，《工人日?qǐng)?bào)》，1998年10月14日。）

一、教授治校制度在我國的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

教授治校制度起源于法國，在德等歐洲其他國家得到發(fā)展。隨后美、中等國家相繼借鑒。在從起源到現(xiàn)今的發(fā)展過程中，教授治校的概念以及實(shí)施形式在不斷的發(fā)展。迄今為止，教授治校的概念以及發(fā)展?fàn)顩r與起源之時(shí)有了很大的不同。

二、目前中國高校行政化管理模式存在的問題

(一)阻礙人才發(fā)展

行政化管理模式與人才發(fā)展的矛盾日益凸出，在人才的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，這種模式已經(jīng)過時(shí)。一方面，這種模式不能夠提供人才產(chǎn)生的客觀條件，另一方面，即使他們能夠生存和適應(yīng)這種系統(tǒng)，最終也會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間處在所謂的“潛規(guī)則”中而被同化。中國人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江說:“行政化傾向?qū)τ诳蒲腥藛T的研究、人才的成長(zhǎng)確實(shí)形成了體制障礙，已經(jīng)到了讓人無奈的程度。”總的說來這是一個(gè)政府的行政，具體說來也是一個(gè)單位的管理方式。例如，資金的投入問題是科研項(xiàng)目首先需要解決的問題。在中國，大部分項(xiàng)目都是國家立項(xiàng)，而在西方很多項(xiàng)目都則是通過基金會(huì)的支持而立項(xiàng)。由于項(xiàng)目立項(xiàng)與否的決定權(quán)在于國家，那么政府自然就要確保資金的安全性和有效性，這樣政府就有權(quán)力決定誰來做這個(gè)項(xiàng)目。生殺大權(quán)就被相關(guān)政府部門所掌握。通過設(shè)立行政等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，國家確定了各個(gè)領(lǐng)域在內(nèi)的行政等級(jí)，其中自然也包括科學(xué)領(lǐng)域。這種等級(jí)的設(shè)立將社會(huì)中各個(gè)領(lǐng)域都包含于國家官僚體系之中，形成了由上而下的權(quán)威。大學(xué)被分成部級(jí)或廳級(jí)，科學(xué)研究等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)被分為廳級(jí)或初級(jí)，科研人員職位的高低很大程度上影響了申請(qǐng)的科學(xué)研究項(xiàng)目以及科研成果的評(píng)價(jià)等。

(二)高校辦學(xué)特色喪失