導(dǎo)語(yǔ)：城鄉(xiāng)關(guān)系變遷與地方行政體制論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問(wèn)題緣起與研究回顧

當(dāng)下中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)顯著特征莫過(guò)于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的結(jié)構(gòu)。由于在戶籍、社會(huì)保障為核心的多種嚴(yán)密的制度體系中存在藩籬，這種結(jié)構(gòu)“將城鄉(xiāng)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方面人為地分割為互相隔離的兩個(gè)部分，兩者在政治權(quán)力、社會(huì)地位及經(jīng)濟(jì)權(quán)力、資源分配方面有著重大差別”［1］。孫立平將這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分成兩種類型，即行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)。［2］在這種結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)治理體制有別，市場(chǎng)體系相互分割，資源投入差異極大，不僅造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂和差距的拉大，還容易使城市發(fā)展失去農(nóng)村的支持而影響國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。自從政學(xué)兩界對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系中的二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生認(rèn)知和自覺(jué)后，諸多有識(shí)之士便共同致力于修復(fù)城鄉(xiāng)之間的裂痕，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。已有諸多解決之道被先后提出并在一定程度上付諸實(shí)踐，其中代表性的觀點(diǎn)有城鄉(xiāng)融合［3］、城鄉(xiāng)一體化［4］、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展［5］、城鄉(xiāng)鏈接［6］、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等等。雖然其概念界定、目標(biāo)指向、動(dòng)力機(jī)制、制約因素以及對(duì)策措施各不相同，但總體上都是為了消除城鄉(xiāng)差距，彌合二者的斷裂。這些研究及其推動(dòng)下的改革實(shí)踐已經(jīng)產(chǎn)生了很大的成效，但城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展體制并未發(fā)生根本性改變。究其原因，主要是由于已有的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐大多過(guò)于注重城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)上的鴻溝，致力于直接從經(jīng)濟(jì)角度去認(rèn)識(shí)并依靠經(jīng)濟(jì)手段去解決，而忽視了“建立在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系之上的由國(guó)家政治資源在城鄉(xiāng)之間的配置導(dǎo)致的政治關(guān)系”［7］。在我國(guó)，城市和鄉(xiāng)村在政治體系中的地位一直是不均衡的，存在著明顯的“城市偏向”，這種“主要表現(xiàn)在發(fā)展思維、發(fā)展機(jī)會(huì)和資源分配等方面”［8］的政治傾向因傳統(tǒng)思維的慣性至今都難以改變。例如在當(dāng)下“城市偏向”的地方治理體系中，國(guó)家雖然實(shí)施了諸多惠農(nóng)政策并向農(nóng)村輸入了大量惠農(nóng)資源，但在行政的層級(jí)運(yùn)作模式［9］與政策運(yùn)行的選擇性實(shí)施等因素的消解下，城市利用其掌握的權(quán)力占用了相當(dāng)數(shù)量的惠農(nóng)資源。在城市獲得飛速發(fā)展的同時(shí)，眾多農(nóng)村卻因行政體制運(yùn)作中的選擇性失明而被忽視，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展日益困頓和停滯。更重要的是，被現(xiàn)代化所裹挾的農(nóng)民等弱勢(shì)群體，在社會(huì)生活中容易被忽視，他們往往“成為社會(huì)精英動(dòng)員的對(duì)象”［10］。由此，經(jīng)濟(jì)性的解決措施并不是解決城鄉(xiāng)斷裂的“萬(wàn)能鑰匙”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決還需要從社會(huì)體制和政策分配的角度予以考量。否則，體制性的缺陷會(huì)無(wú)形中蠶食農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)資源，甚至可能妨礙國(guó)家治理的效果。從國(guó)家在地方的建制來(lái)看，支撐城鄉(xiāng)連續(xù)與運(yùn)作的基本政治單元是縣。在中國(guó)歷史上，縣作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，是城市中的農(nóng)村、農(nóng)村中的城市，一直具有非常強(qiáng)的穩(wěn)定性與獨(dú)立性。傳統(tǒng)中國(guó)作為一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家，在當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治技術(shù)與成本都難以滿足需要的情況下，國(guó)家對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的治理，就是通過(guò)縣來(lái)實(shí)現(xiàn)的。歷代統(tǒng)治者通過(guò)調(diào)整以縣為基礎(chǔ)的地方行政體制，來(lái)統(tǒng)合城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。本文嘗試從歷史社會(huì)學(xué)的角度，深入挖掘地方行政制度安排及其變革與城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為當(dāng)下突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題尋求更為穩(wěn)妥和有效的解決之道;通過(guò)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)地方行政體制改革，希圖發(fā)現(xiàn)更多的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之理，從而更深入地求得此種結(jié)構(gòu)的破除之解。

二、傳統(tǒng)郡縣體制下的城鄉(xiāng)之間沒(méi)有明確的分界

傳統(tǒng)中國(guó)的一個(gè)重要特征是中央皇權(quán)專制與地方郡縣體制上下銜接和有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了嚴(yán)密的政治控制網(wǎng)絡(luò)體系，共同統(tǒng)治和支配著整個(gè)社會(huì)。在商周與春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，王室、貴族以及軍隊(duì)駐扎的都邑是統(tǒng)治者的政治中心和軍事?lián)c(diǎn)。秦滅六國(guó)后，在反思分封制弊端的基礎(chǔ)上采取了郡縣制，“將全國(guó)八九百個(gè)縣的政權(quán)都設(shè)在本郡本縣某一重要的城市之中，確立了以首都為中心、以郡縣城市為網(wǎng)點(diǎn)的大一統(tǒng)的首都郡縣制城市體系”［11］。這一體系與中央集權(quán)的政治制度相適應(yīng)，中央以郡統(tǒng)縣，并以縣為權(quán)力觸角牢牢控制著農(nóng)村社會(huì)。這樣，城市成為統(tǒng)治階層的堡壘，并承載了國(guó)家的政治功能。統(tǒng)治者以城市為原點(diǎn)，通過(guò)強(qiáng)制向農(nóng)村攫取資源，維持著大一統(tǒng)的政治統(tǒng)治。此后，歷朝歷代的地方行政體制都在郡縣這一基本框架基礎(chǔ)上靈活變動(dòng)。無(wú)論是漢朝前期的郡(郡國(guó))—縣的二級(jí)制、后來(lái)的刺史部(州)—郡—縣的“虛三級(jí)制”，魏晉南北朝時(shí)期的州—郡—縣三級(jí)制，隋朝的州—縣二級(jí)制，唐朝的道—州—縣三級(jí)制，宋朝的(路)—府(州)—縣三級(jí)制，元代的行省—路—府(州)—縣四級(jí)制，明朝的省—府—縣三級(jí)制，還是清代省—府—縣三級(jí)制，這些地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置無(wú)非是在實(shí)二級(jí)、一虛二實(shí)，或者實(shí)三級(jí)之間變換，縣、郡、州、軍、路、府、省等地方行政層級(jí)虛虛實(shí)實(shí)，或穩(wěn)定或變動(dòng)。其中，縣作為傳統(tǒng)國(guó)家的統(tǒng)治基礎(chǔ)，具有較為完整的政權(quán)權(quán)能，承載著管理地方社會(huì)一切事務(wù)的重要職責(zé)。這樣，傳統(tǒng)社會(huì)“以‘縣政’為依托，上有都、府、州層層節(jié)制，下有鄉(xiāng)、里、保甲具體管理，形成了自上而下、左右關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)的縱深型網(wǎng)狀控制體系”［12］，從而承接著城鄉(xiāng)連續(xù)的功能并維護(hù)皇權(quán)專制制度的穩(wěn)定。這些從中央到地方的一系列“上層建筑”，為了維系自身的存在和履行各項(xiàng)職能，需要不斷地攫取來(lái)自農(nóng)村的稅收、勞力和其他資源，以支撐龐大的官僚體系并發(fā)展城市。于是，農(nóng)村相對(duì)于城市出現(xiàn)一定的“自閉”傾向，并用村莊的微弱力量抵制來(lái)自城市國(guó)家的掠奪。同時(shí)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系又表現(xiàn)出分處于城鄉(xiāng)的統(tǒng)治者之間的內(nèi)在一致性。因?yàn)榫哂袕?qiáng)大輻射力的城市與專職官僚融合為一體，將強(qiáng)大的整合力量傳遞到廣闊而分散的鄉(xiāng)村地區(qū)，形成牢固穩(wěn)定的專制官僚統(tǒng)治體系，并將社會(huì)凝聚為一個(gè)堅(jiān)固的整體。“正是通過(guò)均勻分布在各級(jí)各地的城市將強(qiáng)大的政治和文化的整合力傳遞到廣大鄉(xiāng)村地方，有效地抑制了分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的分裂割據(jù)傾向，才使大一統(tǒng)社會(huì)得以在中國(guó)長(zhǎng)期延續(xù)和鞏固。”［13］200另外，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，無(wú)論是生產(chǎn)活動(dòng)還是文化活動(dòng)都主要分散在農(nóng)村地區(qū)，城市的發(fā)展并沒(méi)有能夠從根本上改變以農(nóng)業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式。［14］更有學(xué)者指出，在中國(guó)歷史上沒(méi)有任何一座大城市曾經(jīng)支配、代表過(guò)中國(guó)文化，“不是城市，而是鄉(xiāng)村成份規(guī)定了中國(guó)的生活方式。它就像一張網(wǎng)，上面掛滿了中國(guó)的城鎮(zhèn)”［15］。古代城市是純粹消費(fèi)性的組合體，它不能脫離農(nóng)村而獨(dú)立存在，而必須依賴農(nóng)村提供所需的資源。這樣，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)國(guó)家特性，決定了農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、生活方式等方面，都擁有城市所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的城市與農(nóng)村并未呈現(xiàn)出明顯的斷裂和差距，人們并不十分留戀城市，反而無(wú)比眷念農(nóng)村。尤其是農(nóng)業(yè)社會(huì)賦予土地以重要的社會(huì)價(jià)值，促使一些功成名就者在晚年選擇回歸農(nóng)村故里，置地安家，頤養(yǎng)天年。由此，傳統(tǒng)中國(guó)的城市雖與鄉(xiāng)村存在著諸多差異，但這種差異更多的是統(tǒng)治階層與底層民眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的對(duì)立。在“城鄉(xiāng)合治”體制［16］下，城市嵌入地域型行政區(qū)的網(wǎng)絡(luò)之中，它僅僅是地方行政體系的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，并與鄉(xiāng)村社會(huì)統(tǒng)合于同一行政機(jī)構(gòu)管轄之下。因此，城市與鄉(xiāng)村之間沒(méi)有明確的分界，在治理上也遵循著同一套政治邏輯。可見(jiàn)，以郡縣制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)地方行政制度在農(nóng)耕時(shí)代較好地黏合了城市與鄉(xiāng)村，使其成為一個(gè)有機(jī)的連續(xù)體。但是，這種連續(xù)是在國(guó)家能力有限并受制于統(tǒng)治技術(shù)與成本等因素約束下的“無(wú)為而治”的結(jié)果，隨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及對(duì)鄉(xiāng)村干預(yù)的增強(qiáng)，國(guó)家必然將鄉(xiāng)村整合進(jìn)其權(quán)力集裝器中。

三、轉(zhuǎn)型政治變動(dòng)中的城鄉(xiāng)突變式分離

近代以來(lái)，隨著以皇權(quán)至上為表征的專制集權(quán)制度的衰微，“城鄉(xiāng)合治”體制發(fā)生了巨大變化，“城市管理機(jī)構(gòu)和城市區(qū)域已開(kāi)始從傳統(tǒng)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政區(qū)體系中逐漸剝離”［17］，城市行政管理體制開(kāi)始向自治過(guò)渡，傳統(tǒng)的政治性的城市開(kāi)始承載更多的經(jīng)濟(jì)功能。同時(shí)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在外來(lái)資本的沖擊下逐漸解體，尤其是在城鄉(xiāng)整合中曾經(jīng)發(fā)揮重要功能的士紳階層逐漸瓦解，以知識(shí)分子和精英為主的新的社會(huì)群體開(kāi)始融入到城市中來(lái)。這些因素“導(dǎo)致帝制晚期獨(dú)特的城鄉(xiāng)聯(lián)系紐帶開(kāi)始喪失其重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化交流功能”［18］。城鄉(xiāng)關(guān)系雖然延續(xù)了“城市在政治上統(tǒng)治鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟(jì)上剝削鄉(xiāng)村”［13］237這一舊的框架，但在傳統(tǒng)的專制集權(quán)發(fā)生崩解、新的國(guó)家政權(quán)建設(shè)還未取得明顯成效的背景下，統(tǒng)治者已經(jīng)很難使城市成為專制統(tǒng)治的真正堡壘，也很難將統(tǒng)治權(quán)傳遞到鄉(xiāng)村地方并實(shí)行有效的政治控制。這樣，城鄉(xiāng)連續(xù)體日益崩解，城鄉(xiāng)開(kāi)始發(fā)生突變式分離。為了承接和應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的突變并適應(yīng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要，清末政府除了強(qiáng)化地方州縣在經(jīng)濟(jì)、教育、治安等方面的職能外，還通過(guò)地方自治將權(quán)力延伸到縣以下，在城鎮(zhèn)設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)，在鄉(xiāng)設(shè)議事會(huì)和鄉(xiāng)董，以執(zhí)行地方社會(huì)管理職責(zé)，從而打破傳統(tǒng)社會(huì)縣以下“民治”太弱而由鄉(xiāng)族把持的局面。此后，地方政權(quán)建設(shè)也因應(yīng)政治變動(dòng)的需要，而不斷進(jìn)行調(diào)整。1914年，北洋政府規(guī)定地方行政體制實(shí)行省—道—縣三級(jí)制，1923年改為省—縣兩級(jí)制。在1927—1949年的國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，地方行政體制名義上始終為“省—縣”二級(jí)制。為配合這種體制的運(yùn)作，在上世紀(jì)30年代初，國(guó)民政府在各地又陸續(xù)實(shí)行行政督察專員制度。在這種制度下，每省劃分為若干區(qū)域，設(shè)立行政督察專員公署作為省的派出機(jī)構(gòu)，它秉承省政府之命，推行法令，并監(jiān)督、指導(dǎo)和統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各市縣的行政。［19］這樣一來(lái)，國(guó)民政府時(shí)期的地方行政層次實(shí)際上是省—地區(qū)—縣(市)三級(jí)，這直接影響了新中國(guó)成立后的地方行政格局。建國(guó)初期，在“工農(nóng)聯(lián)盟、城鄉(xiāng)互助”的政策安排下，城鄉(xiāng)居民擁有相對(duì)自由的流動(dòng)和遷徙權(quán)利，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出合作與協(xié)調(diào)的發(fā)展形態(tài)。但隨后，國(guó)家以重工業(yè)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，以及以城市為主位的系列制度安排在一定程度上造就和固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為了獲得工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展所需要的資本，國(guó)家通過(guò)一系列剛性措施攫取社會(huì)資源，如:對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，對(duì)城市商品糧進(jìn)行定量供應(yīng)，禁止資本自由流動(dòng);實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，將農(nóng)民固定在鄉(xiāng)村和土地上，阻止他們進(jìn)城;建立公社體制實(shí)行全方位管理，而統(tǒng)包統(tǒng)分的教育、就業(yè)等制度則使公眾失去了選擇權(quán)利。加之自然災(zāi)害以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，使他們?cè)僖步?jīng)不起任何細(xì)浪的打擊。在這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市和城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立，城市化進(jìn)程相當(dāng)緩慢。“農(nóng)民主要是通過(guò)提供農(nóng)副產(chǎn)品而不進(jìn)入城市的方式，來(lái)為工業(yè)和城市的發(fā)展提供農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品和降低工業(yè)發(fā)展成本。”［20］與此同時(shí)，為了發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)上的聚合效應(yīng)以及解決大中城市的蔬菜副食等的供應(yīng)，建國(guó)初期我國(guó)開(kāi)始實(shí)行市管縣的地方行政制度。1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，并將其所轄之縣劃歸天津市管轄，開(kāi)創(chuàng)了“市管縣”體制的先例。1959年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市管縣的市政體制，直接推動(dòng)了“市管縣”體制的發(fā)展。到1960年，全國(guó)就已經(jīng)有52個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)243個(gè)縣，約占全國(guó)縣建制總數(shù)的1/8。［21］但隨后國(guó)家的調(diào)整又弱化了這種體制，不少地區(qū)恢復(fù)了專區(qū)建制。可見(jiàn)，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)連續(xù)體崩解之后，城鄉(xiāng)開(kāi)始發(fā)生的突變式分離是中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)向近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。晚清以來(lái)的地方行政體制安排和變動(dòng)影響了城鄉(xiāng)關(guān)系，建國(guó)后地方行政體系安排的搖擺變動(dòng)直接體現(xiàn)了全能主義政治體制下行政主導(dǎo)的城鄉(xiāng)隔離。這需要國(guó)家不斷改進(jìn)各項(xiàng)制度去逐步修復(fù)城鄉(xiāng)裂痕。四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的“市—縣”困境與“省—縣”改革亨廷頓認(rèn)為，處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)，政治的一個(gè)基本問(wèn)題就是找到填補(bǔ)城鄉(xiāng)差異的方式，通過(guò)政治手段重新創(chuàng)造被現(xiàn)代化摧毀了的那種社會(huì)統(tǒng)一性。［22］改革開(kāi)放后，為削弱和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制藩籬，國(guó)家有意識(shí)地通過(guò)系列體制改革和政策調(diào)整，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共贏的發(fā)展格局。在地方行政體制中，突出表現(xiàn)為改革市管縣體制，發(fā)揮管縣城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用，推行省管縣改革。為了統(tǒng)籌和促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的磨合，國(guó)家在系列體制與政策設(shè)計(jì)中逐步確立起市管縣體制。1978年憲法第三十條規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”;1982年憲法保留了這一規(guī)定。隨后，在1982年與1983年，中共中央先后《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的若干問(wèn)題的通知》與《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，以正式文件的形式推動(dòng)地方政府改革實(shí)踐，全面實(shí)行地市合并與市管縣體制。隨著這一體制在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛推行，地區(qū)一級(jí)政權(quán)派出機(jī)構(gòu)逐步被市取代，市逐步發(fā)展成為介于省縣之間、具有獨(dú)立結(jié)構(gòu)形態(tài)的實(shí)權(quán)政府。“市管縣”作為解決城鄉(xiāng)分割的一項(xiàng)體制設(shè)置，其根本目的是借用政府行政手段發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，拉動(dòng)縣域農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。但隨著社會(huì)利益分配格局的調(diào)整，“地級(jí)市單靠行政手段配置資源的方式強(qiáng)化了中心城市的極化效應(yīng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的二元對(duì)立態(tài)勢(shì)日益強(qiáng)化”［23］。具體而言，市管縣體制在市縣之間形成了非對(duì)稱性的資源配置權(quán)力，市管縣演變?yōu)椤笆泄慰h”，加劇了利益爭(zhēng)奪與權(quán)力沖突。這一體制與政治、人事上的系列安排相結(jié)合，增強(qiáng)了市級(jí)政府的資源調(diào)控能力。市利用其行政權(quán)力在財(cái)政投放、項(xiàng)目審批等方面日益向市本級(jí)集中，強(qiáng)化了“城市偏向”的發(fā)展格局。資源配置的不均衡導(dǎo)致縣及其以下政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)提供方面面臨嚴(yán)重的資源約束，導(dǎo)致“小馬拉大車”現(xiàn)象非常突出，農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制遭遇阻礙。為打破固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的地方行政體制，很多省份試行了省管縣體制改革，并取得了一定成就，這為進(jìn)一步改革提供了經(jīng)驗(yàn)。省管縣改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力的重新調(diào)整和對(duì)地方利益的再次分配問(wèn)題。在地方政府運(yùn)作過(guò)程中，權(quán)力的擴(kuò)張一直是無(wú)法遏制的政治傾向。尤其是地級(jí)市不愿看到體制結(jié)構(gòu)被架空而導(dǎo)致的權(quán)力喪失，必然利用各種變通性規(guī)則掌權(quán)不放或變相收權(quán)。在實(shí)踐中，一些市級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣變成自己治下的區(qū)，而將弱縣排除出去，弱縣仍舊無(wú)從發(fā)展。為此，必須平衡和規(guī)范市、縣公共權(quán)力的行使邊界，合理界定其權(quán)責(zé)界限。在省管縣體制下，市的功能被定位在發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)、文化中心的城市，加強(qiáng)城市建設(shè)規(guī)劃;而縣則定位在于加快小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村。［24］同時(shí)，應(yīng)改變縣依附或者受制于市的局面，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，增強(qiáng)縣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的自主能力，調(diào)動(dòng)其積極性。實(shí)行省直管縣，主管城區(qū)的市與主管縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的縣就可以擁有相對(duì)平等的法律和政治地位，從而獲得平等的發(fā)展主動(dòng)權(quán)。這樣，下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益也就不易被市所截留，從而消除城市對(duì)鄉(xiāng)村的剝奪和擠壓。中央和省也就可以根據(jù)具體情況有針對(duì)性地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，更好地扶助農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。需要指出的是，改革不是單行線，一定要從各方面整合各項(xiàng)制度安排與政策設(shè)計(jì)，并實(shí)施相應(yīng)的配套措施以保障改革順利進(jìn)行。省管縣改革涉及到省、市、縣三級(jí)政府的權(quán)力分配與利益調(diào)整，因此必須在行政權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等方面進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，避免縣級(jí)財(cái)政與省財(cái)政對(duì)接的同時(shí)，在行政、人事上卻仍隸屬于市的多重領(lǐng)導(dǎo)體制。鑒于縣在中國(guó)地方政治體制中連接城鄉(xiāng)的承上啟下作用，省管縣改革的一個(gè)基本思路是做大做實(shí)縣作為一級(jí)獨(dú)立完備政權(quán)所必需的政治、行政、財(cái)政等各項(xiàng)權(quán)能，而不要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣的“汲取型政權(quán)”［25］或“維控型政權(quán)”［26］。為此，應(yīng)著眼于規(guī)范各級(jí)政府主體的權(quán)力與行為邊界，而不是單純以削弱市的權(quán)力來(lái)增強(qiáng)縣的權(quán)力，也不是將管理縣的權(quán)力簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒〈鸀檎乒埽駝t省管縣改革就會(huì)陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”的左右騰挪困境。在改革中，既要防止市縣無(wú)規(guī)則地過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的體制損耗，更要賦予市與縣相應(yīng)的治理資源特別是行政權(quán)力資源，以避免各方在行政體制框架下以強(qiáng)制性權(quán)力剝奪其他行政層級(jí)的治理資源。這也需要國(guó)家建立一種相對(duì)公平的利益制衡與分配機(jī)制來(lái)平衡各級(jí)政府的收益，防止地方自利心理膨脹與行為失范導(dǎo)致的地方治理困局。同時(shí)，在公共權(quán)力與責(zé)任機(jī)制上應(yīng)改變縣以往單純對(duì)上負(fù)責(zé)的缺陷，通過(guò)完善和發(fā)展地方選舉建立對(duì)選民負(fù)責(zé)的制度，改善縣域政治生態(tài);強(qiáng)化縣在農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的責(zé)任。這樣，縣才能真正起到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縮小差距的作用。

作者:王玲單位:西華師范大學(xué)管理學(xué)院