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摘要：社會管理在具有高度復雜性和不確定性的現代社會具有特殊的意義，城市管理，作為社會管理之核心領域，其管理幅度和自主空間大小，成為私人領域和公共領域分界的重要標尺。在中國加速城市化建設的過程中，城市管理綜合行政執法應運而生，經過各地試點，執法體制革新的步伐不斷拓展，對深化行政管理體制改革、促進社會綜合治理、建設法治政府提供了重要的經驗基礎。但同時也存在著一些問題，這些問題無論是以顯性還是隱性的狀態存在，都成為治理體系調節的重要癥結。通過歸納各地形成的典型模式，理順城市管理綜合執法體制的問題和癥結，進而嘗試性地為當前基層治理改革面臨的突出困境提供有益的破題之法。

關鍵詞：不確定性;城市管理;綜合執法;治理改革

20世紀90年代以來，改革開放釋放出巨大的經濟活力，各項經濟指標都創出新高。然而，與之相比，我國的城市管理遠遠滯后于經濟發展，城市人口和規模的擴張極大地增加了城市管理的難度。同時，專業執法隊伍的能力已經無法滿足對市容、環境、街道規劃等方面的綜合整治，城市管理多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象，因此，城市管理綜合執法改革被提上了政府日程。經過近30年的發展，城市管理綜合執法改革大致經歷了法律依據確立、試點開始階段、全國推廣階段、深化改革四個階段，不同特點的管理模式應運而生。

1國內城市綜合執法模式分析

城市綜合執法體制的完善是一個“摸著石頭過河”的經驗性探索，然而這種探索絕非無章可循的。管理模式也是城市發展歷程和管理經驗的總結，它有著共性與個性的統一。就個性而言，每個城市管理過程都會形成別具一格的模式風格；就共性而言，管理過程的科學性、民主性都是其共同目標。回顧我國城市綜合執法管理的變革歷程，各地對模式的選擇存在的差異顯而易見，但是綜合執法改革所處的整個國家治理體系的大背景或時代場域卻是相同的。目前，可以將我國的城市綜合執法體制模式概括為以下四種：一是部門聯動的“大城管”模式；二是服務導向的“小城管”模式；三是強化基層的“放權”模式；四是依托市級的“統攝”模式。需要指出的是，這四種模式無法全盤概括國內所有城市綜合執法體制的表現形式，在機制改革過程中，不同城市會依照各自執法實踐由一種模式向另一種模式轉變，同時，多數城市都是以上四種模式的糅合形式而非單一模式。1.1部門聯動的“大城管”模式。此模式的典型地區是北京市崇文區和廈門兩地，這種模式下，建立一個針對城市執法中的突出問題和難點的“任務型組織”，通過一個跨部門、跨領域的高效協同機制來應對單一部門難以應對的執法事項，變“部門分割”為“集團作戰”，進一步整合管理資源，增強管理合力。按照“政府統一領導、街道牽頭組織、日常全面監管、綜合強力執法”的總體思路，賦予街道全權、全管、全時、全責，真正落實屬地責任，實現條塊結合、以塊為主的管理模式，管理重心向基層延伸，構建一個綜合治理、綜合管理和綜合服務三位一體的總體框架。1.2服務導向的“小城管”模式。西安是“小城管”模式的典型，此模式下的城管執法，并非排除大城管模式下的綜合執法優勢，而是在城管部門權限不斷擴展的情況下，更加注重以服務為導向，轉變職能，細化責任，在服務民生，重點領域精細化治理上更加突出“小而精”的特點，通過明確的責任分區，將城市管理進行明確的權責界分，形成齊抓共管、快速有效、分工協作、良性互動的工作合力。1.3強化基層的“放權”模式。上海的區縣一級改革是其中極具代表性的案例。這種模式可以視為對分權和放權改革趨勢和潮流的一種積極回應。通過轉變政府職能，將部分工作向社會放權，政府拿捏好管理和服務的度，精簡城市管理機構，減少管理層次，向基層下放權力，強化街道鄉鎮一級的綜合管理權限，加強基層執法管理權限。1.4依托市級的“統攝”模式。貴陽市的做法可以視作擴充職能的典型，在此模式下，職能擴充是綜合執法部門的突出特征，其第一個要義是“小城管”，即市政、園林、環衛、綠化等日常的城市管理；第二層面的含義是社區建設、社會管理；第三個層面是開發、經營和發展城市經濟。在機構整合和流程再造上變革原有城市綜合行政執法職能，擴充城市管理內涵，提升執法的效能。

2城市綜合執法體制改革困境分析

傳統計劃經濟體制下行政部門長期的“管理”或“管制”本位的行政傳統和執法觀念，一度造成行政執法權劃分過細、執法機構過多、執法成本高，實踐中經常出現重復和多頭執法問題，同時又增加了執法空白存在的風險。為解決這個問題，20世紀90年代我國出臺行政處罰法，認可并規范了行政綜合執法實踐，并首先將集行政執法難點和改革迫切要求于一身的“城市管理”領域作為改革試點。由于城市管理行政綜合執法是個新生物，本身體制不夠完善，加之城市管理對象的日益復雜化和多元化，城市行政執法體制在實踐過程中依然步履蹣跚，成為城市社會矛盾的突出焦點。2.1執法理念：管制思維的惡性蔓延。從上世紀末開始的城市管理綜合執法體制改革，其核心無外乎是相對集中行政處罰權。其突出的仍舊是傳統的管制型政府的思維，這種思維可以視作新中國成立以來計劃經濟體制下無所不包、無所不管的全能政府的遺存，其惡性蔓延表現在：無限責任理念、執法部門的功能超載。2.2執法資源：合力不足與末端困局。執法資源的有效保障是行政執法過程得以順利開展的前提，然而，就街道一層的執法實踐來看，還存在“選擇性執行”、執法人員專業性不足、執法主體資格缺乏等多方面的執法困境。2.3執法方式：二元對立下的剛性約束。在大量的日常性行政執法過程中，執法人員直接面對的都是普通公眾，甚至很大一部分是中低層收入群體和下崗待業人群，如果先將管理者與被管理者的關系確立在二元對立之上，強行以剛性約束進行秩序恢復，反向地加固了二者的矛盾和沖突。與這種二元對立關系相對應的是執法人員對公民權的忽視和僭越，被管理者的基本生存權利、城市管理中其他主體的自治權利被忽視。2.4執法主體：身份認同和信任危機。作為執法部門，一直以來，執法活動的有效施行都是以高權威和強制力為后盾，公眾被統攝在法律法規的條款約束之下，以受到相關違犯懲罰為懼。然而，近幾年來，隨著綜合執法部門的確立，執法權限由專業執法部門轉至綜合執法部門，其執法主體的地位越來越受到質疑。同時，法律依據的頒布進程，遠遠滯后于大幅集中的行政處罰實踐，造成執法人員的身份認同危機。

3社會治理理念下的改革路徑選擇

可以看到，執法體制改革中不斷呈現現代化進程中的洶涌浪潮，如科學技術的進步、公眾意識的覺醒和政府職能的變遷。改革的困境也往往涉及到城市管理的方方面面，相應地，圍繞著城市管理執法工作展開的一系列問題有相當一部分已經超出了城管部門本身的職責范圍之外，對改革中所遇問題的解決路徑探討需要進行全盤思考。3.1革新執法理念：體現居民需求，管制走向服務。作為行政執法機構，其應當持守的底限即是依法辦事。行政執法部門的執法活動當然要依托于國家強制力的運用，然而若是這種本當以保障公民基本權利為出發點的合法性強力被用來充當強化治安、定序維穩的工具，則背離其初衷。因此，需要在理念上進行再革新，比如將一些監督、巡查活動通過委托、外包等形式從執法部門轉移出去，減少綜合執法部門的職能負荷。3.2創新執法方式：提升信息協同，探索高效聯動。要在執法方式上進行創新，一條可行的思路是構建統一高效的信息平臺，將執法活動涉及的不同部門、不同層級進行一致性的信息整合和互聯互通，并且結合大數據、云計算等新興的信息化手段，提供有效的執法政策建議和處置方法，使得現場執法與后臺處置無縫對接，加快監管流程的規范化、信息化和科學化。除了加強政府部門之間的信息協同外，政府與公眾之間的信息溝通同樣不容忽視。3.3綜合全面管理：強化準入機制，靈活管理手段。在城市管理中，執法部門負責監管涉及市容、環保、交通等領域的各個方面，綜合執法體制不僅僅是從橫向維度上將不同城市管理領域的部門職能聯合起來，而應該從縱向管理上，將行政許可、中程監督檢查以及末端執法綜合起來考量。強化市場準入機制，采用靈活的管理手段提升城市管理柔性化和人性化的重要方式。3.4倡導合作治理：整合社會資源，優化執法氛圍?，F代社會需要所涉各方加入進來，進行全方位、多層次的合作治理，政府從一家獨大轉變為多元中的一元，需要耐心傾聽其他相關主體的意見和需求。具體到城市管理執法中，政府要徹底轉變對城市管理的無所不包的思維，積極主動地將包括城市居民、執法對象、第三部門等主體納入到協商合作的框架中，變簡單的管制思維為多層次的合作思維。

4結束語

在強調個體自主性的現代社會，人們的權利意識不斷覺醒，對事無巨細的被管理狀態體現出越來越強烈的掙脫取向。同時，面對紛繁復雜的社會事務，政府也已無力繼續擴張自己的權力范圍，必須清醒地認識到自身能力的局限和求得合作的重要性。這樣看來，行政執法所涉及的三大主體，都被合理地納入到街頭管理之中，其中蘊藏的公民自我管理、社會多元治理的思想，為真正實現公眾利益，滿足公眾需求提供了可靠路徑，也為城市綜合行政執法體制改革提供了可能性的解決辦法。

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作者:陳陽 單位:成都高新技術產業開發區