導(dǎo)語(yǔ)：縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

縣鄉(xiāng)是我國(guó)農(nóng)村的基層單位,在今后20年全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的基礎(chǔ)性作用。但是,近年來(lái),縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的凸顯及其嚴(yán)峻化,已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此,本報(bào)告將對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究,以期能夠?qū)Υ龠M(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,提出切實(shí)可行的對(duì)策思路。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀與負(fù)面影響

對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認(rèn)為,迄今為止,劉尚希(2003)的定義較為全面而又簡(jiǎn)潔地概括了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。根據(jù)這個(gè)定義,所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性。”據(jù)此可以推論,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并非單純的財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn),而是政府和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。財(cái)政困難是針對(duì)現(xiàn)實(shí)的,具有確定性;而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指向未來(lái)的,具有不確定性。現(xiàn)實(shí)的財(cái)政困難如果不消除,就會(huì)轉(zhuǎn)化為未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是,當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會(huì)影響未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即財(cái)政缺乏清償能力是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2002)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點(diǎn)。

當(dāng)前,在我國(guó)大多數(shù)地區(qū),特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較重且呈日趨加重之勢(shì)。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴(kuò)張之勢(shì),呈現(xiàn)負(fù)債問(wèn)題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來(lái)縣級(jí)財(cái)政的赤字面不斷擴(kuò)大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)已在縣市級(jí)迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財(cái)政的增收渠道不暢,財(cái)政收入的增長(zhǎng)趕不上財(cái)政支出的擴(kuò)大,導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長(zhǎng)比較緩慢,財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大,負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可用財(cái)力。

從大量文獻(xiàn)研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來(lái)看,日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負(fù)面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門的工作陷入惡性循環(huán)。(2)妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加,甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財(cái)政的支農(nóng)能力,導(dǎo)致實(shí)際的財(cái)政支農(nóng)只能依靠中央和省級(jí)財(cái)政,影響財(cái)政支農(nóng)的宏觀效果。(4)助長(zhǎng)縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向,蓄積妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的隱患。(5)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)民風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū),由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特點(diǎn),來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢,而增長(zhǎng)潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要或主要來(lái)源。因此,在大多數(shù)地區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的艱難性有其必然性

除上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付外,縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要收入大致有兩大塊,一是工商業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn);二是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。近年來(lái),在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū),主要由于以下三方面的原因,工商業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)能力增長(zhǎng)艱難,成為其財(cái)政增收難的重要原因。(1)1990年代初期以后,經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的改制熱潮,縣鄉(xiāng)政府大多切斷了與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系。因此,縣鄉(xiāng)政府依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系獲得非稅收入的渠道已經(jīng)迅速萎縮。(2)近年來(lái)城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、市場(chǎng)格局由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變,以及以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的縣域中小企業(yè)發(fā)展階段的變化,都使以中小企業(yè)為主體的縣域企業(yè)的發(fā)展難度增加,從而制約了縣域企業(yè)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入貢獻(xiàn)能力的增長(zhǎng),甚至導(dǎo)致區(qū)域之間來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入出現(xiàn)了加快兩極分化的趨勢(shì):少數(shù)縣鄉(xiāng)由于工商業(yè)的迅速發(fā)展,來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入數(shù)量多、增長(zhǎng)快,很快走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政增收良性循環(huán)的軌道,并逐步成為發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng),而大多數(shù)縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收狀況卻難有根本改變。(3)在縣域范圍內(nèi),稅收貢獻(xiàn)能力比較強(qiáng)的中央和省屬國(guó)有企業(yè)比較少,即使有若干這樣的國(guó)有企業(yè),縣鄉(xiāng)也很少能夠參與其稅收分享。因此,在大多數(shù)縣鄉(xiāng),特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng),來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入的增長(zhǎng)往往比較艱難,其財(cái)政收入的增長(zhǎng)容易出現(xiàn)比較困難的局面。

縣鄉(xiāng)財(cái)政的另一項(xiàng)主要收入來(lái)源,是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。但從本質(zhì)上說(shuō),面向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)很難長(zhǎng)期支撐縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)。在農(nóng)業(yè)各稅中,數(shù)額和影響較大的是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅兩項(xiàng)。但就全國(guó)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)來(lái)說(shuō),如果按照有關(guān)政策規(guī)范征收,在多數(shù)縣市這兩項(xiàng)稅收的年際增長(zhǎng)空間并不會(huì)很大,這兩項(xiàng)稅種都不具有長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)的潛質(zhì)。雖然某一縣鄉(xiāng)可能因?yàn)楫?dāng)年大幅度地推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的大幅度增長(zhǎng),但就多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō),形成這種局面的可能性并不會(huì)很大。近年來(lái),許多縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的大幅度增長(zhǎng),主要依靠的是對(duì)兩稅的超常規(guī)非規(guī)范征收,或者更確切地說(shuō),依靠的是對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶極其有限的經(jīng)營(yíng)剩余的超強(qiáng)度擠壓,從長(zhǎng)期看這是不可持續(xù)的。有些地方還在現(xiàn)有的稅費(fèi)政策之外,巧立名目向農(nóng)民非法收取各種稅費(fèi)或罰款,并以此作為促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政,收入增長(zhǎng)的重要來(lái)源。但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看,這也很難成為縣鄉(xiāng)財(cái)政增收的主要來(lái)源。

表1近年來(lái)山東肥城市兩鎮(zhèn)的財(cái)政收入及其構(gòu)成（萬(wàn)元，%）

鎮(zhèn)名年份財(cái)政總收入其中各類稅收總量構(gòu)成工商各稅農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅工商各稅農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

汶陽(yáng)鎮(zhèn)2000618.54163.3140.67314.526.422.750.9

2001942.76238.63372.83331.325.339.535.2

2002587.28144.3395.047.9824.667.38.1

安駕莊鎮(zhèn)20021741.583.551510834.829.662.2

資料來(lái)源:本人直接調(diào)查

從我們的實(shí)際調(diào)查來(lái)看,在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū),不僅來(lái)自工商業(yè)的財(cái)政收入增長(zhǎng)比較慢,農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅還成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要來(lái)源,甚至主要來(lái)源。這種狀況實(shí)際上增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的艱難性。這種情況甚至存在于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的中等發(fā)達(dá)地區(qū)。詳見(jiàn)表1和案例1-3.

案例l。2002年,黑龍江省綏化市海倫縣農(nóng)業(yè)各稅收入6142萬(wàn)元,其中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅收入分別為5845萬(wàn)元、149萬(wàn)元、4萬(wàn)元和144萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)各稅收入占當(dāng)年縣本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入的56.7%,占當(dāng)年縣本級(jí)年末決算收入(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃收入)的39.1%。

案例2。1996-2002年,肥城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入從3507萬(wàn)元增加到13511萬(wàn)元,增長(zhǎng)了2.85倍;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工商業(yè)稅收從2441萬(wàn)元增加到2770萬(wàn)元(按稅收分享改革前的口徑),增加了0.13倍;農(nóng)業(yè)各稅從1858萬(wàn)元增加到11245萬(wàn)元,增加了5.05倍。

案例3。2002年,黑龍江省北林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)業(yè)稅正稅收入為4500萬(wàn)元,農(nóng)業(yè)稅附加900萬(wàn)元,而來(lái)自農(nóng)村中小企業(yè)的稅收不足900萬(wàn)元。該區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入占該區(qū)財(cái)政總收入的27.8%,占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的45%。

(二)自上而下的增支減收政策頻繁出臺(tái),加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)、收入增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題突出

1.“中央出政策,地方出資金”或“中央點(diǎn)菜,地方買單”的新政策出臺(tái),增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出增長(zhǎng)的剛性和收入增長(zhǎng)的艱難性。

2.政策性增人增長(zhǎng)過(guò)快,導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

(三)現(xiàn)行財(cái)政體制強(qiáng)化了各級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局,從而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境

從1994年開(kāi)始,我國(guó)實(shí)行了以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革,取得了積極的成效。但是,就總體來(lái)說(shuō),現(xiàn)行分稅制的不完善之處也是顯而易見(jiàn)的。在省以下層面,實(shí)際運(yùn)作的財(cái)政體制甚至主要是上級(jí)政府憑借對(duì)下級(jí)政府的行政和人事控制權(quán),對(duì)分稅制和財(cái)政包干體制按照機(jī)會(huì)主義原則進(jìn)行結(jié)合的產(chǎn)物。在這種財(cái)政體制的運(yùn)行中,往往存在以下傾向:(1)各級(jí)政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財(cái)權(quán)的做法,形成省以下政府層層向上集中財(cái)權(quán)的格局。(2)各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題仍然比較突出,實(shí)際上形成了各級(jí)政府層層向下下放事權(quán)的格局。這兩方面的綜合作用,凸顯了現(xiàn)行財(cái)政體制下財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式不對(duì)稱的問(wèn)題,容易導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府“履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱,成為現(xiàn)在的突出矛盾”(賈康,白景明,2002)。(3)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征,在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量中,只有過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付才是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制改革要求、真正具有平衡地方財(cái)力功能的規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付,但其所占比重偏低卻是一個(gè)突出問(wèn)題。因此,現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢(shì),但在當(dāng)前卻并沒(méi)有達(dá)到縮小地區(qū)差距的效果,甚至在一定程度上放大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距(馬栓友,于紅霞,2003),加劇了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困難及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)自上而下的壓力型體制及與此相關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)變滯后,加劇了縣鄉(xiāng)政府的弱勢(shì)地位,也提高了形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20多年的發(fā)展,我國(guó)行政體制改革雖然取得了重大進(jìn)展,壓力性體制的特性有所減弱。但是,就總體而言,我國(guó)行政體制的改革仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制的改革,現(xiàn)行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。其主要表現(xiàn)是:(1)管理型色彩較濃、服務(wù)型色彩較弱,甚至許多服務(wù)型職能也要通過(guò)管理型方式去履行。(2)上級(jí)政府在行政、人事、甚至經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面,保持著對(duì)下級(jí)政府較高程度的控制;在招商引資、計(jì)劃生育、農(nóng)村穩(wěn)定、甚至發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)諸方面,動(dòng)輒實(shí)行獎(jiǎng)懲指標(biāo)考核,甚至“一票否決”。(3)下級(jí)政府在相當(dāng)程度上表現(xiàn)出對(duì)上級(jí)政府的化傾向,甚至要以上級(jí)政府的好惡作為評(píng)判其行為或政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。

壓力型行政體制的運(yùn)行,容易產(chǎn)生職能部門強(qiáng)化與市場(chǎng)秩序建立的矛盾,導(dǎo)致政府越位、加劇政府職能轉(zhuǎn)變的滯后問(wèn)題。

政府職能轉(zhuǎn)變滯后,不僅容易導(dǎo)致政府疏于公共產(chǎn)品(服務(wù))的有效供給,也會(huì)加劇公共產(chǎn)品(服務(wù))供給不足對(duì)企業(yè)、農(nóng)戶等市場(chǎng)主體運(yùn)行的負(fù)面影響,從而間接增加縣鄉(xiāng)政府減少財(cái)政收入、增加隱性負(fù)債的可能性。近年來(lái),要求政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的呼聲異常強(qiáng)烈,但是,歷史經(jīng)驗(yàn)表明,在政府職能尚未實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的背景下,政府職能的轉(zhuǎn)變就難以走出“精簡(jiǎn)——較大幅度地增加——再精簡(jiǎn)——更大幅度地增加”的循環(huán)。在此背景下,政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)雖然從短期來(lái)看,有可能導(dǎo)致政府運(yùn)行成本的下降;但從長(zhǎng)期來(lái)看,政府“精增循環(huán)”的操作成本及政府機(jī)構(gòu)、人員的長(zhǎng)期反彈,都會(huì)增加縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出和出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

(五)縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理處于混亂、失控狀態(tài),對(duì)于縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的制衡機(jī)制

近年來(lái),雖然縣鄉(xiāng)負(fù)債問(wèn)題越來(lái)越重,縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在比較嚴(yán)重的基礎(chǔ)上仍在不斷蓄積,但就總體而言,對(duì)于縣鄉(xiāng)負(fù)債和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理仍然比較混亂。除顯性直接負(fù)債外,在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),或有負(fù)債甚至隱性負(fù)債的規(guī)模到底有多大,仍然是一個(gè)迷。縣鄉(xiāng)政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理的混亂失控,固然與或有負(fù)債或隱性負(fù)債的自身性質(zhì)有關(guān),也與缺乏統(tǒng)一權(quán)威的財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)相聯(lián)。從理論上說(shuō),財(cái)政部門是財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu);但預(yù)算約束軟化和管理不力,預(yù)算外、制度外財(cái)政收支的大量發(fā)生,甚至源自財(cái)政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負(fù)債的大量發(fā)生,實(shí)際上動(dòng)搖著財(cái)政部門作為財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理部門的統(tǒng)一性和權(quán)威性。現(xiàn)行的《預(yù)算法》在第28條規(guī)定,“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在縣鄉(xiāng)負(fù)債難以避免的情況下,執(zhí)行這項(xiàng)規(guī)定固然有利于控制政府顯性直接負(fù)債的增長(zhǎng),卻也在客觀上起到了一種“逼迫”作用,逼迫縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債更多地采取隱性負(fù)債和或有負(fù)債的形式,從而增加了對(duì)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理、控制的難度。縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理混亂,還與對(duì)政府債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的制衡機(jī)制不可分割。

三、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和憂解思路

(一)采取有效措施,切實(shí)重視縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作

鑒于當(dāng)前我國(guó)的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題比較嚴(yán)重,還有越來(lái)越重之勢(shì),而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和政權(quán)鞏固中,縣鄉(xiāng)又具有重要的基礎(chǔ)地位,加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作,應(yīng)該被盡快提到議事日程,切實(shí)給予高度重視。為此,(1)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)負(fù)債的清理整頓和分類治理工作,在進(jìn)行多方案試點(diǎn)比較的基礎(chǔ)上,積極進(jìn)行依法治債的探索工作。(2)在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,建立健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系,逐步建立規(guī)范化的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度,為加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制提供依據(jù)。(3)嚴(yán)格政府支出管理,根據(jù)不同類型政府負(fù)債的形成規(guī)律,積極探索規(guī)范政府行為的途徑,并相應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束機(jī)制建設(shè)。(4)結(jié)合完善縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系,逐步建立防范縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

（二）按照健全公共財(cái)政體制的方向,加快政府職能的轉(zhuǎn)變

我們認(rèn)為,按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向和建立公共財(cái)政體制的要求,完善政府職能。首先需要重新調(diào)整各級(jí)政府的職能定位和對(duì)下級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式,積極實(shí)現(xiàn)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,加快政府從競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐,將政府的主要精力轉(zhuǎn)向提供公共物品或服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、為市場(chǎng)主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來(lái)。結(jié)合推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,促進(jìn)政府行為的規(guī)范化、決策的科學(xué)化和民主化建設(shè),加強(qiáng)對(duì)政府行為的社會(huì)監(jiān)督。員之家版權(quán)所有

(三)科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán),按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則,適當(dāng)調(diào)整中央和地方政府及省以下各級(jí)政府之間的財(cái)力分配關(guān)系

為了解決這個(gè)問(wèn)題,除加強(qiáng)自上而下的轉(zhuǎn)移支付外,適度重新調(diào)整中央與地方、省與市縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政分配關(guān)系,也是一個(gè)重要途徑。比如,對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū),可以適度增加增值稅地方留成的比例,穩(wěn)定縣級(jí)財(cái)政對(duì)于所得稅、營(yíng)業(yè)稅增量的分享比例。同時(shí),堅(jiān)決取消自上而下的包稅制、收稅提成和獎(jiǎng)勵(lì)政策。在適度降低對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例的同時(shí),適度提高對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例等。

（四）強(qiáng)化中央和省級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的投入責(zé)任

當(dāng)前,在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),由于財(cái)政困難較大,縣鄉(xiāng)政府在總體上已經(jīng)無(wú)力支持農(nóng)業(yè),這種狀況還不是短期內(nèi)可以根本改變的。因此,在切實(shí)保障政府財(cái)政支農(nóng)總投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下,近中期內(nèi),要在清晰界定各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的基礎(chǔ)上,明確要求中央和省級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)投人,成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政支農(nóng)總投入的主體。明確這種格局,可以從兩個(gè)方面切實(shí)促進(jìn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)能力的穩(wěn)定增長(zhǎng)。一方面,有利于防止各級(jí)政府相互推諉財(cái)政支農(nóng)的責(zé)任,導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)行為難以真正地付諸實(shí)施;另一方面,避免因縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)能力的虛假增長(zhǎng)而影響宏觀決策的科學(xué)性。當(dāng)然,從中長(zhǎng)期的角度看,根據(jù)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的原則,積極培育縣級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)能力、強(qiáng)化各級(jí)政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的責(zé)任分工仍是非常必要的。

（五）加快完善適應(yīng)分稅制要求的轉(zhuǎn)移支付制度,加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持

在當(dāng)前縣鄉(xiāng)嚴(yán)重負(fù)債、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積的背景下,完善轉(zhuǎn)移支付制度需要重點(diǎn)做好以下工作:(1)除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外,鑒于我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的普遍化和不斷發(fā)展態(tài)勢(shì),建議適當(dāng)增加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重,借此加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持,以適度彌補(bǔ)以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支缺口,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。(2)審慎評(píng)估各項(xiàng)新政策對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響,配套實(shí)施部分轉(zhuǎn)移支付措施。結(jié)合取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅等新政策的出臺(tái),實(shí)施配套性的部分或全額轉(zhuǎn)移支付措施,避免因此導(dǎo)致的財(cái)政支出增加超出縣鄉(xiāng)政府的承受能力。

(六)強(qiáng)化中央及省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入責(zé)任

在農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和就業(yè)空間不斷擴(kuò)大的背景下,農(nóng)村義務(wù)教育具有日益顯著的公共品屬性。因此,應(yīng)該明確并不斷強(qiáng)化中央和省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入責(zé)任,不斷加大中央和省級(jí)財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這樣有利于解決農(nóng)村義務(wù)教育在產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間成本——收益的不對(duì)稱性。建議在加強(qiáng)調(diào)研的基礎(chǔ)上,參考不同類型地區(qū)的物價(jià)和所在區(qū)域工資的平均先進(jìn)水平等,分類分地區(qū)合理核定農(nóng)村義務(wù)教育的生均最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(可從義務(wù)教育的固定成本和可變成本兩方面考慮)。調(diào)研可采取省地縣聯(lián)合調(diào)查、中央抽查或督查的方式進(jìn)行。根據(jù)義務(wù)教育生均最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)年度相應(yīng)層次的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生數(shù),確定該年度該地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的最低公用經(jīng)費(fèi)總投入水平。對(duì)于不同地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的總投入,中央和省、市、縣應(yīng)該承擔(dān)不同的比例。發(fā)達(dá)地區(qū)可實(shí)行完全由省及其以下承擔(dān)的方式;欠發(fā)達(dá)地區(qū)以中央和省級(jí)承擔(dān)為主,地、縣承擔(dān)為輔。目前,中央已經(jīng)明確提出,要將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。這為增加中央和省級(jí)政府的義務(wù)教育投入提供了良好的開(kāi)端。

(七)加快行政體制的改革和政府級(jí)次的調(diào)整,取消(地)市級(jí)政府和(地)市級(jí)財(cái)政

取消(地)市級(jí)政府和(地)市級(jí)財(cái)政,并將目前由(地)市級(jí)政府掌握的財(cái)權(quán)下放到縣一級(jí),可以改變縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)被過(guò)度上收等問(wèn)題,適當(dāng)增加縣級(jí)政府籌集財(cái)政收入、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。

此外,鼓勵(lì)各地因地制宜地加快預(yù)算管理制度和財(cái)政收支制度的改革創(chuàng)新;與此同時(shí),積極調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,加強(qiáng)對(duì)縣城經(jīng)濟(jì)的財(cái)政金融支持,以培育縣鄉(xiāng)財(cái)源都是非常重要的。