導語：借鑒西方經驗　建立我國公共財政體系一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:建立公共財政體系是今后一個時期我國財政體制改革的主要目標。要借鑒西方經驗,從完善稅收制度、改政府革預算、加強財政資金管理、調整財政支出結構等方面入手,在我國建立起市場型公共財政體系。

關鍵詞:公共財政;稅收制度;政府預算

財政模式作為經濟體制在財政方面的具體體現,是經濟體制改革對財政根本要求的一種反映和作用的結果。隨著市場經濟基本地位的確定,要求我國的財政模式應體現出市場性,才能適應、服務于并有利于經濟市場化改革的需要。西方國家的公共財政是根植于市場經濟體制下,在政府財政活動中自然形成并不斷發展和完善起來的。因而,在稅收制度、政府預算、財政管理、財政支出結構等諸多方面積累了成功的經驗。市場經濟的共性決定了其對我國建立公共財政體系具有借鑒和參考價值。

一、不斷完善和優化稅收制度

在經濟全球化規律的支配下,世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。

(一)改革和完善增值稅制度

稅收政策是國際協作的重要領域,西方國家通常采用消費型和收入型增值稅。1968年聯邦德國以增值稅取代周轉稅。1973年英國開征增值稅,之后歷經多次改革已形成了較為完善的增值稅制。20世紀80年代以來,以美國為首的西方國家進行了效率優先、兼顧公平的大規模稅制改革,采用較為中性的增殖稅制,圍繞課稅水平、課稅結構等方面的改革,采取了“寬稅基、低稅率、緊優惠、嚴征管”等措施,其增殖稅的征收范圍幾乎涉及到一切商品和勞務。目前我國經濟結構正處于戰略性調整時期,改革和完善增值稅制度,把生產型增值稅轉向收入型、消費型增值稅,有利于新技術、新設備的采用。要允許將購進固定資產中的所含稅款一次性抵扣,防止對固定資產重復征稅,把企業目前承受的相對較重的投資負擔降下來,提高企業更新改造和擴大投資的能力。優化增值稅的征收范圍,把征稅范圍先擴大到交通運輸、建筑業等與現代增值稅征收范圍聯系密切的應稅勞務上,之后逐步取代營業稅,使增值稅盡可能廣泛地覆蓋到勞務領域。以擴稅基、低稅率、少優惠、強征管為目標,在提高征收管理水平的基礎上,適當降低目前的名義稅率,讓出稅負空間以后,由消費稅和企業所得稅來補充。

(二)完善所得稅,提高所得稅在稅收收入中所占比重所得稅具有直接調節納稅人收入的特點,在西方國家的稅制結構中占主體地位。20世紀80年代美國奉行供給學派的稅收政策,降低了所得稅的稅率,但個人收入的20%-30%仍然要用于交納個人所得稅,其所得稅演變的過程,是將稅基放寬、稅率提高、征收面擴大、稅種增加的過程。澳大利亞是實行分稅制的國家,1998年澳大利亞中央稅收收入中,直接稅占74%,其中個人所得稅占整個聯邦稅收收入約60%。大多數西方國家的企業所得稅制都是統一的,個人所得稅制均允許在總收入中扣除成本費用、生計費、個人免

稅等項目。

經濟全球化進程對我國稅源、稅種設置和結構以及稅收征管將產生極大的影響,國際環境要求我國統一內外資企業所得稅。為了與國際接軌,要著重加強所得稅建設,建立綜合和分類相結合的個人所得稅制,提高所得稅在全部稅收收入中的比重,改變目前單純以流轉稅為主體的稅種結構,形成所得稅和流轉稅雙重主體的稅制體系。堅持對高收入者多課稅,對低收入者少課稅或不課稅的原則,有效地縮小收入初次分配差距。對內、外資企業實行平等的國民待遇,合并內、外資兩種企業所得稅,改為法人所得稅或公司所得稅,統—規定稅前抵扣。打破現行按經濟類型建立的稅收優惠政策,清理、規范現行的稅收優惠政策,減少具有專項審批、臨時、特案、減免性質的稅收優惠待遇。將普遍高于國際水平的企業所得稅、個人所得稅、增值稅等主要稅種加以調整,降低其稅率水平,進一步完善所得稅制。(三)開征社會保障稅

建立社會保障制度是市場經濟健康運行的重要保證。社會保障稅是根據受益原則征稅的,是由獲得某種特定收入的納稅人繳納的用于社會保障支出的稅種。在全世界170多個國家中,至少有132個國家實行社會保障稅制度,其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內的社會保障稅。西方國家的社會保障稅是中央稅收的主要稅源,例如,德國為40%左右,超過了個人所得稅,成為第一大稅種。20世紀80年代中期,英國的社會保險稅與個人所得稅的差距不斷縮小,社會保險稅成為英國的第二大稅,僅國民保險費占財政收入的比重就達12.4%。社會保障制度屬于公共產品,具有全國性、統一性、強制性特征,起著調節居民收入分配、提供社會安全的公共職能。我國社會保障要在全國范圍內實行統一制度、統一規定、統一標準、統一征收和統一管理。通過開征社會保障稅,設置養老保障稅、失業保險稅和醫療保障稅,形成統一的社會保障稅體系。

二、深化政府預算改革,強化財政宏觀調控能力

政府預算是公共財政的重要組成部分,建立公共財政體系的關鍵是要對預算編制及政府預算執行的全過程實施一系列改革。把政府預算從經常性預算、建設性預算的二元結構改革為政府公共預算、國有資產經營預算和社會保障預算的三元結構。政府預算制度1802年起源于英國,經過幾百年的實踐,政府預算制度方臻完備。其政府預算不僅要經議會批準,而且還通過公共會計、財政監督專員、財政監察總暑三個渠道來實施,并對預算的全過程監督,具有統一性、公開性、法律的權威性等特點。部門預算是不同的預算,由不同的部門編制執行,最后由財政部門納入統一的政府預算體系。編制部門預算是西方國家財政資金管理的基本形式,是財政公共化趨勢不斷增強的集中反映。

(一)編制部門預算在內容、時間上分別實行綜合預算、

早編早預算,提高預算編制的廣度和精確性大多數西方國家的財政收入主要來源于各類稅收,同時有少量必要的規費與罰沒收入及為償還債務本金、利息和彌補財政赤字而發行的國債。無論是開征稅收和設立有關的規費項目與標準,還是發行國債,都要按照一定的立法程序行事并納入預算。西方國家編制政府預算一般需要12個月左右的時間,美國則長達18個月,政府預算草案必須經過立法機構的審議通過,成為正式預算后才能執行。

我國要建立綜合財政預算,把制度外、預算外收支納入政府預算管理中,歸財政統一管理并編列部門財政性資金預算,將部門預算確立為涵蓋部門所有公共資源的完整預算,保證部門預算的完整性和財政管理的統一性;從基層單位起編制涵蓋預算內外資金的綜合財政預算,規范政府部門的行為,發揮財政資金的整體效能。把預算草案的編制工作提前一個年度進行,使政府預算嚴格遵循“先審批、后執行”的法定性原則。

(二)全面采用零基預算法編制部門預算,硬化其執行約束,提高預算的科學性和嚴肅性零基預算法的理論形成于1952年,其實踐起源于美國。

1976年卡特當選為美國總統,聯邦政府決定全面采用零基預算法編制預算。美國聯邦政府曾多次因為國會沒有批準聯邦預算而部分關門,體現了政府預算對政府活動的決定性與約束力。

我國要按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急重新測算每一科目和款項的支出需求,確定各部門、各單位及各項事業的實際支出,保證政府預算編制的范圍、結構和方法與政府職能的范圍和方向相適應。健全預算審批程序,要在充分了解信息、科學決策的基礎上審批,提高效率。

(三)加強部門預算資金的管理

部門預算要在資金控制上實行集中統一管理,提高資金統籌調度的主動性;在運作程序上實行標準預算周期管理,提高預算運行的規范性。建立預算編制執行、監督相對分離、相互制約的預算運行機制,把預算編制職能予以集中并與執行、監督相互分離,規范財政管理秩序,加強財政的法治化、科學化、規范化建設,提高財政資金的使用效率。

三、加強財政規范化管理,提高財政資金使用效率

(一)建立規范的轉移支付制度,確保政府行政能力有必要的財力保證

西方國家轉移性支出在財政支出中所占的地位越來越重要。政府財政建立了大規模的轉移支付制度,為政府大規模干預經濟提供了強有力的財力保證。美國的轉移性支付在財政總支出中的比重,從1960年的24.8%上升到1976年的45.7%。轉移支付制度有利于政府介入社會公平問題。

我國應調整轉移支付方式。從單一的縱向逐級轉移方式,向縱向全面覆蓋式轉移與橫向轉移并用方式轉換。建立規范的政府間轉移支付制度,同時加快轉移支付的立法進程,要在《預算法》內容中,增加有關轉移支付的條款,明確規定財政轉移支付的政策目標、資金來源、核算標準、分配程序等,并建立財政轉移支付制度監督體系。

(二)實施財政集中支付制度,推進政府財政預算改革

財政集中支付制度是西方國家適應市場經濟體制要求、加強財政支出管理的通行做法,是解決財政性資金分散支付所存在弊端的國際通用方式。國際上通常稱為國庫單一賬戶或國庫集中收付制度。如法國的國庫集中收付制度的集中度比較高,囊括了中央和各級地方政府的全部財政資金,成為防止腐敗行為發生的治本之策。

我國應積極推行財政集中支付制度,完善和加強政府財政職能。由國庫對所有政府性收入(包括預算內資金和預算外資金)進行集中管理,統一收支。取消各部門在商業銀行的帳戶,改變財政按期向各部門撥付的辦法,所有財政性支出均由國庫單一賬戶集中支付。各部門需要在預算范圍內決定購買的商品和勞務由國庫集中支付,使預算資金全程進入財政的有效監督體系中。

(三)全面推行政府采購制度

發達國家在實施政府采購制度方面具有較悠久的招標歷史和比較完善的招標法律制度。日本政府采購實行各部門的“分散采購制”。把中央采購招標規定在《會計法》、《預算、決算及會計令》、《國家物品等特定采購程序的特別政令》等法規中;把地方政府采購招標規定在《地方自治法》、《地方自治法施行令》等法規中。無論采用一般競爭方式、指明競爭方式和隨意契約等招標采購方式,都必須通過中央政府指定的刊物“官報”或與“官報”類似的地方政府公報,招標公告、資格預審公告等信息。

政府采購制度是運用招投標的方式把過去分散采購轉變為集中采購。它和國庫集中收付制度相聯系,中標的供應商不需要經過預算部門,直接從國庫得到資金。我國要全面推行政府采購預算制度,把屬于預算內、預算外資金安排的政府采購項目,編入政府采購預算;把行政事業單位自籌資金安排的基本建設和設備購置納入政府采購預算,統一管理。

(四)加強國債管理

在我國,要實行國債的動態化管理,合理控制國債規模和結構,對國債總量的把握上既要考慮年度發行總額,也要注意控制國債余額。加快國債市場建設,培養機構投資者,在保持對個人投資者發行憑證式國債的同時,擴大對機構招標發行的份額,逐步使之達到發行總額的50%以上。要注意分析綜合財政赤字和綜合償還能力,研究金融資產管理公司分解銀行不良資產對財政資產以及對財政造成的影響,在各方面關系協調的基礎上確定國債的管理方案。

四、積極調整和優化財政支出結構,建立規范、高效的公共財政支出制度

大多數西方國家自20世紀40年代就運用了成本效益分析方法來安排財政支出,并且普遍重視教育事業的發展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社會保障支出以及對基礎產業等公共領域的投資占整個財政支出的比重明顯高于我國。1989年的公共支出占GDP的比重達到了40%以上。我國要積極采納成本效益分析方法,針對國家確定的建設項目,確定若干個建設項目方案,測算各種方案的全部預期成本和全部預期收益,通過分析比較,選出最優的國家項目投資,把有限的收入安排用于公共支出。結合政府職能轉變,以社會公共需要為標準,界定財政支出范圍,優化財政

支出結構,逐步減少對競爭性領域的資金供給,加大對公共事務活動的資金保障力度。公共財政支出范圍應主要限定在政府機關和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領域或事務上,包括政權建設、基礎教育、基礎科研、環境保護等,要有利于促進科教興國戰略和可持續發展戰略的實施,有利于產業結構的調整和產業優化升級。財政支出主要向解決“三農”問題傾斜、向統籌區域發展傾斜、向社會福利和困難群體傾斜、向教育與科技事業傾斜、向公共衛生

與環境保護事業傾斜。進一步完善和深化財政支出管理制度改革,逐步降低目前財政支出中經濟建設費用的比重,縮小基本建設支出規模。改革事業單位經費的供給和管理體制,在醫療、高等教育領域引入市場機制,控制其事業經費的增長,逐步降低其支出的比重,建立規范、高效的公共財政支出制度。

五、建立中央與地方分權體制,規范政府間的分配關系

20世紀中期以前,西方國家的整個財政收支中,聯邦收支所占比重較大。美國實行的是分級財政體制,州、地方政府獨立于聯邦政府,其預算管理體制分為聯邦、州、地方三級,各級政府擁有獨立的財政稅收制度,獨立編制、審批和執行本級預算;各自擁有立法、行政、司法三大部門,分別獨立地行使憲法所賦予的權力。公共支出中的福利支出主要由聯邦政府承擔,聯邦政府所占比重達到50%。在美國全部稅收總額中,聯邦稅收占60%以上,州政府稅收約占20%以上,地方稅收約占15%。80年代以后,隨著財政分權化改革的進行,財政體制出現了地方化的趨勢,州、地方政府在財政收支中發揮了較大的作用。

在我國,隨著分稅制改革的深入,要根據地方經濟發展和宏觀經濟調控的需要,明確劃分各級政府在公共服務和經濟領域的事權范圍,下放部分中央政府支出和稅收的權力,在嚴格制定和實施權利下放計劃的基礎上,賦予地方政府更多的資源決策權,把財權與事權統一起來,建立有效的地方政府職責體系,規范各級政府之間的分配關系和管理體制。中央政府要以法律為基礎,依法進行調控和監管。中央政府在維護市場公平競爭秩序方面負有重要責任,其權力主要體現在運用財政政策、稅收政策、貨幣政策與產業政策工具上。

對于建立全國統一大市場,進一步完善地方稅制體系,賦予地方政府在地方稅上的稅收立法權和征稅權。地方政府要在改革中轉變行為模式,減少對經濟事務的直接參與程度,實現向公共服務型政府的轉變。

六、加強稅收征管體系建設,提高人們的納稅意識

大多數西方國家在稅收管轄權上,各級政府都有自己的稅收立法權、征管權和征管機構。其稅務管理主要包括稅務登記和納稅申報,為公民建立了全國性的稅務登記號碼,即納稅人鑒別號碼。美國采用的是全國性的社會保險號碼,這樣既有利于稅務機關進行登記管理,也為納稅人信息資料的計算機管理和進行稅務審計奠定了基礎。澳大利亞通過建立稅務檔案號碼(簡稱:稅號),把所有納稅人都納入了稅務當局的稅務管理之中。在稅收征管上稅務當局頒給每個公民稅號,它與公民的名字和地址結合使用,與其切身利益密切相關,是在納稅方面區別公民的稅務文件。同時,西方國家制定了詳細又嚴厲的稅收申報法律。在納稅申報制度中,稅法明確規定了納稅人必須按期向稅務機關提交納稅申報表及有關的財務報表。美國的稅法規定中涉及到所得稅的申報表多達25種;法國規定,公司企業在年度終了后的3個月內,必須向稅務機關申報7種報表;德國規定,每年的5月31日前,公司企業必須報出上年度的所得稅申報表,逾期不報的,最高可處以稅款12%的罰金。

在我國,要建立公共財政體系,強化稅收征管體系,使稅收成為政府行使職能的財力基礎。公共產品是增進社會福利所不可缺少的物品和勞務,稅收是公共產品的價格,是政府提供公共服務所支付經費的補償來源,是政府提供服務的報酬。稅收具有公共產品的受益者支付費用的性質,其與納稅人的關系是一種平等交易的關系。只要享受了公共產品的公民都要自覺地支付費用。因此,要改革現行的個人所得稅由單位代扣、代交稅金的辦法,逐步推廣個人收入所得稅自動申報繳納制度,以此增強人們的納稅意識。

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