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二十世紀30年代以前，美國政府對農產品市場基本采取自由放任不干預的政策，但通過對農業基礎設施的投資，促進了農業的發展。自30年代開始，美國政府正式通過農業補貼政策，直接干預農產品市場。美國的農業補貼政策大多是通過法律形式規定的。1933年大危機期間，為拯救農業，美國出臺了第一部系統的農業法。此后，隨著農業發展要求、市場行情、甚至政治因素的變動，美國又對農業法進行了多次修訂。可以說，美國政府的農業補貼政策是在不斷調整中發展和完善起來的，自1933年美國國會通過《農業調整法》以后，經過70多年的調整和充實，發展成了一個相當完整而又復雜的政策體系。

不同的農業法中農業補貼政策的內容是不盡相同的，因此每一部新農業法的出臺都意味著美國的農業補貼在作相應的調整。專家認為，總體看來美國農業補貼政策可以分為三個階段：

第一個階段是1933~1995年，可以稱為價格補貼政策階段。農業補貼政策以限制農產品播種面積、政府建立農產品儲備調節市場供求關系、擴大農產品出口為主要特征，農業補貼直接與市場價格相掛鉤；

第二個階段是1996~2001年，可以稱為收入補貼政策階段。補貼與當年市場價格脫鉤，直接計入農民收入；

第三階段是2002年以后，可以稱為收入價格補貼政策階段。既保留了收入補貼，又保留和創造了一些價格補貼手段。

一.1933~1995年美國農業補貼政策類型

(一)直接補貼

1.災害補貼。災害補貼，是聯邦政府向遭受干旱、洪水、冰雹或龍卷風等自然災害的農場主提供財政援助，即對農業災害給予直接的補貼和成本補貼。

2.目標價格與價格差額補貼。目標價格，是美國政府實施農產品價格干預時采取的一種支持性價格，它的高低由生產成本和生產者利潤來決定。它與市場平均價格之差乘以銷售量的積，即是差額補貼。差額補貼主要提供給與政府簽訂休耕計劃和銷售合同的農場主，在合同面積之內生產的農產品可以獲得價格支持。享受差額補貼的農產品，主要是占收獲面積絕大部分的小麥、玉米、花生、棉花及乳制品等基本商品。這是政府對生產者實行的目標價格保護，當相關產品的市場價格低于目標價格(或規定價格)時，生產者可以得到差價補貼。

3.休耕補貼。休耕補貼是美國農業限產計劃的重要內容。限產計劃始于1933年(包括播種面積配額和銷售限額)。根據1956年農業法制訂的土地銀行計劃，確立了耕地面積儲備和土壤保護儲備。前者是允許主要農產品的生產者短期停耕土地的計劃；后者是農場把一部分土地長期退出耕種，用于植樹和保護土地的目的，而每年都可以獲得補貼。實施土地銀行計劃初期，尚未達到削減農產品產量、穩定農產品價格的目的。1960年又轉向一種新的自愿生產控制計劃，在1961年的緊急飼料谷物計劃中，明確規定農場主應停耕至少20%的耕地，且必須將這些耕地用于土壤保護目的的情況下，農場主才可獲得停耕土地正常產量50%的現金或實物補償。以后陸續通過的一些農業法對休耕計劃作了一些修訂，但基本目的都是一個，就是把耕地面積減少的額度和結構，同某種或某幾種重要農產品的期末庫存與消費量之比的高低聯系起來，以達到即控制農產品供應，又保護農產品價格的目的。

尹鳳梅：美國農業補貼政策的演變趨勢分析4.儲藏補貼。美國農業的問題在于農產品過剩。為了減少收獲季節農產品的上市量，美國政府建立了農產品儲備計劃。其基本內容之一，就是由政府向農場主支付一定的儲存費，使農場主暫時把農產品儲存起來，等待有利的銷售價格。凡參加自我儲藏項目的生產者，可以得到長期貸款，同時可以就其儲存的產品得到一定比率的補貼。

5.土地轉產的實物補貼，這是對參加土地轉產項目的農場發放的實物補貼。

6.奶制品轉產補貼，1984~1985年美國政府對于放棄出售牛奶的生產者給予補貼。補貼按生產者往年出售牛奶數量的5%~10%發放，每50公斤補貼10美元。

(二)投入品補貼

1.農場儲藏設施補貼。對于農場儲藏設施建設，政府給予低息貸款作為支持，利率與商品信貸銀行貸款利率相同。這種補貼主要給予作物生產者。

2.農場貸款補貼。農場主家庭管理機構提供生產者低息貸款，包括農場經營、防災和救災、處理經濟危機、保持所有權、放牧、土地改良、水資源保護和灌溉設施建設所需貸款。

3.作物保險補貼。為了減輕因自然災害給農業造成的損失，美國聯邦自己對農業或農牧場主提供作物保險。1938年，美國國會授權撥款1億美元，建立了聯邦作物保險公司，為農場主提供全風險作物保險。聯邦作物保險公司對由于氣候和無法避免的自然災害所造成的損失提供保險，農場主支付保險費。目前，美國的作物保險補貼分為三類：一是全風險保險補貼，對遭受各種自然災害影響而減產的作物提供政策性保險。二是“區域—單產”保險補貼，即向單位面積產量接近的地區提供作物保險，保險費和賠償費都按統一的標準支付。三是“氣候—作物”保險補貼，這是一種對具有某些特殊氣候因素地區提供的保險補貼。從1980年起，政府對這部分保險費給予補貼，補貼額占保險費的40%~60%。

4.燃料稅補貼。1983年前，政府對農業生產者在所有非高速公路上消耗的柴油和汽油免收聯邦稅；1983年后，政策有所改動，農業用油完全免稅，其它用油則部分免稅。

5.緊急飼料補貼。在由于自然災害引起牲畜飼料損失的情況下，一定比例的外購飼料的費用可由商品信貸銀行支付，最高可達50%。

6.放牧費補貼。林業管理機構和土地管理局對西部16個州在公共草場上放牧收取的放牧費低于一般市場價，這一補貼主要用于牛肉生產。

(三)市場價格支持

1.不歸還貸款收益。當商品信貸公司(CCC)提供的無追索權貸款到期后，生產者可選擇不歸還貸款和利息，而以抵押作物償還。若貸款的本息高于當時作物的市場價值時，這相當于政府以高于市場價格的價格收購農產品。

2.液體牛奶補貼。美國許多地區對牛奶實行價格支持，例如最低價格政策、多余牛奶收購政策等。這些政策導致液體牛奶價格居高不下，牛奶價格甚至高于加工后的奶制品。

3.牛肉收購補貼。由于某種原因，政府在一些年份指定商業信貸銀行以一定的價格辦理收購牛肉事項，這時的收購價有利于生產者。

(四)營銷環節支持

1.運輸補貼。聯邦政府對于內陸水路和鐵路的運行、維修和運輸系統的建設給予資金支持。

2.檢查補貼。幾乎所有的農產品均需接受檢查，檢查費用包括聯邦糧食檢查機構、食品安全機構、包裝管理機構的開支。政府對這類機構的開支給予政策支持。

(五)長期性補貼

1.農業科研推廣補貼。美國注重構建實現農業現代化所必需的、完整的農業科研、教育與推廣體系。聯邦政府撥款成為農業科研經費的主要來源。美國用于農業科研的公共撥款占農業GDP的百分比，從1960年代的1.6%上升到1980代前期的2.4%。同時，政府對農業科技推廣也予以資助。1977年聯邦預算中，與州合作的農業推廣經費為2.4億美元。

2.農業資源保護和保護性利用的補貼。1934年的干旱和1935年春季席卷美國大部分地區的“塵暴”，促使美國開始注意土壤破壞的災難性后果，并采取相應措施和支付財政補貼予以保護。美國從1930年代的土壤資源保護、1970年代初開始的治理水資源污染，逐步發展為綜合保護農業資源。包括防止水土流失，保護土壤有機物和耕地的生產能力，積蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保護森林等等。

3.研究支持、咨詢支持、病蟲控制支持、營銷支持。這部分經費用于發揮政府的服務功能，具體運用在農產品營銷服務、農業研究及推廣服務、經濟研究、國家農業統計上作、動植物衛生檢查等項目。

(六)促銷補貼

1.農產品出口補貼。為了降低農產品出口價格，提高農產品的國際競爭力，美國實施農產品出口補貼。其中，小麥、玉米、大豆、棉花等出口時都有政府的補貼。1985年“糧食保障法”規定，補貼10億美元用于增加美國谷物的出口，奪回美國在國際市場上的份額。此外，美國還扶持建立不同產品的行業團體、協會，開發世界市場。1953年，聯邦政府成立了農產品外銷局，其最重要的工作就是開發市場。為實現這一目標，農產品外銷局極富創造性地與有關行業團體、協會合作，并給予財政援助，以充分調動其銷售農產品的積極性。到1980年，與農產品外銷局合作的各類團體、協會已達50個以上。

2.食品補貼。為擴大國內需求并實現社會公平，美國嘗試過許多針對“目標人口”的營養補貼計劃，如食品券計劃、婦女、嬰兒和兒童的特別補充食品計劃，學校的早餐和午餐計劃，直接食品分配計劃等。1988年，這些計劃花費了212億美元。因為低收入家庭糧食需求的彈性較大，所有這些計劃都有助于提高對糧食的需求。

(七)其它支持

1.稅收補貼。聯邦所得稅法規定對一些收入實行減稅和免稅政策。在計算PSE時，這部分補貼按各種農產品的產值分配。

2.州立項目支持。州政府對農業科研、推廣、信息、營銷和檢查等服務給予經費支持。

就具體農業補貼政策而言，無追索權貸款政策、液體牛奶補貼、目標價格與價格差額補貼、作物保險補貼比較典型。二.1996~2001年美國的農業補貼政策內容

WTO農業協定生效后，美國對其農業補貼政策進行了重大調整，主要體現在1996年克林頓總統簽署的《1996年聯邦農業完善與修改法》(以下簡稱《1996年農業法》)中，主要調整如下：

(一)取消目標價格和價格差額補貼，實行多種收入支持措施

美國《1996年農業法》規定，從1996年起取消長期實行的農產品目標價格和價格差額補貼，2002年后將停止向農場主提供農產品價格和收入支持方面的補貼，使美國農業“完全過渡到市場經濟”。政府將引導農場主參加期貨交易和農業合作組織，并推行作物收入保險計劃，通過社會環節來化解和分擔農民的市場風險，以保證農民收入穩定。

(二)設立過渡性的彈性生產合同補貼，以直接固定收入支持替代國內價格支持

為了彌補“農產品口標價格和價格差額補貼”取消后對農民收入造成的損失，作為過渡，在1996~2002年間設立“彈性生產合同補貼”。只要農場主自愿執行政府制定的環境資源保護計劃和沼澤地保護條款等法規，并一次性簽訂7年“彈性生產合同”，即可得到補貼，其補貼額按平均補貼基準和農民種植合同面積計算。此外，美國已經將補償性支付與谷物種植者脫鉤，進而使“黃箱”價格支持轉變為“綠箱”對農民直接固定支付。

(三)土地休耕保護計劃

土地休耕保護計劃最早是根據1985年的“食品安全法案”提出的，當時的目標是休耕4500萬英畝耕地。“聯邦農業發展與改革法”延長了這項計劃，計劃到2002年，休耕保護土地3640萬英畝。按照這項計劃，農民可以自愿提出申請，與政府簽訂長期合同，將那些易發生水土流失或者具有其他生態敏感性的耕地轉為草地或者林地，時間為10~15年。該計劃對每個農民的補貼數額在50~50000美元之間，平均全國為5000美元。這項政策的目的是減少水土流失、增加魚類和動物的棲息地，改善水體質量，保護十壤，改善農村景觀等。進入計劃的土地一是要體耕，退出糧食種植，二是要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木。

(四)取消對農場主儲備的補貼

美國以前的政策形成了存糧于民的體系，但國家財政補貼負擔很大，于是，《1996年農業法》僅保留用于國際人道主義食品援助的400萬噸糧食儲備，而取消了對農場主儲備的補貼。

(五)導入市場喪失補助政策

1998年美國農業收入，受國際市場谷物價格持續下落和亞洲金融危機的影響，比美國農業史上農業收入最高的一年1996年減少了21%。美國政府為提高農民收入，于1998年10月實施市場喪失補助政策。1999年市場喪失補助支出28.57億美元；2000年農業支持計劃中用于市場喪失補助的支出為55.4億美元，約為1999年的2倍。

(六)解除大部分農作物的種植限制

農場主若不參與政府的農業計劃，他一直擁有完全的種植自由。但對參加政府計劃的農場主而言，其種植自由曾受到種種限制。實施1996年農業法之后，只要耕地不被非農業占用，農場主有權在其所有的耕地面積上種植除水果蔬菜以外的任何農產品，卻不影響其獲得收入補貼的權利。農場主可以根據市場的需求狀況自己決定種植什么和種植多少，但市場風險完全自己承擔。

(七)終止農產品供給管理

艾德溫·揚(E.Young)認為，美國1996年農業法案的主要調整之一是取消小麥、稻米、飼料糧與棉花種植休耕計劃，從而結束了長期實行的農產品供給管理政策。

(八)修正無追索權貸款率的確定方法

《1996年農業法》保留了基本的無追索權貸款，但要求農場主必須保證一定數量的農產品作為從政府那里取得貸款的抵押。對小麥，飼料糧、棉花、大米、油料等各種農產品的貸款率作了具體修改，確定了最低保護價的上限，此標準低于1990年農業法案的水平，政府的用意是不承擔大量庫存。

三.2002年以后的美國農業補貼政策

(一)2002年美國農業法規定的主要農業補貼政策

美國2002年5月出臺的農業法名稱為《2002年農業保障和農村投資法》(以下簡稱《2002年農業法》)，實施期為2002~2007年的6年，有10個部分組成。其中規定的主要農業補貼政策大多集中于“商品補貼”、“資源保育補貼”和“農產品貿易補貼”條款之中，其中“商品補貼”條款中，主要通過“貸款差額補貼”、“固定收入補貼”和“反周期補貼”等措施，對種植小麥、飼料谷物、棉花、大米、油籽的農民構建“三級收入安全網”，提供巨額收入補貼。對乳制品、食糖、花生生產者繼續提供價格，貸款補貼和進口保護。

1.商品補貼。商品補貼也叫農業補貼，是美國最重要和最根本的農業補貼。依據《2002年農業法》，今后10年的年均補貼將主要通過直接補貼、銷售貸款差額補貼、反周期波動補貼3種形式進行。

(1)直接補貼。直接補貼是一種與農產品生產、價格不掛鉤的固定補貼。農民可以自愿參加，政府以農民預先確定的作物面積和產量為基礎對具體商品提供一個固定的補貼。《2002年農業法》將大豆、花生和其他油籽納入了補貼范圍，擴大了對農民收入的支持范圍。同時，還將羊毛、水果、蔬菜等納入補貼范圍，這是前所未有的，極大地擴大了補貼的范圍。

(2)銷售貸款差額補貼。銷售貸款差額補貼是政府保證農民順利出售農產品的最低保護價，即政府預定一個農產品的銷售價格，并以此價格貸款給農民。農民收獲后如能在市場賣到這個價格，政府就不給予補貼。如農民賣的價格低于預定價格，二者之差就是政府給予農民的補貼。《2002年農業法》將花生、羊毛、蜂蜜、雜豆等品種納入了銷售貸款差額補貼范圍。

(3)反周期波動補貼。反周期波動補貼是《2002年農業法》新設計的一種補貼制度，即農民在收獲后的10月份可得到上限為35%的計劃支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12個月的市場運銷結束后結賬。當農產品的實際有效價格低于政府確定的目標價格時，政府向農民提供反周期補貼。該補貼與市場價格成反向運動。當農產品價格下跌時補貼增加，反之則減少。反周期波動補貼保證了農民的收入水平，也意味著政府為農民分擔了生產風險，刺激農產品出口。《2002年農業法》將大豆、其他小品種油籽、花生納入了反周期波動補貼的范圍。

2.資源保育補貼。根據《2002年農業法》，美國計劃在2002~2007年再投資220億美元用于農業資源保育計劃項目，主要包括土地休耕計劃、農田水土保持、濕地保護、草地保育、農田與牧場環境激勵項目等。此外，美國聯邦政府還提供自然災害救濟補貼，用于自然災害發生后的非保護農作物災害援助計劃、農作物災害支付計劃、緊急飼料計劃、青飼料援助計劃、牲畜賠償計劃及樹木援助計劃；提供用于生產結構調整的投資補貼，以優惠利息給農民提供短期或長期貸款，給各州撥款，幫助償還貸款有困難的農民。

3.農產品貿易補貼。根據《2002年農業法》，美國計劃在2002~2007年，投資8.75億美元用于提高美國農產品出口的市場機會和拓寬國際市場；每年投資4.78億美元用于援助那些因國外有關農產品實施出口補貼而受到損失的美國出口商；每年對新增生物技術項目投資6的萬美元，用于商簽雙邊動植物和轉基因議定書及快速對付非關稅措施對出口造成的影響。此外，美國農業部還將向美國出口商免費提供國際農產品綜合信息服務。

除直接的出口補貼外，美國還實施了規避出口補貼的間接出口補貼，即出口信貸。美國每年提供的額度約為30億美元。依據《2002年農業法》，美國在2002~2007年將繼續提供出口信貸，以促進加工品和高價值的農產品出口，同時還將還款期由180天延長為360天。

由此可以看出2002年美國農業法規定的主要農業補貼政策呈現出大幅度提高農業補貼水平、調整補貼方式、擴大補貼范圍、補貼分配相對集中等特點。

(二)美國《2003年農業援助法案》規定的農業補貼政策

2003年2月20日，美國總統簽署了《2003年農業援助法案》，向遭受與氣候有關的災害及其他緊急情況損失的生產者提供補貼，包括作物災害計劃、牲畜補償計劃和牲畜援助計劃三種農業補貼政策。該法案再次擴大了農產品補貼范圍，及時修補了《2002年農業法》執行中的一些漏洞，進一步提高了美國農產品的競爭力。2002年因氣候反常等原因導致美國受補貼農產品減產，價格上揚，使許多農產品的貸款差價補貼和反周期補貼懸空，資金節余，而遭受產量損失的生產者卻不能盡享高價的收益，于是美國通過該法案把節余的資金用于救災補貼，以保證美國農民能最大限度的得到農業補貼。這樣會使美國農民形成“農業收入穩定”的預期，從而調動農業生產的積極性。

從以上分析，我們可以看出，近年來為了做到與WTO規則相一致，美國農業補貼政策更是朝著WTO規則所規定的方向調整，從總體趨勢來看，其調整呈現出了主張取消一切生產補貼和出口補貼，補貼方式逐漸由價格支持向收入支持轉移，逐步削減農業流通補貼額度，把流通領域和中間環節的補貼改為農民的直接補貼，大幅度增加對農業綜合開發的支持力度等。