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摘要：我國是世界上發生自然災害較多的國家之一，但防災的財稅政策體系還不盡完善。因此，建立和完善應對自然災害的財稅政策，發揮財稅政策在防災救災中的作用十分必要。

關鍵詞：自然災害；資金投入；財稅優惠

我國是世界上發生自然災害較多的國家之一，災害種類多，發生頻率高，分布地域廣，造成損失大。就2008年而言，我國經歷兩次嚴重的自然災害。1月25日，我國南方遭遇數十年不遇的雨雪冰凍天氣，造成公路、鐵路、電力大規模受損，10個省區3000多萬人受災，直接損失1516.5億元；5月12日，四川汶川發生里氏8.0級地震，造成房屋大面積倒塌，數十萬人傷亡。在自然災害發生之際，政府加緊建造防災設施，消除災害發生的隱患，采取各種手段，積極開展災后重建，盡快恢復經濟和社會發展。其中，建立應對自然災害的財稅政策是今后值得注意的一個問題。

一、我國應對自然災害的財稅政策現狀

就財政政策而言，國家主要是通過財政撥款的形式給予災區支持。從新中國成立之初看，中央政府也一直投入大量資金用于救災工作。如，1950年到1966年，中央用于救災投入共計55.08億元，而在此期間，中央財政收入每年只有300億元左右。從近年看，中央對地方救災工作的補助范圍得到擴展，包括災民生活救濟經費、衛生救災經費、防汛抗旱經費、汛前應急度汛經費、水毀道路補助經費、文教行政救災補助經費、農業救災經費和恢復重建補助經費等。隨著補助范圍的擴大，中央救災資金的投入也相應增加。

從我國現行稅收的法律法規看，應對自然災害的稅收政策分散于各稅種的稅收優惠中。如，《資源稅暫行條例》規定，納稅人開采或生產應稅產品過程中，因意外事故或自然災害等原因遭受重大損失的，由省、自治區、直轄市人民政府酌情決定減免稅。《契稅暫行條例》規定，因不可抗力滅失住房而重新購買住房的，酌情減免。不可抗力是指自然災害、戰爭等不能預見、不可避免且不能克服的客觀情況。《城鎮土地使用稅暫行條例》規定，納稅人因自然災害造成嚴重損失，繳納確有困難的，可依法申請定期減免城鎮土地使用稅。《車船稅暫行條例》規定，已完稅的車船因地震災害報廢、滅失的，納稅人可申請退還自報廢、滅失月份起至本年度終了期間的稅款。《房產稅暫行條例》規定，經有關部門鑒定，對毀損不堪居住和使用的房屋、危險房屋，在停止使用后，可免征房產稅。房屋大修停用半年以上的，在大修期間免征房產稅，免征稅額由納稅人在申報繳納房產稅時自行計算扣除，并在申報表附表或備注欄中作相應說明。2008年實施的新《企業所得稅法》規定，由于自然災害等不可抗力因素造成的損失可在企業所得稅前扣除。企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12％以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。《個體工商戶個人所得稅計稅辦法(試行)》規定，個體戶的營業外支出包括：固定資產盤虧、報廢、毀損和出售的凈損失；自然災害或者意外事故損失；公益救濟性捐贈、賠償金、違約金等。《個人所得稅法》規定，因自然災害造成重大損失的個人，可減征個人所得稅，具體減征幅度和期限由受災地區省、自治區、直轄市人民政府確定。對受災地區個人取得的撫恤金、救濟金，免征個人所得稅。個人將其所得向災區的捐贈，按照規定從應納稅所得中扣除；對外國政府、民間團體、企業、個人等向我國境內受災地區捐贈的物資，包括食品、生活必需品、藥品、搶救工具等，免征進口環節稅。

從這些稅收優惠可看出，稅收優惠主要是以減免稅和捐贈扣除為主，其他方式較少。而稅收優惠的方式很多，包括稅率、退稅、虧損彌補、投資抵免等。可見，現行應對自然災害的稅收處理方式還不夠完善。此外，當前稅收政策對防災救災先進技術和物資設備的支持力度不大，沒有專門的用于防災救災的技術、產品和工藝的優惠政策。從我國現行的稅收程序法看，稅收征管的相關措施也不盡完善。《稅收征管法實施細則》規定，納稅人、扣繳義務人因不可抗力，不能按期辦理納稅申報或報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表的，可延期辦理。但一般延長期最長不得超過3個月。目前在要求企業提供的延期申報資料中，沒有關于自然災害種類及相關信號級別的認定材料。對影響范圍大、持續時間長的自然災害也沒有統一的稅收服務操作規定，只能按個別企業特殊情況來處理。此外，對突如其來的自然災害，企業的發票、賬簿、稅控機等納稅資料和物品也可能同時遭受損失或丟失。對此類問題，相關部門也應有應對措施。二、日本應對自然災害的財稅政策

日本是個自然災害頻發的國家，強地震、強臺風、暴雪、海嘯等災害時有發生。面對頻發的自然災害，日本抗災政策較為完善。日本應對自然災害的政府資金投入體系是一種分項投入、分部門管理、專款專用的體系，這就使投入的資金有具體的管理部門及明確的使用方向，從而提高了資金的使用效率。為減輕災民重建時的負擔，政府還根據《災害減免法》，不同程度地減免災民的所得稅和固定資產稅等其他賦稅。此外，日本金融機構也出臺一些救濟措施，如臨時緩繳按揭貸款、減少貸款利息等來減輕災民負擔。除政府投入外，作為國家財政支持的地震保險制度的建立和實施，為地震災后重建、幫助災民盡快恢復生活和生產發揮了積極作用。日本自1966年起建立了比較完善的地震保險制度，人們只要參加地震保險，就能獲得保險公司的賠付金，這大大減輕了災民在重建過程中的經濟負擔。現階段日本的地震保險為非強制性購買，民眾可根據自己對災害保險的認識和對本地區的地震危險性等進行綜合判斷后，考慮是否購買地震保險。總之，日本民眾的地震保險意識較高，全國地震保險平均參保率約達20％。

三、建立和完善應對自然災害財稅政策的主要措施

(一)加強救災財政資金的投入和管理。救災工作從根本上講是一項利國利民的公益性事業，各級政府應責無旁貸地承擔起這項任務，各種抗災救災的資金投入均應在政府的統一領導下進行。應加大災前主動性投資的比例，包括對各種已建工程的維護和改善。在救災投入政策方面，應實行分級管理、分級負責、分級負擔的政策，采取小災由地方各級政府承擔、大災巨災由中央政府和地方政府共同承擔(中央政府負擔大頭)的方式，并將減災投資列入各級政府財政預算中。此外，要建立封閉運行、實體下撥、反應快速的救災資金撥付制度，避免拖欠、擠占、挪用和截留救災資金現象發生，確保救災資金運行的安全性和及時性。目前，遼寧省在救災資金管理和撥付方面采取一系列行之有效的措施，如開設專門的救災資金賬號，實行專戶存儲、專項撥付的管理辦法。救災資金在專戶里完全封閉運行，撥付速度大大加快，徹底解決了到位不及時、基層變現困難等問題。同時，還要強化專項救災資金的審計工作，防止和避免救災資金使用中的腐敗行為，追究政府及其工作人員在救災活動中的瀆職和失職行為，提高政府“事權行使”和“財權運作”的責任性，保障政府財政資金的使用質量。此外，還可通過加大災區的財政補貼、轉移支付和通過財政貼息的方式支持銀行向災區重建項目提供低息貸款等。

(二)完善應對自然災害的稅收政策。首先，要拓寬應對自然災害的稅收優惠的范圍和方式。從稅收優惠范圍看，目前主要限于資源稅、所得稅，而流轉稅、財產稅等絕大部分稅種的收入都可能受到自然災害的影響。因此，應對自然災害的稅收優惠應盡量擴大到所有稅種。此外，從自然災害發生的過程看，用于防災救災和災后重建的物資、技術、設備等，也應享受相關的稅收優惠。從稅收優惠方式看，可將目前的直接減免、捐贈兩個方式拓寬到投資抵免、退稅、延期納稅、虧損彌補等方式上。如，對應用防災救災技術、產品、工藝的研發費給予加計扣除；對應用防災救災的設備給予投資抵免；對金融機構給予自然災害地區的貸款給予一定的稅收優惠；遇到特大災害，應允許企業捐贈在所得稅前全額扣除；對公益慈善類組織加大稅收優惠，培育這些組織更廣泛地進入扶危賑災等民生領域等。這樣，可吸引更多的資金和技術流向受自然災害嚴重的地區，盡快消除災害的影響，促進經濟社會發展。其次，要提高稅務機關在災害時期的服務水平。就稅收征管而言，稅收征管法規定在自然災害發生時，企業不能按時申報時，可延期申報，但最長不得超過3個月。但在自然災害較嚴重時，企業的生產經營受到影響，納稅資料發生丟失、損失。因此，可考慮應按自然災害的等級來分別規定不同的延期申報時限。就減免稅的管理而言，稅務機關應加強服務，提高工作效率，確保受災企業和群眾能在最快時間內享受到稅收優惠。其中，可考慮簡化減免稅的審批手續，鼓勵企業更積極救災。再次，要形成規范統一的應對自然災害的稅收體系。國務院辦公廳在2007年印發了《國家綜合減災“十一五”規劃》，這個文件沒有涉及稅收的內容。但在現代社會，自然災害和稅收的關系越來越密切。自然災害一方面會造成社會經濟損失，使稅收收入減少，另一方面又會使特定時期財政支出顯著增加。因此，可在保證各稅種政策完整的情況下，形成一套統一、便于有效執行、適于預防和災后重建的應對自然災害的稅收體系，使不同企業能迅速理解和享受稅法的優惠。雖然說廣東、湖南、重慶等地在災后重建方面，出臺了一系列稅收措施，但大多具有針對性。而就全國來講，建立一套規范的應對自然災害的稅收體系還是有必要的。

(三)完善巨災保險制度。我國是自然災害頻發的國家，20世紀全球陸地35％的7級以上地震發生在我國。因地震造成的死亡人數多、財產損失大。而對于自然災害，我國是一直是給予財政救濟和民間捐助，很少有人獲保險賠償。在2008年初的雪災中，保險業賠付金額僅為16億元，占損失比例為1％。這說明我國保險覆蓋面低、巨災分險機制缺失等一系列問題非常突出。許多自然災害保險實質上是具有明顯公益和準公共品性質的險種，整個社會都是保險的受益人。因此，無論從降低投保人保險負擔角度，還是從保障社會公益角度看，政府都應考慮承擔起一定的扶持、援助責任，對自然災害保險進行財政補貼，對類似于地震保險基金之類的專項基金給予稅收優惠。