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編者按：本文從農村稅費改革的歷史進程、地方財政收入困境的原因分析、完善農村稅費改革，加快配套政策制定和實施三方面進行主要論述。其中，包括：20世紀80年代農村“大包干”之后農業正稅之外的各種雜費加重了農民的負擔；村稅費改革正式啟動，農村稅費改革被列為經濟體制改革的重要內容；問題根源為財政收入機制是稅費改革后地方入不敷出的制度根源、地方轉移支付制度不健全、農村稅費改革配套措施滯后；相應對策表現為規范政府間的財政分配關系，賦予鄉鎮政府財政自主權、完善地方稅收體系、完善地方轉移支付制度等，具體材料請詳見如下。

關鍵詞：農村稅費改革鄉鎮財政收入地方轉移支付制度

摘要：農村稅費改革不僅是增加農民收入、保護農村生產力、促進國民經濟持續健康發展的有效途徑，也是維護農村穩定的重要舉措。然而，由于農村稅費改革是在農村經濟社會領域進行的一場深刻變革，改革中會不斷出現一些新情況和新問題。因此，對當前農村稅費改革問題的深入研究，了解農村稅費改革問題產生的原因、演變的規律，探索全面取消農業稅后解決農村基層財政收入問題的新途徑，具有重要的現實意義。

一、農村稅費改革的歷史進程

20世紀80年代農村“大包干”之后，全國農業增產、增收1984年達到高峰，隨后出現了“賣糧難”，農民收入增長乏力，負擔卻逐漸增加。尤其是農業正稅之外的各種雜費加重了農民的負擔。為此，有些農村改革試驗區的地方政府開始探索農村稅費制度改革，主要是費改稅，即在清理各類收費的基礎上，經過核算按新的農業稅收標準收稅，其他雜費一律免除。

在1998年召開的十五屆三中全會上，中央政府主導下的農村稅費改革正式啟動，農村稅費改革被列為經濟體制改革的重要內容。國務院成立了農村稅費改革三人工作小組，開始了一系列的改革籌備工作。2000年1月，中央通過《關于農村稅費改革試點工作若干問題的意見》，農業稅率定為7％，農業稅附加的上限為20％。在此基礎上，稅費改革試點的主要內容最終被確定下來。國務院于2003年3月27日了《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，決定全面推進農村稅費改革試點工作。由此，農村稅費改革工作全面推開。隨后，財政部、國家稅務總局根據國務院的指示精神，聯合下發了《關于在全國農村稅費改革試點地區逐步取消農業特產稅的通知》，要求全國農村稅費改革試點地區按照“統一政策、分級決策”的原則，開始逐步取消農業特產稅。

2004年3月5日，國務院總理在第十屆全國人民代表大會第二次會議上宣布：從當年起，逐年降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業稅。這是農村稅費改革實踐中邁出的又一實質性步伐。

2005年12月29日，關于廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定，經十屆全國人大常委會第十九次會議表決通過。2006年1月1日起，我國全面取消農業稅，實施近50年的農業稅條例正式廢止。這項政策使中國農民徹底告別了延續數千年的“皇糧國稅”。

二、地方財政收入困境的原因分析

農村稅費改革減輕了農民的負擔，維護了農民的利益，有利于社會主義和諧社會的建設。但是。鄉鎮財政收入困難也同時發生。分析影響鄉鎮財政收入困難的影響因素，我們不難看出，農村稅費改革只是一個傳導杠桿，深層次的原因是鄉鎮財政收入體制的缺陷、地方轉移支付制度的不完善以及農村稅費改革配套措施的滯后。

(一)財政收入機制是稅費改革后地方入不敷出的制度根源

財政自籌制度的起源要追溯到鄉級財政的初建時期，1953年，政務院在《關于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》中首次要求將鄉鎮預算列入國家財政預算范疇。鄉鎮財政收入列入縣級財政預算后，其支出費用主要由縣級財政下劃和自籌兩種方式解決。至此，鄉鎮預算實行了收入全額上繳并列入縣級財政預算，支出主要由上級政府下劃和自籌的管理體制。這種自籌收入包括鄉統籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒等，它本來應是一種占較小比重的制度外財政收入。但是，在地方財政特別是鄉級財政缺乏主體稅種從而產生自身無法消除的財政缺口，并且又不能指望中央或上級財政轉移支付來彌補這種財政缺口的情況下，為了保證鄉級政府正常運行，這種財政自籌制度就演變成一種非正式制度安排。在傳統的財政收入結構中，制度外的自籌收入一直是地方財政的主要支撐，地方財政收入體制實質上是一種以稅外收費為主的財政自籌制度，在財政自籌制度中，稅費收入在鄉鎮財政收入中所占比重過大。農村稅費改革切斷了制度外收入來源，農業稅是其最后的財力支撐。在這種情況下，取消農業稅使得鄉鎮財政困境將更加嚴重。

(二)地方轉移支付制度不健全

自1989年實行以“放權讓利”為主線的體制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重和財政收入占GDP的比重都比較小，過小的財政轉移支付力度是鄉鎮財政陷入財力困境的原因之一。轉移支付資金使用浪費，利用效率低下，各部門自上而下撥付的專項資金雖然是用于社會事業發展，但往往在下撥過程中受到肢解，結果專項資金落到鄉鎮時已經所剩無幾。一些財政困難的地方政府，為了保證公務員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現象比較多，從而使資金的性質與用途發生變化。

(三)農村稅費改革配套措施滯后公務員之家

任何一項改革，如果缺少相應配套措施的及時跟進，改革自身的局限性和弊端就會顯現出來，解決不好就會影響到改革的初衷。稅費改革是從單一的財稅體制改革的角度減輕農民的負擔，倚重解決“三農”問題，是從結果上直接進行的單項改革，沒有對改革對象過去長期存在的體制因素進行根本性的改革，沒有及時設計與稅費改革相適應的基層政權建設政策模型。這種缺乏配套措施的改革，一方面導致地方財政的壓力，另一方面又形成了地方財政建設的政策真空，使其陷入困境且無法化解和擺脫。

三、完善農村稅費改革，加快配套政策制定和實施

(一)規范政府間的財政分配關系，賦予鄉鎮政府財政自主權

一級政府要有一級財政，鄉鎮財政是我國五級財政管理體系中最基層的一級財政，對鞏固基層政權、保證人民群眾安居樂業具有十分重要的意義。在傳統的縣鄉之間的“財政承包體制”中，鄉政府不具有財政自主權，缺乏財力履行各項社會管理職能。稅費改革改變了鄉鎮原有的財源結構和收入增長機制，稅收收入將成為主體收入，但被上級財政集中過多。因此。若不打破地方各級政府現有財源格局并進行重新分配，加大鄉鎮政府在財政收入分配體制中的分享比例，則鄉鎮財政尤其經濟欠發達的鄉鎮就會失去一級財政生存的財力基礎，只能作為縣財政的一個預算單位存在。針對現行鄉鎮財政體制的弊端，要從有利于規范縣鄉財政分配關系入手，改變傳統的財政分配

方式，按照“一級政府，一級財政”的原則，給予鄉鎮政府應有的財政自主權，充分調動鄉鎮政府當家理財的積極性，實行完整意義上的分稅制財政管理體制。

(二)完善地方稅收體系

按照負稅與受益對等的原則設置鄉鎮政府的主體稅種，現代稅收的本質是消費者為消費公共產品和勞務所付出的代價。從這個意義上講，稅收具有間接的返還性。鄉鎮稅收主要用于為地方轄區內的居民和企業提供公共產品和勞務，由于鄉鎮政府更接近當地居民和企業，所以鄉鎮政府所提供的公共產品具有更強的針對性，因而鄉鎮稅收的設計更應遵循受益原則。企業和居民承擔相應的納稅義務，并享受相應的稅收權利，這種負稅與受益對等的稅收理念有利于增強納稅人的納稅意識，降低稅收的征收成本，提高稅收收入的使用效益。另外，房地產稅的稅基十分穩固，可以成為籌集財政收入的有效手段。

穩定鄉鎮稅制，提高鄉鎮政府加強稅收征管的積極性。為保證分稅制財政體制的嚴肅性和穩定性，稅收管轄權的劃分一旦確定就不應頻繁變動。否則會影響地方政府加強稅收征管的積極性。收入歸屬權是稅收管轄權最重要的內容。也是地方政府最關心的問題，收入歸屬權的穩定是整個稅制穩定的前提。因此，中央與地方稅收收入的分享體制應該保持一定的穩定性。例如，所得稅是地方財源的重要組成部分，降低鄉鎮的分享比例將在很大程度影響鄉鎮財政收入的增長，所以所得稅分享體制不宜頻繁變動。此外，目前社會保障體制、農村稅費改革等改革在各地全面推進，鄉鎮政府在教育、科技、農業、環境保護等各方面的支出壓力不斷增加，在這種情況下，減少鄉鎮稅收的分享比例將嚴重影響鄉鎮財政的收支平衡。因此，穩定鄉鎮稅制對促使鄉鎮加強稅收征管、保證鄉鎮政府履行公共管理職能有極其重要的意義。

(三)完善地方轉移支付制度

對地方政府而言。主要職責是基礎設施的建設、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果地方政府沒有財力來完成上述任務。那么社會發展會受到阻礙。在稅制結構沒有大的變動的情況下，解決鄉鎮財政缺口一個最重要辦法就是依靠轉移支付。隨著社會發展，人們對公共品的需求會越來越旺盛。由于地域之間差別較大，政府財力差別懸殊，導致提供公共品的能力也相差很大，轉移支付要使不同收入水平的人都能享受到平等的公共服務。

我國應借鑒發達國家的先進做法，為轉移支付建立穩定的資金來源。中央的轉移支付資金。可以考慮將取消增值稅和消費稅增量返還后的資金作為對下均等轉移支付的資金來源。省級政府除接受來自中央的轉移支付資金外，還可以選擇將其重要稅種如營業稅、個人所得稅的一定比例作為對下轉移支付的資金來源。為轉移支付建立穩定的資金來源，有利于改變目前轉移支付資金結構，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩定的轉移支付制度。