導(dǎo)語(yǔ)：壓縮財(cái)政預(yù)算減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從中國(guó)開(kāi)放地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)分析；美國(guó)和日本地方債券的風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行論述。其中，主要包括：學(xué)界多年關(guān)注的開(kāi)放地方債券、解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的改革大思路、地方政府債券,又稱為地方公債、市政債券、開(kāi)放地方政府債券為地方政府提供了一條重要的融資渠道、允許地方政府發(fā)行債也會(huì)面臨諸種風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在、經(jīng)濟(jì)體制分析、財(cái)政體制分析、行政體制分析、債務(wù)管理分析、美國(guó)地方公債的風(fēng)險(xiǎn)管理、日本地方公債的風(fēng)險(xiǎn)防范、構(gòu)建地方政府債券相關(guān)法律監(jiān)督體系、界定發(fā)債主體資格、積極組織清欠,削減隱性債務(wù)、從財(cái)政體制角度化解中國(guó)地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與財(cái)政重組等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

作為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的重要舉措,中國(guó)政府在今年的全國(guó)兩會(huì)上正式宣布,同意地方政府發(fā)行2000億元債券,由財(cái)政部發(fā)行,列入省級(jí)預(yù)算管理。這意味著學(xué)界多年關(guān)注的開(kāi)放地方債券、解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的改革大思路,正在被官方所采納并逐漸浮出水面。

地方政府債券,又稱為地方公債、市政債券,是地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券,所籌集的資金主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)。中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。然而地方政府負(fù)債已是客觀事實(shí),是經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的深層次矛盾和體制問(wèn)題,因此僅僅禁止發(fā)行地方債券,并不能有效杜絕城市政府的負(fù)債行為,反而會(huì)使這些隱形負(fù)債游離于體制之外,不僅孳生大量違法行為,也成為引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。古語(yǔ)云,堵不如疏,允許并規(guī)范城市政府的債券發(fā)行才是根本解決之道。

在“保增長(zhǎng)”的關(guān)鍵時(shí)期,開(kāi)放地方政府債券為地方政府提供了一條重要的融資渠道。然而,地方政府債券的發(fā)行也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景下,允許地方政府發(fā)行債券也會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn),如果不能事先加以有效防范,將會(huì)給中國(guó)政府的財(cái)政安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

一、中國(guó)開(kāi)放地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)分析

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景下,允許地方政府發(fā)行債也會(huì)面臨諸種風(fēng)險(xiǎn),即不僅有相對(duì)于發(fā)行者而言的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),還有相對(duì)于政府而言的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于政府決策者而言,著重需要考慮的是地方政府因發(fā)行地方公債所引致的信用風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)雖然還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的地方政府債券,但是通過(guò)各地已往發(fā)行的準(zhǔn)地方政府債券的實(shí)踐情況可以看出,中國(guó)地方政府信用缺失問(wèn)題比較嚴(yán)重。例如,2003年審計(jì)署在對(duì)全國(guó)12個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)和38個(gè)支線機(jī)場(chǎng)進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),12個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)中有9個(gè)虧損,其中6個(gè)機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重虧損。而38個(gè)支線機(jī)場(chǎng)中,有37個(gè)虧損,有的機(jī)場(chǎng)己資不抵債,有的甚至己經(jīng)被迫停航。而上述機(jī)場(chǎng)所遇到的問(wèn)題,基本上都是由于超前建設(shè)、盲目投資,而沒(méi)能對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求進(jìn)行必要的分析。倘若這些項(xiàng)目資金由地方政府發(fā)行債券來(lái)籌集,必然會(huì)由于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善、收益不足而造成巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)。

在地方政府發(fā)行地方債券所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)中,既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)本身所帶來(lái)的,也有中國(guó)所現(xiàn)有的體制和制度缺陷所造成的,具體包括以下幾個(gè)方面:

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在

地方債券投資的領(lǐng)域,主要是投資規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè),這些項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn),使得政府對(duì)地方公債投入的效益難以準(zhǔn)確把握,風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí),地方公債未來(lái)的還本付息資金來(lái)源也受多種因素的影響,如宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、投資項(xiàng)目的管理、利率的變動(dòng)以及自然因素等,因此存在一定的不確定性。一旦出現(xiàn)地方公債違約的情況,將增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),特別是目前由于受全球會(huì)融危機(jī)的影響,中國(guó)地方財(cái)政收入呈下降趨勢(shì),這就進(jìn)一步加大了地方政府償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)經(jīng)濟(jì)體制分析

由于歷史原因,地方政府職能錯(cuò)位,在某種程度上易導(dǎo)致融資被挪用。中國(guó)正處于由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的時(shí)期,政府與市場(chǎng)以及政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理經(jīng)濟(jì)的慣性影響,地方政府大多熱衷于“替代市場(chǎng)”而非“服務(wù)市場(chǎng)”,突出的表現(xiàn)就是將大量財(cái)政資金投資于可能會(huì)帶來(lái)較高收益的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目,一方面政府該退出的領(lǐng)域沒(méi)有及時(shí)退出,另一方面政府本應(yīng)履行的公共職能如提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育和社會(huì)保障等還必須盡可能地進(jìn)入和予以保證。正是地方政府的這種“越位”的存在與“缺位”的彌補(bǔ),導(dǎo)致地方政府的職能范圍過(guò)寬,表現(xiàn)在財(cái)政上,不僅原有的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)無(wú)法減輕,而且又有了新的財(cái)政支出重點(diǎn),在資金不足的情況下,很難保證發(fā)行債券所募集的資金能合理地使用到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上而不會(huì)被挪用。

(三)財(cái)政體制分析

由于分稅制改革后地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)稱,將使地方政府發(fā)行債券的償還缺乏保障。1994年實(shí)行分稅制后,留給地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財(cái)源——地方稅,是大稅種的小部分、小稅種的大部分(樊麗明等,2001),好的稅基、稅種歸中央,留給地方政府的稅基偏小、不穩(wěn)定、征收難度大,而且有幾個(gè)稅種后來(lái)陸續(xù)減免。地方政府債券的償還資金,從理論上看存在兩種來(lái)源:即發(fā)債資金投入項(xiàng)目的收益和稅收收入。具有一定收益的項(xiàng)目可以依靠項(xiàng)目收益來(lái)償還,而投資于非贏利項(xiàng)目的債務(wù)償還則主要依靠政府的稅收收入,這就要求發(fā)行債券的地方政府必須有比較穩(wěn)定、充足的稅收來(lái)源。一般情況下,發(fā)達(dá)國(guó)家的制度安排是在分稅制建立過(guò)程中將財(cái)產(chǎn)稅作為地方主要稅種,從而使地方政府以財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府債券的償還保證。中國(guó)地方政府偏小且不穩(wěn)定的稅源將使地方公債的償還缺乏保障。

(四)行政體制分析

對(duì)上負(fù)責(zé)的行政體制和地方官員任免頻繁造成的預(yù)算軟約束和行為短期化,可能導(dǎo)致地方政府發(fā)債的規(guī)模失控。中國(guó)地方政府盡管在財(cái)政上享有一定的分權(quán),但在行政系統(tǒng)上卻仍須對(duì)上負(fù)責(zé),上級(jí)政府經(jīng)常參與下級(jí)政府支出,隨意增加支出項(xiàng)目,但又不提供足額的配套資金。地方政府因此普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí),認(rèn)為債務(wù)最終會(huì)由上級(jí)政府兜底,預(yù)算約束自然就軟了下來(lái),導(dǎo)致輕率借債和過(guò)度負(fù)債(樊麗明等,2001)。預(yù)算軟約束的另一個(gè)原因是地方主要官員變動(dòng)頻繁。雖然按照憲法和組織規(guī)則,地方政府由本級(jí)人大產(chǎn)生,然而上級(jí)黨委和政府卻常常使用委任程序,強(qiáng)委任制和弱選舉制的結(jié)合導(dǎo)致官員行為短期化,“一把手說(shuō)了算”的決策體制則將官員的個(gè)人軟約束轉(zhuǎn)化為地方政府的軟約束。因此每任官員都急于出政績(jī),忙于項(xiàng)目立項(xiàng),很少顧及債務(wù)結(jié)構(gòu)和實(shí)際償債能力(魏加寧,2004),因?yàn)槿纹诙桃馕吨罅块L(zhǎng)期債務(wù)無(wú)需自己任期內(nèi)償還,舉起債來(lái)后顧無(wú)憂。在這種體制環(huán)境下,地方政府債券規(guī)模失控的風(fēng)險(xiǎn)很高。

(五)債務(wù)管理分析

從以往地方政府債務(wù)管理的實(shí)際情況可以看出,地方政府在債務(wù)資金獲得、使用或者償還過(guò)程中,缺少對(duì)債務(wù)資金運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái),債務(wù)資金管理一直存在著無(wú)法可依、有法不依以及法律約束不強(qiáng)的問(wèn)題,各種不規(guī)范的借債行為時(shí)有出現(xiàn)。債務(wù)資金使用管理方法尚未做到科學(xué)化、規(guī)范化和制度化,一些重大投融資決策缺乏充分的論證和必要的審批程序,投融資決策隨意性比較大。在債務(wù)資金的使用過(guò)程中,相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制缺乏,從債務(wù)資金發(fā)放部門(mén)到使用單位,缺少透明的政府財(cái)務(wù)制度,債務(wù)資金流向和使用情況的信息披露存在嚴(yán)重的問(wèn)題。另外,市政建設(shè)領(lǐng)域某種程度上存在的暗箱操作,可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益流失,被少數(shù)利益集團(tuán)侵吞,這將會(huì)使地方政府債券的還本付息失去保證。

二、美國(guó)和日本地方債券的風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)

地方債券在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已有接近200年的歷史,地方債券市場(chǎng)已經(jīng)非常完備,其中尤其以美國(guó)和日本為典型代表。下面通過(guò)考察美國(guó)和日本的地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制體系,從而為構(gòu)建中國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制體系提供參考,以實(shí)現(xiàn)地方政府債券在中國(guó)的平穩(wěn)發(fā)展。

(一)美國(guó)地方公債的風(fēng)險(xiǎn)管理

美國(guó)的地方公債代表著分權(quán)制國(guó)家的地方債券市場(chǎng)制度,在美國(guó)等分權(quán)制的國(guó)家,地方政府只對(duì)本級(jí)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),不對(duì)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。美國(guó)是獨(dú)立的財(cái)政和民法主體,獨(dú)立承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任,上級(jí)不是也不可能成為地方政府債務(wù)在法律、道義方面的最后責(zé)任人,因此,地方政府或其機(jī)構(gòu)發(fā)行債券一般只需要經(jīng)過(guò)議會(huì)的審批或公眾的投票同意。

到期償還是任何債務(wù)性融資區(qū)別于股權(quán)融資和服務(wù)性收入的必然要件。地方市政機(jī)構(gòu)籌資模式的成功不在于市政機(jī)構(gòu)融資方式的選擇,而在于設(shè)計(jì)出比較切實(shí)可行的償還機(jī)制安排,并創(chuàng)造穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、借款人和貸款人權(quán)利明確、補(bǔ)救措施有法律保障的環(huán)境。從分權(quán)制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,美國(guó)等許多英聯(lián)邦國(guó)家都將地方主體稅種設(shè)為財(cái)產(chǎn)稅,美國(guó)地方的財(cái)產(chǎn)稅占地方總收入的29%,占地方稅收總收入的75%左右。一般責(zé)任債券的投向基本上是公路、垃圾處理等非盈利性項(xiàng)目,一般不能直接產(chǎn)生收益,但實(shí)際上其可通過(guò)增加城市的土地價(jià)值的正外部性而形成社會(huì)收益并產(chǎn)生政府的間接收入。

為加強(qiáng)對(duì)地方公債的信用監(jiān)管,1975年,美國(guó)頒布了《1975年證券法修正案》,將地方公債納入《1934證券交易法》監(jiān)管之下。同時(shí),美國(guó)組建了地方公債條例制定委員會(huì)(MSRB),負(fù)責(zé)全面監(jiān)管地方公債市場(chǎng)并負(fù)責(zé)提出監(jiān)管提案,提案的最終決定權(quán)在證券交易委員會(huì),并最終由美國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)及銀行的管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。另一個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國(guó)證管會(huì)市場(chǎng)監(jiān)督部設(shè)立的地方公債辦公室(OMS),其一是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行事后監(jiān)管,包括對(duì)地方債券發(fā)行者、承銷商、中介機(jī)構(gòu)等所有參與人監(jiān)管,主要手段有責(zé)令限期改正、罰款和提起訴訟;二是制定或者委托制定約束地方公債發(fā)行參與人行為的規(guī)則,要求這些參與人履行信息披露義務(wù),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公債的監(jiān)管。

除上述政府組織外,審計(jì)、律師、信用評(píng)級(jí)、保險(xiǎn)公司(Ho1ly,2000)等眾多中介機(jī)構(gòu),在市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中同樣起著重要的作用。美國(guó)市政債券的發(fā)行必須附有律師或律師事務(wù)所所出具的律師意見(jiàn)書(shū),聲明債券已合法發(fā)行,是有約束力的債務(wù)。1981年,美國(guó)證交所(BEC)正式批準(zhǔn)了首例地方公債披露法案后,美國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)也開(kāi)始了對(duì)地方公債的監(jiān)管。為使信息披露充分安全,內(nèi)容規(guī)范、真實(shí),審計(jì)機(jī)構(gòu)為此建立了一套具有權(quán)威性的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)地方公債信用等級(jí)的評(píng)定通過(guò)商業(yè)評(píng)級(jí)公司進(jìn)行。“評(píng)級(jí)賄買(mǎi)”行為在美國(guó)較為少見(jiàn)。評(píng)級(jí)結(jié)果基本上是公正的。目前,美國(guó)從事地方公債評(píng)級(jí)的主要機(jī)構(gòu)有穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾。

管理地方政府債券還需要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。預(yù)警體系的建立對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)有一定的威懾作用,有時(shí)甚至比市場(chǎng)規(guī)則的約束力更強(qiáng)。美國(guó)大部分州地方政府都有關(guān)于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,如俄亥俄州建立了名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的監(jiān)控預(yù)警體制,對(duì)地方政府實(shí)行財(cái)政監(jiān)控和應(yīng)急機(jī)制,監(jiān)控地方政府債務(wù)規(guī)模。對(duì)赤字規(guī)模超過(guò)當(dāng)期財(cái)政收入1/12的地區(qū),提出預(yù)警。一旦一個(gè)地方政府被宣布為財(cái)政危機(jī),該州就應(yīng)該成立一個(gè)“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會(huì)舉行的第一次會(huì)議后的120天之內(nèi),地方政府的首席執(zhí)行官必須向委員會(huì)提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃,以及時(shí)采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。

(二)日本地方公債的風(fēng)險(xiǎn)防范

日本為從根本上防范和化解地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),一直致力于完善政府間財(cái)政關(guān)系,改革和完善中央與地方政府的收入與支出責(zé)任劃分的體制。此外,日本政府還采取了其他相關(guān)措施化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),主要包括拓寬投資者范圍、修改法律法規(guī),推出一系列免稅政策,以增強(qiáng)地方政府的籌資能力。

1.財(cái)政在融資中的主體地位。財(cái)政在地方政府融資管理中居于主體地位,建立其與地方政府公債融資相對(duì)應(yīng)的預(yù)、決算編報(bào)制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng);中央對(duì)地方債發(fā)行實(shí)行嚴(yán)格的審批制度,進(jìn)行總量控制,結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.地方政府融資范圍。實(shí)行法制化管理,國(guó)家財(cái)政法規(guī)和地方自治法都賦予地方政府融資的相應(yīng)權(quán)利,其融資來(lái)源、資金管理、投放范圍以及償還都有明確的法律規(guī)定。規(guī)定地方債主要用在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是市政設(shè)施建設(shè)方面。日本的《地方財(cái)政法》嚴(yán)格規(guī)定了地方債的使用范圍。

3.地方公債推行優(yōu)惠。在保證中央政府國(guó)債優(yōu)先的前提下,為促進(jìn)地方公債的發(fā)行和推銷,從債券利率、稅收政策等方面給予支持,如規(guī)定地方債收益率可以略高于國(guó)債,或?qū)?gòu)買(mǎi)地方債的收益減免所得稅等。

4.中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)。中央政府和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)界限明確,地方政府財(cái)政體制和稅收體制相對(duì)獨(dú)立,根據(jù)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則,各級(jí)地方政府都可以成為地方債發(fā)行的主體。日本允許都、道、府、縣和市、町、村舉借地方債,但是不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方知名度、政府籌資能力和發(fā)債信譽(yù)度各有差別,在地方債發(fā)行方面也實(shí)行區(qū)別待遇,如在地方債申請(qǐng)方式和發(fā)行規(guī)模上區(qū)別對(duì)待,在債權(quán)種類和發(fā)行方式上也有所差別,信譽(yù)好的地方可以公募方式發(fā)行,并能夠在二級(jí)市場(chǎng)上流通,否則只能以私募方式發(fā)行,不能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。

在中國(guó)單一財(cái)政體系下,地方政府不能進(jìn)行破產(chǎn)清算,地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)影響到中央財(cái)政安全。同時(shí),由于中國(guó)資本市場(chǎng)的不完善,相關(guān)法律和監(jiān)管體制不健全,為保證整個(gè)財(cái)政體系的安全,中國(guó)在開(kāi)放地方政府債券的初期,中央政府必然會(huì)對(duì)債券的發(fā)行主體、規(guī)模等進(jìn)行嚴(yán)格的限制和規(guī)劃。因此,日本較為完善的充滿政府管理色彩的地方公債風(fēng)險(xiǎn)控制模式,應(yīng)是我們初期借鑒的主要對(duì)象。

三、中國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建

開(kāi)放地方政府債券在中國(guó)是新生事物,應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)中國(guó)證券業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)際上比較成熟的做法,結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì),建立地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和相應(yīng)的制度安排。

(一)構(gòu)建地方政府債券相關(guān)法律監(jiān)督體系

要想地方放債券有效地用于民生,關(guān)鍵在于構(gòu)建相關(guān)法律監(jiān)督體系。倘若在法律監(jiān)督上跟不上,地方政府的債務(wù)融資很可能演變成財(cái)政危機(jī)。因此,有必要在合適的時(shí)機(jī)出臺(tái)《地方債券法》,對(duì)地方政府發(fā)行債券的資格認(rèn)定、資金用途、投放范圍、債務(wù)償還、信息披露、處罰措施等作出詳盡的法律規(guī)定,使地方政府債券在發(fā)行、流通以及問(wèn)責(zé)上,做到有法可依,以有效控制發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。

(二)界定發(fā)債主體資格

公債發(fā)行人決定了公債的品質(zhì)。給予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力,并不意味著所有的地方政府都可以發(fā)行地方債券。嚴(yán)格限定發(fā)債主體范圍,應(yīng)成為防范地方債券風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況,目前地方債的發(fā)債主體應(yīng)以城市政府為主,因?yàn)槠浔仁〖?jí)政府更了解城市的情況,也能使發(fā)債資金安排得更合理。但省內(nèi)連接不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的籌資,可以省級(jí)政府為發(fā)債主體。同時(shí),建議通過(guò)一套指標(biāo)來(lái)界定發(fā)行地方債券的資格,即“準(zhǔn)入門(mén)檻”,這套指標(biāo)應(yīng)包括地方政府宏觀經(jīng)濟(jì)、償債能力、財(cái)政透明度等方面內(nèi)容,只有符合指標(biāo)要求的城市政府才能允許發(fā)債。

(三)積極組織清欠,削減隱性債務(wù)

對(duì)歷史債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和化解是建立地方公債制度的前提。因此,一方面,要開(kāi)展地方政府債務(wù)登記調(diào)查,全面揭示政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù),科學(xué)編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表,建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,定期、規(guī)范地披露政府財(cái)務(wù)狀況;另一方面,要對(duì)地方政府的融資模式進(jìn)行規(guī)范,如各種金融機(jī)構(gòu)貸款,特別是以土地抵押、政府財(cái)政擔(dān)保以及各種隱性擔(dān)保貸款。

(四)從財(cái)政體制角度化解中國(guó)地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)

1.明確政府間的事權(quán)劃分,分清償債責(zé)任。要合理界定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出職責(zé),必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則,也就是說(shuō),決策主體至少應(yīng)該在原則上對(duì)所制定和實(shí)施的公共政策的成本承擔(dān)責(zé)任。同時(shí),中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分一旦確定就應(yīng)當(dāng)明確化、法制化。屬于哪一級(jí)政府的事權(quán),與此相關(guān)的政策應(yīng)由哪一級(jí)政府規(guī)定,盡量避免越權(quán)行為。屬于上級(jí)政府事權(quán)而委托下級(jí)政府執(zhí)行的事務(wù),上級(jí)政府應(yīng)負(fù)責(zé)提供資金。

2.完善地方稅體系,培養(yǎng)地方穩(wěn)定財(cái)源。要從收入根源上消除地方政府債務(wù)融資的壓力,就應(yīng)保證地方政府能夠通過(guò)正常、規(guī)范的收入來(lái)源獲得實(shí)現(xiàn)其職能所必須的資金。目前在中國(guó),省以下政府大宗收人是營(yíng)業(yè)稅,而從前景來(lái)看,應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅,逐步選擇財(cái)產(chǎn)稅作為地方重要稅種。大多市政建設(shè)項(xiàng)目雖然不會(huì)直接產(chǎn)生足夠的收益,但可能通過(guò)增加城市的土地價(jià)值而間接產(chǎn)生正外部性,形成社會(huì)收益。從理論上講,政府作為投資主體,應(yīng)該享有這部分收益,通過(guò)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅,政府就可以享受由于公共設(shè)施投資帶來(lái)的城市財(cái)產(chǎn)升值的好處,也為市政債券的償還提供對(duì)應(yīng)的、可持續(xù)的稅收來(lái)源。

(五)建立地方債券的監(jiān)控與管理機(jī)制

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的政府普遍存在預(yù)算軟約束的問(wèn)題,為有效控制中國(guó)地方政府在擁有舉債權(quán)下的過(guò)度借債問(wèn)題,首先,中央政府要對(duì)地方債券的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的審查和綜合平衡,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排全國(guó)范圍內(nèi)公債的規(guī)模和發(fā)行進(jìn)度;其次,強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束,要發(fā)揮地方人大對(duì)地方債券的發(fā)行規(guī)模、使用范圍、償還等方面的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán),這是控制地方政府短期行為和不當(dāng)決策的重要保證;再次,引入國(guó)際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu),建立地方債務(wù)的信用評(píng)估體系,發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督作用;最后,逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng),定期在公開(kāi)媒體披露地方債的財(cái)務(wù)信息,確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。發(fā)行地方債券和建設(shè)市政項(xiàng)目要充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn),必須經(jīng)過(guò)有各方代表參加的聽(tīng)證程序。另外,實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制,以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。這種責(zé)任在債券存續(xù)期間,不因主要官員的職位變動(dòng)而解除,政府換屆或更換主要官員時(shí)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì)程序。因決策失誤而導(dǎo)致債務(wù)問(wèn)題發(fā)生的,要追究政府有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

(六)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與財(cái)政重組

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的引入,根本目的是通過(guò)預(yù)警避免地方政府陷入債務(wù)危機(jī)從而導(dǎo)致破產(chǎn)。由于中國(guó)地方政府債務(wù)形成機(jī)制復(fù)雜,政府債務(wù)狀況底數(shù)不清,沒(méi)有普遍認(rèn)可的指標(biāo)及判別依據(jù),在這種情況下,要構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制必須堅(jiān)持實(shí)用性和可行性原則,要從總體上保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。

中國(guó)地方政府不允許破產(chǎn),地方政府債務(wù)一旦突破規(guī)定的財(cái)政指標(biāo)限額,可以要求地方政府在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下制定財(cái)政重組計(jì)劃,壓縮財(cái)政預(yù)算,減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。財(cái)政重組計(jì)劃須由外部審計(jì)人員每年進(jìn)行審計(jì),由地方人大批準(zhǔn)并向中央政府報(bào)告。

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