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縣鄉財政是我國的基層財政，也是地方財政的基礎，直接關系到基層政權的鞏固，農村經濟的發展及社會的穩定。目前，我國縣鄉財政入不敷出的問題日益嚴重，收支矛盾尖銳，極大影響著地方財政的正常運轉和“三農”問題的有效解決。這一問題引起了中央及政府部門的極大關注，財政部部長金人慶在2004年財政工作會議上指出，解決縣鄉財政困難問題不僅要作為經濟工作來抓，更要作為政治工作來抓。可見，盡快找到問題的癥結，實施有效的改革，使我國縣域經濟走上良性運轉軌道，已是勢在必行。

一、縣鄉財政面臨的困境和突出問題

（一）收支矛盾突出。一方面，各縣鄉財源基礎薄弱，新的財源增長點少。另一方面，縣鄉政府的機構不斷膨脹，使得僅人員經費一項就耗用了大量財力，與此同時，縣鄉兩級政府要向全國一半以上的人口提供公共服務，各種法定支出和硬性增支政策使得財政支出的增幅遠高于收入。

（二）債務居高不下。據統計，1999年全國鄉鎮政府負債總額達到1086億元，2000年負債總額達到2000億元。債務形成的原因既有多年財力不足累積的因素，也有其他的政府行為失當轉化的因素。這些債務對于本來就已匱乏的財政無疑是雪上加霜。

（三）各項拖欠面廣量大。截止2002年底，縣鄉累計拖欠工資48億元，1999年和2000年全國欠發工資縣分別達779個和797個，涉及23個省。此外，除拖欠工資外，糧食棉花虧損欠賬、社會保障欠賬也都普遍存在。

（四）“建設”資金“吃飯”用。大多數縣鄉的財力只夠發工資和維持一般運轉，縣鄉財政停留在“吃飯”水平上，縣鄉公共事業建設資金甚少，基礎設施十分落后。這就形成一個怪圈：不搞經濟建設會落后，落后財政收入會更少，更沒有錢搞建設。然而，現階段大多數縣鄉都處在這個怪圈里無法自拔。

（五）財政虛收問題嚴峻。有的地方迫于財政壓力，在稅收任務上加碼，出現了“寅吃卯糧”，甚至貸款借款繳稅的現象，侵蝕了稅基，破壞了稅源，制約了經濟的進一步發展。

二、縣鄉財政困難的制度根源

（一）經濟體制。我國經濟體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權體制，橫向是城鄉分治體制。20世紀80年代我國開始進行經濟體制轉軌，體制的轉軌僅僅打破了這種縱向的高度集權的體制，實現了市場經濟，而橫向的城鄉分治體制并沒有根本改變。城鄉分治的經濟體制固化了國家的二元經濟結構，使城鄉差距日趨擴大化。城市經濟步入了良性循環，建高樓大廈，搞花園城市，縣鄉卻舉步維艱，連最基礎的設施建設都無法保障。這樣“重城市輕農村”的經濟體制在改革初期也許有一定的積極意義，但現在已經成為制約經濟進一步發展的“瓶頸”。要解決縣鄉財政困境問題，最根本的無疑是把經濟搞上去，增加財源，而在不公平的二元經濟體制下，發展縣域經濟又談何容易呢。

（二）財政體制

1、稅源不足，縣鄉財政難為“無米之炊”。在分稅制財政體制下，中央集中了75％的增值稅和100％的消費稅，而留給地方的只是一些征收成本高的小稅種，這使得經濟不發達的縣鄉財政收入明顯減少，地方稅收在財政收入中的比重呈下降態勢，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收收入成為拉動財政收入增長的主體。

2、財權上收，事權下放，縣鄉財政負擔加重。在中央集中財權的同時，省市級也將這種趨勢盲目擴大和延伸，對所屬縣鄉集中財力。據統計，1994年以來省級政府對縣鄉級財政的集中程度平均每年提高2％。與之相對應，事權卻有所下移。縣鄉政府一直要提供義務教育、基礎設施建設、社會治安等公共產品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展。而且縣鄉兩級政府所要履行的事權，大都剛性強、欠賬多、所需支出基數大，無法壓縮。以微薄的財權承擔超負荷的事權，縣鄉財政苦不堪言。

3、政府級次過多，直接降低了分稅制收入劃分的可行性。目前，現行稅種有28個，數量已不算少，可相對于我國過多的政府級次來說，28個稅種在5級政府之間分配的確是個不小的難題。1994年以來分稅制改革的實踐也恰恰證明了這一點，也就是分稅制改革的不徹底性，許多地方上下級政府之間實際上實行的仍然是"分灶吃飯"的財政體制，其中縣、鄉兩級政府之間更加普遍。

（三）行政體制

1、縣鄉機構膨脹，政府運行成本上升。據統計，縣鄉財政供養人口從1998年的2800萬，逐年增加，至2001年已突破3000萬，2002年已接近3200萬，人員經費支出增長大大超過財政收入增長。這主要是由于一方面，我國采用的是“品位分類”的人事制度，因人設崗，人事任免不考慮財政的意見，缺乏有效監督機制；另一方面，行政體制缺乏有效的激勵機制，沒有將競爭理念引入政府。龐大的機構使財政不堪重負。

2、縣鄉政府追求政績，干預經濟失當擴大了財政缺口。由于我國現行的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績，即便是貧困的縣鄉，也致力于爭投資上項目大搞政績工程。政府盲目的短期行為不僅不利于經濟的發展而且浪費了大量的財力。

三、解決縣鄉財政困難的思路

基于以上幾點，可見造成縣鄉財政困難的原因主要在于轉軌后的經濟體制與現行的分稅制財政體制以及行政體制存在著自身的缺陷。只有在制度上進行改革才能徹底解決這一問題。筆者認為改革的重點有以下幾個方面：

（一）因地制宜發展縣域經濟，培育和壯大稅源，從根本上緩解縣級財政困難。一方面要從政策資金服務等方面大力支持民營經濟的發展支持民營經濟采取收購、兼并、控股等多種形式參與國有集體企業改制。鼓勵民營企業家創業，促進中小民營企業的發展；另一方面，要調整農村經濟結構，支持農業產業化發展，推動農村城鎮化；最后，科學規劃小城鎮區域布局，努力在縣域經濟中建立起以幾個城鎮為龍頭的“增長極”，以帶動縣域經濟發展。

（二）進行第二輪經濟轉軌，重點解決橫向的城鄉分治體制問題。一方面推進戶籍制度改革，消除城鄉壁壘，疏通人口城鎮化和產業工人化渠道，調整產業結構，發展勞動密集型產業、非正規產業和非農產業，為城鄉勞動力提供更多的就業機會，為農村工業化發展提供更大的發展空間。一方面構建農村社會保障制度，以向農民工提供基本養老保險、失業保險、醫療保險和最低生活保障為過渡，最終使城鄉社會保障一體化。同時，建立適應市場經濟要求的農村土地制度，促進農村工業化發展，用工業化的生產方式加強對傳統農業的改造。

（三）完善分稅制的財政體制，調整中央和地方的財權和事權分配格局

1、中央和地方財政比重應適度。既要保證中央政府的宏觀調控能力，又要充分發揮地方的積極性。不宜片面強調提高中央財政比重。應根據不同地區經濟發展情況，區別對待。經濟發達地區，中央應調低稅收返還比例，對中西部地區，中央應提高稅收返還比例。改革和完善省以下財政體制，改變省市集中財力過多的情況，增強縣鄉財力。

2、完善地方稅收體系。在保證中央適當集中的基礎上，賦予省級政府一定的稅權，將一些區域性強、不影響經濟發展全局和分配格局的地方稅種管理權限下放給地方。逐步將財產稅作為縣級財政的主體稅種。

3、建立完善的轉移支付制度。由于縣鄉兩級財政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉移支付一方面平衡財政收入，另一方面均等各縣鄉公共品提供，因而應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移作為補充的復合型態。在此基礎上，應進一步改進現行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉移支付方法，使決策過程公開、透明。

4、實現事權的合理配置。縣鄉政府應該退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性項目上，而省對于一些重要的投資項目應有限參與。借鑒國外經驗，中央財政與地方財政還應共同負擔教育、農業、科學、社會保障、公共投資支出。在農業方面，中央政府應該承擔更大的事權責任。

（四）改革以人為中心的行政體制，縮減政府機構，規范政府行為。人事錄用制度上采用“職位分類”，按位定人，避免走入“膨脹——精簡”的怪圈。干部任免制度上，要建立績效評估機制，綜合評定干部的業績，而不僅僅靠政績工程。同時，對一些職能弱化、重疊設置的部門和機構要進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人員。

（五）簡化政府級次，探索財政分級管理模式。我國行政區劃改革的總體思路是“縮省并縣，省縣直管，創新市制，鄉鎮自治”。按照這一構想，在財政管理體制改革上，一方面要逐步淡化市級財政對所屬縣的管理作用，積極推行省管縣體制；一方面對經濟欠發達財政收支規模較小的鄉鎮，推廣“鄉財縣管鄉用”的做法，有效控制財政供養人員和政府債務的膨脹。

總之，只有將深層次的體制改革與淺層次的政策措施結合起來，才能緩解并最終解決縣鄉財政困難的問題，為經濟的持續穩定發展掃清障礙