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龍泉驛區地處川西平原東部，屬成都市近郊區，總人口49萬人，其中農業人口占70%，農民人均耕地0.8畝。經多年努力，該區農村經濟結構調整成效顯著，加上近兩年又成為成都市城市擴展東移戰略的重心，經濟發展水平較高。2001年農民人均純收入3075元，城鎮居民人均收入6826元，財政收入3.02億元。盡管如此，龍泉驛區畢竟農業人口占多數，內部區域發展亦不平衡，其農村稅費負擔及其相關問題仍然具有一般農區的特征。從另一個角度看，正因為其經濟發展水平相對較高，在農村稅費改革中所產生的問題才更具有代表性。

一、農村稅費改革試點的基本內容

按照四川省、成都市農村稅費改革試點工作部署，龍泉驛區從2002年4月起開始進行改革，到8月下旬進入由村組張榜上墻公示每個農戶改革前后減負情況，待農民認可簽字，即可向農民送達納稅通知單，新的農村稅費征收制度即基本建立。其改革的基本內容如下：

一是取消項目。包括取消了鄉鎮統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅及其附加基金；在3年內逐步取消勞動積累工和義務工。

二是改革村提留收取使用辦法。村范圍內舉辦公益事業，所需資金不再固定向農民收取，由村民大會民主協商，通過“一事一議”解決，并且，非特殊情況和經鄉、區政府批準，向農民每人每年籌資籌勞不得超過15元。

三是調整農業稅和農業特產稅征收政策。向每戶農民征稅只能征一種稅，不得重復征收；取消原來一個應稅品目兩道環節征稅，實行一個品目只在生產或收購一道環節征稅，龍泉驛確定在生產環節征收；農業稅率為7%，農業特產稅稅率為8%，兩稅附加均為20%；農業稅計稅價格按2000年中等稻谷收購價1.07元/公斤執行，一定3年不變；農業特產稅實行核定征收，全區畝均產值按772元/畝，一定3年不變。

四是加大政府財政的轉移支付力度，原由鄉鎮統籌農民上繳開支的鄉村兩級義務教育、計劃生育、優撫和民兵訓練等支出，由政府通過財政預算予以安排。

至此，改革后龍泉驛區農民只向國家交納農業稅及其附加或農業特產稅及其附加，其他稅賦和固定交費項目一律取消。

龍泉驛區測算了改革前后的農民稅費負擔情況。稅改前的2001年，全區農民負擔稅費總額為4863.9萬元，其中，農業稅、特產稅506萬元，屠宰稅33萬元，鄉統籌823.8萬元，村提留758.4萬元，教育集資496.8萬元，行政性收費67.2萬元，兩工（義務工、積累工）折金206.1萬元，其他1282.3萬元。改革之后，農民負擔農業稅及附加1092萬元，農業特產稅及附加422萬元，合計1514萬元，總減負率67.9%。農民人均負擔，改革前140.7元，改革后44.6元，人均減負96.7元，減負率為68.3%。

二、改革的若干操作措施

稅費改革不僅涉及農村千家萬戶，也涉及到相當多的政府部門及縣鄉村干部的切身利益，稍有不慎，即有可能導致嚴重的社會后果。因而，必須做到積極穩妥推進。龍泉驛區主要采取了如下措施，保證改革順利實施。

(一)耐心細致地宣傳稅改政策，取得農民的積極配合

農民稅費負擔過重是多年的頑癥，年年要求降下來卻成效甚微，反而有加大之勢。因而，相當一部分農民認為，什么稅改不稅改，反正是變著法多收錢。另一部分農民對稅改政策理解有偏差，認為要改革就全免稅費。這就導致相當一批農民對稅改工作不大熱心。農民是稅改工作的主體，沒有他們的配合，核實田畝、落實稅賦、確定責權等工作就無法展開。因此，龍泉驛區將宣傳農村稅費改革列為第一階段的工作，把讓農民了解、掌握稅費改革政策貫穿于整個稅改過程。一是通過電視臺、報紙宣傳；二是政府將農村稅改政策的主要內容通知到村、組、戶，通知中寫明稅費改革要取消和逐步取消的稅費項目，該戶應負擔的稅費以及公益事業建設興辦辦法等；三是區委、區政府先后向各鄉派駐農村稅費改革工作隊和工作督查組，鄉向村、組派農村稅費改革督導組，指導、監督稅費改革工作。通過這些辦法，讓農民理解改革、認同改革、支持改革、配合改革，保證將此項有利于農民的事情真正辦好。

(二)本著從輕確定農民負擔的原則，處理好到戶稅賦

總體上看，龍泉驛區農民負擔在改革前并不高，2001年人均稅費占純收入的4.8%，但龍泉驛區仍然堅持盡可能減少農民負擔。首先是從輕計算農業稅計稅面積，以農民第二輪承包的土地面積為基礎，以合同面積為依據，不搞重新丈量，以防止隨意增加農民承包的土地面積。對自留地，因第一輪、第二輪承包均未將其納入計稅面積，為保持土地承包政策的連續性，也不將其納入計稅面積。其二，從輕確定常年產量和產值。按照計稅產量產值應低于實際的原則，確定：農業稅計稅常產壩區不超過850公斤，山區不超過650公斤；農業特產稅計稅產值，畝均772元，約是實際的1／3。

其三，堅持“一戶一稅”的原則，不允許重復征稅。目前農地兼種普遍，但對一戶農戶只能采取一種征收方式，以避免重復征稅，加重農民負擔。以經濟作物為主的，是征收特產稅還是征收農業稅，要和農民協商選擇；種大田作物的，則只能征收農業稅。

(三)排除枝節干擾，堅持“減負”核心任務

此項農村稅費改革涉及面較廣，利益調整幅度很大，必然會遇到這樣那樣的問題。其中主要有：一是農民負擔減輕后，鄉村政權組織體制如何轉變，特別是鄉村干部如何壓縮，留崗人員工資標準如何確定，資金來源何在等，事關廣大基層干部的切身利益。二是歷史遺留的稅費尾欠，一些村組干部工資尚未兌現等情況，在一定程度上影響部分農民和基層干部支持稅費改革的積極性。三是實施改革后會出現一些新問題。如鄉村組織運行經費可能不足，興辦鄉村公益事業的困難增大，鄉村干部的工資、補貼有可能減少等等。這些問題，在改革之前解決起來都十分棘手，要在此次改革中一并妥善處理，顯然不現實。關鍵是要抓住當前的主要矛盾，即農民負擔過重，必須堅決減輕。如過分糾纏于其他問題，對減少農民負擔這一主線必然造成干擾，形成久拖不決的局面，反而對大局不利。龍泉驛區的做法是，先集中精力進行稅費改革，堅決將農民負擔減下來；對涉及到或新產生的問題，積極采取措施解決，屬于目前自身條件不夠的，或對政策理解不夠的，認真做好基層干部的思想工作；屬于本級無權解決的，積極向上級反映，一時不能解決的，區政府盡量部分解決一時之需。

(四)堅持公開公平原則，增強改革的透明度

此次農村稅費改革，涉及的政策多、人員多、部門多、環節多、數據多，十分繁雜，農民一般對此也很難搞清楚，稍有不慎即會產生失誤，而局部或個別失誤往往會激化擴大矛盾。對此，龍泉驛區采取了公開、謹慎的工作方針，力求細致小心做工作。首先是避免政策的中間扭曲。龍泉驛區通過各種形式向農民宣傳此次農村稅費改革政策內容，特別是把稅改基本政策與到戶的稅費負擔以通知形式送達到

戶，使每戶農民明白無誤、心中有數。同時，還實行農村稅費改革前后農戶負擔情況公示制度，將每戶農民改革前后的負擔在村組上墻公開，以備農民檢查、認可，消除農民的疑慮。公示表上的內容包括：中央和國務院稅費改革文件號，區政府批準文件，戶名，改革前負擔，改革后負擔(包括單列的第二輪承包土地計稅面積、常產或產值、計稅價格、稅率、附加稅率、應納稅額等分項)，減負額，減負比例，區鄉農村稅費改革辦公室聯系電話。其中，還特別注明農業稅和農業特產稅分開公示，以防混淆。其二，反復測算，力求精準。對計稅土地面積，2001年各鄉鎮已經做了基礎性工作，2002年重點是進行核實。為切實保證不出偏差，區政府要求鄉村組必須張榜公布每戶農民第二輪承包土地面積和常產；鄉村組根據區政府制定的統一表格，測算每戶農民改革前后的稅費負擔并報區稅費改革領導小組審核批準后，按照統一的格式在村組向農民公示，直到每戶農民簽字認可后，才能向農民發放納稅通知書。

三、配套改革措施

農村稅費改革是農村分配制度和上層建筑的一次重大改革，必須采取綜合配套改革措施。為此，龍泉驛區共制定10個改革配套文件，確保改革順利進行，并在指導思想上明確，減輕農民負擔、保證基層政權的正常運轉，最根本的是靠發展農村經濟。其主要措施如下：

(一)精簡鄉鎮結構，壓縮人員

1.調整條塊機構設置。將區級行政主管部門派駐鄉鎮的機構，如農技站、農經站、農機站、畜牧獸醫站、林業站、水利站、水產站、國土所、財政所、文化站、廣播站、計劃生育服務站、衛生院、村鎮助理員的人財物，下放到所在鄉鎮，以便于鄉鎮黨委、政府統一協調服務職能，提高工作效率，減輕財政支出壓力。

2.精簡黨政機構。為減少機構重疊和人員過多，對鄉鎮黨政機構進行綜合設置。在人口較多、地域較寬、經濟較發達的一類鄉鎮，設黨政辦公室(承擔黨建、人大、工、青、婦、人事、文書檔案等職能)、社會事務與計劃生育辦公室(承擔民政、司法、教育、科學、文化、衛生、計劃生育等職能，可掛社會治安綜合治理辦公室的牌子)、經濟發展辦公室(承擔農業經濟、鄉鎮企業、招商引資、旅游、統計等職能)、村鎮建設辦公室(承擔土地管理、村鎮建設與管理、環境保護等職能)、財政所共5個機構并配備助理員。人口、面積、經濟水平處于中等的二類鄉鎮，設黨政辦公室、社會事務與計生辦公室(同時掛社會治安綜合辦牌子)、經濟發展辦公室(同時承擔村鎮建設職能)、財政所共4個機構。

3.改革鄉鎮事業機構。一是將設置過多過散的“站所”進行撤并，將農經站、農技站、林業站、水利站、水產站合并為“農業技術服務中心”；將文化站、廣播站合并為“文化服務中心”；企業辦公室、農機站、畜牧獸醫站予保留，創造條件走向企業化、社會化；撤銷鄉鎮法律服務所、勞動就業服務所；國土所予保留。二是改革鄉鎮衛生院和計劃生育指導站分離狀態，有條件的可實行一套機構、兩塊牌子體制。三是鼓勵社會力量興辦鄉鎮科教文化等公益性事業和養老福利事業。

4.壓縮鄉村干部人數。鄉鎮機關行政編制，在1998年底基數上精簡17%左右；鄉鎮事業編制在1999年底的基數上，精簡比例不低于20%。精簡分流任務，要在3年內完成。鄉鎮黨政領導職數，也同時壓縮。鄉鎮黨委設書記1名，副書記2名，紀委書記由副書記兼任。鄉人大主席原則上由鄉黨委書記兼任，兼任的可配備1名專職副主席或1名工作人員。鄉鎮政府設鄉鎮長1名，副職3名(一類鄉鎮可增設1名)。鄉鎮武裝部設部長1名。鄉鎮內設機構一般只配1名領導職數，原則上由分管副書記或副鄉鎮長兼任“一把手”。不設鄉鎮長助理。村組干部，原來一般在7～8人，此次改革，決定每組解決1人經費，每人每年1000元；村干部每村解決4人經費，每人每年3000元。村組干部可以交叉任職。

（二）改革鄉村財政預算管理體制

1.收入分配。工商稅收按區實得由區鄉分成；農業稅作為鄉鎮財政固定收入；農業稅附加、農業特產稅附加收入，作為村級收入，實行鄉管村用。

2.調整事權財權范圍。農村稅費改革取消鄉統籌后，原由鄉鎮統籌開支的鄉村兩級義務教育、計劃生育、優撫和民兵訓練所必須的支出，由區鄉財政予以安排；原由村提留資金安排的村組支出，主要由農業稅附加、農業特產稅附加收入解決；農村衛生、文化、廣播逐步實行有償服務，政府適當補助；鄉村道路修建和集體生產公益事業所需資金，不再固定向農民收取，所需資金通過“一事一議”解決。

3.實行鄉鎮財務“集中收付，零戶統管”。鄉鎮收支，均通過區財政實行收支兩條線管理。其主要辦法是，取消鄉鎮各行政事業單位的所有銀行帳戶，由區財政建立鄉鎮財政專戶；單位收入直達財政專戶，支出從財政專戶直達用款單位；鄉鎮財政集中資金結算、會計核算、會計檔案；設立總會計、單位會計、單據審核員、資金出納員，分別承擔管理監督、資金結算、會計記帳和財務收支等職責。

4.核定支出范圍和標準。

(三)加強村社集體財務和籌資籌勞管理監督

1.加強村社集體財務管理監督

農村稅費改革后，村社集體財務管理內容仍然較多，如：農業兩稅附加，村社“一事一議”籌集的資金和勞務，集體資產承包、租賃、拍賣的收入，村社企業上交收入，征占用土地補償費，上級部門專項撥款和補助經費，清收的村社提留欠款，公積金、公益金等。農村稅費改革的重點是要減少從農民中“收”，而過去的另一流弊是村社財務混亂。因而，加強這方面的管理與監督，仍然十分重要。

龍泉驛區的做法主要是：集體資金實行社有鄉管，支出限額審批，審核多重把關。“社有鄉管”，即村社集體資金屬全體村民集體所有，但資金收到后5日內，必須交由鄉鎮農經站統管，分戶專儲。支出限額審批，即組級支出50元以下由組長審批，50～200元由村長審批；村級200元以下由村長審批；超出限額支出，須報鄉鎮農經站審核，并經鄉鎮分管領導審批。審核多重把關，一是村社要編制年度收入預決算，要經村民主理財小組討論，報鄉鎮農經站審核，再提交村民大會村民代表大會討論通過，并張榜公布。二是支出審批須按權限。三是村會計入帳必須先經鄉鎮農經站審核，并加蓋“已核”或“不予報銷”印章。四是財務公開的內容要經鄉農經站審核，同時，要有集體經濟負責人、民主理財小組代表、主管會計簽字。

2.制定籌資籌勞“一事一議”實施辦法

籌資籌勞，指為興辦村范圍內的集體生產和公益事業，需向農民籌集資金和要求農民出工的行為。通過改革制止亂籌資亂籌勞，實行“一事一議”。但僅提“一事一議”又過于籠統，漏洞較多，如“一事”是一年“一事”還是一年“幾事”，“一事”有多大規模，“一議”又怎樣操作。龍泉驛區為此制定了實施辦法，其主要內容包括：限定其使用范圍，村社籌資籌勞主要用于本村社范圍內農田水利基本建設、植樹造林、修建村社道路等集體生產和公益事業；年度籌資籌勞封頂，籌資限額每人每年原則上不超過15元，籌勞每個

勞力每年不超過10個標準工日，以資代勞折價標準每工日不超過5元，特殊需要每人每年超過15元的，需報區農民負擔監督管理領導小組審批行文后方可執行；嚴格審批程序，籌資籌勞首先要由村民會議通過預算，然后報鄉鎮農經站審核，最后經鄉鎮政府批準后報區農民負擔監督管理小組備案方可執行；籌集和使用情況透明，經批準的籌資籌勞項目和標準，由鄉鎮農經站在省農民負擔監督管理部門統一印制的《農民負擔監督卡》上分戶登記，由村社發到農戶，并予以公布，同時，向農民籌資籌勞時，必須使用統一制定的《農民籌資專用收據》、《農民籌勞用工登記卡》，最后由村民代表參加的民主理財小組負責籌資籌勞的管理使用情況，并定期公布。

(四)調整農村中小學布局和改進報刊征訂辦法

農村教育支出往往占鄉鎮財政支出的50%以上，調整學校布局，是優化教育資源、減少開支的一個辦法。龍泉驛區現有中學24所，學生23031人，483個班，平均每班48人，校均覆蓋人口15313人，布局基本合理。現有小學121所，學生30016人，832個班，平均每班36人，校均覆蓋人口數4117人，服務半徑2.3公里，布局明顯不合理。龍泉驛區擬在“十五”期間保留中心校和村小學100所左右，2002～2007年撤并村小21所。

對報刊征訂過多問題，龍泉驛區決定：除上級黨委下達的納入目標考核的黨報黨刊發行任務外，各部門、各單位不得向鄉鎮企事業單位下達部門行業報刊征訂任務；各鄉鎮和村社訂閱報刊的經費額度，不得超過此次稅費改革的新標準；征訂黨報黨刊目標任務未完成的，一律不準用公費訂閱其他報刊；黨報黨刊發行種類，以每年度上級黨委下達的種類為準。

四、存在的問題

龍泉驛區經濟較為發達，因而農村稅費改革推進較為順利，農民減負幅度較大，受到農民的普遍歡迎和支持。盡管如此，改革中反映出的一些問題，仍不可輕視，如處理不當，仍可能會導致老問題重生，甚至引發新矛盾。

(一)維持鄉村基層組織運行的經費不足

龍泉驛最初的方案，改革后農業兩稅年征收約1500萬元，中央、四川省、成都市對龍泉驛區轉移支付合計977萬元，省確定龍泉驛區對鄉鎮轉移支付508萬元，總計3000萬元左右。后又測算此數不夠，區財政又計劃向鄉鎮增支400萬元，目前總額增至3500萬元左右。該方案對經濟條件較好的鄉鎮影響不大，減收部分可以從工商稅和其他收入中予以彌補。如十陵鎮，2001年鎮工商稅收近1300萬元(農業稅、特產稅43萬元，全部上交區地稅局)，鎮統籌52萬元，村提留52萬元。改革后區財政對其轉移支付43萬元，稅改對其財政收支影響較小。但是，對一些經濟條件較差的鄉鎮，財政收支矛盾就相當突出。如義和鎮，近年來工商稅收只有30多萬元，2001年農業稅、特產稅、鎮統籌、村提留等稅費合計138萬元，但年正常開支約120萬元，還有歷年積欠鎮村組干部工資和補貼40多萬元。改革后，該鎮只征農業稅，測算應收57.5萬元，比原來農村稅費收入減少一半。按工商稅收入30萬元，農業稅及附加57.5萬元，區財政撥付30多萬元，維持開支很困難。一是全鎮行政事業人員，區定編40人，其中17個行政編制由區財政全額撥款，其余23人屬事業人員，原來由鄉村統籌支撐，現在無此來源，而區財政每人每年只給2400元工資。二是村民辦、代課教師，區財政實行差額撥款，民辦教師每人每年1000元，代課教師每人每年1500元，其余無來源。三是鎮政府差旅接待費每年20萬元，實際減不下來。四是修學校、維護道路，沒有收入來源。五是原來鎮政府建集鎮、建學校等占地，實行上征下未征，沒有一次性補償農民，采取每年補口糧辦法，在2002年以前每年由政府分解到全鎮農戶負擔，1年約30多萬元，2002年區政府予以暫時解決，但徹底辦法尚不明確，如由鎮政府負擔，影響機關正常運行。

(二)加強鄉村公益事業建設難度增大

改革有利于制止向農民亂攤派，但如何區分亂攤派和舉辦公益事業仍不明確。從上級政府對鄉村撥款的力度來看，對農村公益事業的認識還不夠清晰。例如：(1)農村基礎教育。區財政安排每年事業費300萬元，并要求有條件的鄉鎮匹配資金用于學校基礎設施建設，經濟條件較差的鄉鎮就很難做到。此外，村干部擔憂村小學的開支，除教師工資外，節假日福利、獎金、臨時工工資、保衛人員工資、幼兒園經費、勤雜工工資、校舍維修等，都必不可少，上級不安排，沒有來源。(2)鄉鎮道路建設。區財政安排每年50萬元，顯然遠遠不夠，如加上村道路建設，更顯不足。(3)五保戶供養。按政策每人每年2611元，現確定集體供養、散居人員分別為1500元、800元，與政策要求差距甚大。

(三)鄉村組織償還欠債艱難

過去搞鄉鎮企業、集鎮建設、鄉村道路、學校建設等，欠了不少債務，全區19個鄉鎮共欠債2.8億元，像義和鎮即欠2850萬元。這一問題由來已久，過去的辦法是“欠債不賴帳，認帳不還債”，想辦法一年還一小部份，擠牙膏式還債。改革后，一些經濟條件差的鄉鎮財政更為緊張，認為還債無望，想不出好辦法。

(四)鄉村干部認為追收農民欠交稅費困難，影響今后工作

過去，由于稅費不清、繳納不規范等原因，一些農民拖欠合理稅費，龍泉驛區達1000多萬元。按照規定，清收這部分稅費是合理的，一些鄉村干部也希望借此次稅費改革的機會，完成清欠。龍泉驛區政府認為，由于農民歷年欠稅費的原因復雜，涉及項目較多，清收工作政策性很強，為保證農村稅費改革順利推進，規定不準在稅費改革前突擊清欠，即使以后清欠，也必須注意方式方法，絕不允許激化矛盾，造成惡性事件。

對此，鄉村干部擔憂，如果已欠稅費收不上來，會造成部分農民產生賴帳心理，影響其他農民，不僅會造成新的稅費收不上來，而且會進一步影響政府和干部的形象，不利于開展工作。一些鄉村干部以至部門干部認為，農民拖欠稅費，確有過去稅費制度不合理和干部工作水平不高的問題，但也確有極少數農民不理解、不配合的問題。有的鄉鎮干部覺得，對新的稅費征收辦法，可能是認可率高，征收入庫難。

(五)鄉村干部對杜絕亂收費和達標任務有懷疑

鄉村干部反映較多的有：一是水利部門收水費。自1982年起，水利部門對龍泉驛區農田以畝收費，每畝收約10～20元，現在農地數量已大為減少，不僅不相應核減，往往還要臨時增加水渠維修費。區里多次向省上反映，沒有得到解決。此次稅改，還是只得將水費一并征收。二是報刊征訂。新辦法規定每年報刊費限額，鄉3000元、村500元。實際上，鄉鎮多者約20萬元，少則7～8萬元，平均17萬元；村少則2000多元，多則8000～10000元。因此，鄉村干部普遍對此懷疑。有的鄉鎮在向區稅改小組的請示報告中明確提問，區的規定是否“逗硬”(川語，即“說了算”)。實際上，上級黨委向下級下達黨報黨刊發行的目標考核任務，也很容易被其他部門當成攤派征訂報刊的借口。三是培訓收費。現在不少部門越來越要求一些工作崗

位持證上崗，培訓、學習資料增多，一個鄉鎮1年就支出數萬元。四是鄉鎮事業機構企業化。現在鄉鎮事業機構已經差額撥款或自收自支，3年后絕大多數要與政府脫鉤，實行有償服務收費，但收費標準將會大幅度提高。

(六)精簡機構和人員，遺留問題多

壓縮財政供養人員，是減輕農民負擔的必然措施之一，但問題是如何操作。調查中，一些區鄉干部認為，不能太急，只能慢行。農村干部不同于城市機關干部，一是工資、福利待遇歷來很低，二是文化水平普遍不高，三是當地其他就業門路不多。因而，不少干部往往精簡后生活比較困難，思想苦悶，進而還會影響到在職干部的思想情緒，容易導致其行為短期化，消極對待工作。特別是在一些經濟條件差的鄉鎮，近兩年提高工資兌現困難。

五、幾點思考

龍泉驛區的農村稅費改革明顯減輕了農民負擔，改革操作也是比較穩妥的，這當然與其經濟條件有關。但從目前的走勢看，有幾個問題很可能是帶有普遍性的，值得深入研究。

(一)國家對農村公益事業的轉移支付要有足夠估計

從前述與分析中可以看到，龍泉驛區經濟較發達，對農村公益事業的支持力度卻明顯不足，中國其他眾多經濟條件落后縣市的情況則可想而知。這其中原因，既有中央和省市縣財政支付能力不夠寬裕，又有對實際需要考慮不周，也有對農村公益事業重視程度不夠的原因。在三種重要原因中，最后一點很可能是主要的。比如，在龍泉驛區的改革方案中，對農村最低生活保障的財政支出只有24萬元，而對農村醫療的財政支持則未提及。在廣大的中國農村，多數鄉村的生活基礎設施、社會保障、教育基礎條件普遍落后，本身經濟條件維持日常生活已很因難，用于公益事業的資金極為有限，而相當一批縣級財政維持吃飯也已經極為因難，拖欠干部的工資已經不是少數現象。因此，中央和省級財政對加大農村公益事業的投入要有充分估計，應當適當加大轉移支付力度。

(二)制止亂攤派和合理興辦農村公益事業的根本出路，在于推進鄉村政權組織的民主建設

鄉村干部感到，制止亂攤派和合理興辦農村公益事業，在操作上比較矛盾，目前辦法并非長久之計。比如：將全年籌資籌勞數額封頂，而實際開支又減不下來，有些項目，比如修道路、建提灌站、打水井等，肯定要超過限額，即使按程序審批，仍存在突破負擔限額的影響；鄉與鄉之間、村與村之間，自然條件、人口規模、經濟條件、農民的要求、干部工作量等存在著差異，村鄉的公益事業項目、開支規模、干部補貼等必然不同，“一刀切”不符合實際，也不利于鼓勵基層干部群眾發展經濟、熱心公益事業的積極性等等。但原來對亂攤派約束力太差，必須改變。因此，如何做到既制止亂攤派，又根據農民要求和客觀條件舉辦公益事業，仍然是不可回避之事。比較徹底的出路，是大力推進鄉村政權組織的民主建設，形成促進鄉村公益事業發展的有效機制。盡管已經頒布《村民委員會自治法》等法規，但在操作上仍需花費大功夫，如黨組織和村委會的關系，怎樣向廣大農民宣傳正確行使民主權利，如何保證村委會干部選舉不被農村宗法勢力、黑社會性質的幫派組織控制，如何保證村委會既保護農民利益，又支持政府的工作等等，都是擺在黨和政府面前的重大課題。

(三)對精簡的鄉村干部要有妥善的安排

此次稅費改革，壓縮鄉村干部是不可避免的，但對精簡下來的干部要作妥善的安排。鄉村基層干部的壓縮，自1990年以來不止一兩次了，但每次效果都不大，往往是精簡之后又回流、膨脹。對此，既要看到有體制原因，又要看到是現階段農村經濟發展條件所決定的必然結果。“生之者寡，食之者眾”，恐怕是現階段農村經濟發展的整體狀態，即相對于人口規模，經濟規模仍然不夠大，就業門路偏少。目前，一大批鄉村干部的工資補貼水平很低，或差額撥款，或自收自支，基本沒有醫療、住房等福利，相當一批不僅不能按政策提高工資，反而被拖欠，矛盾已經相當尖銳。對此，關鍵是要承認現實，不能簡單化地采取硬推的辦法。否則，將會在農村基層干部和農民中造成難以估量的負面影響，動搖黨和政府在農村的組織基礎。

(四)應著手清理鄉村組織債務，適當減輕其負擔

鄉村基層組織債務沉重，已經是普遍現象，其形成原因十分復雜。其中，有違規問題，如超標蓋辦公樓、買辦公設施、買小車等；有興辦工商企業，搞集鎮建設等，也有修建校舍、道路、水電以及借款發工資等；有的是上級下達任務，有的是不顧財力搞“形象工程”。其中，既有不合理的因素，又有合理的方面。從不合理的方面看，主要是不顧財力，投資失誤，管理不善；從合理的方面看，過去國家對農村公共基礎設施投入嚴重不足，建設教育、文化、交通、水電設施等，盡管有上級下達任務和急于出政績的因素，但客觀上對農民是有利的，也是能長期發揮作用的。

欲在短期內解決鄉村債務問題，的確不現實，但擱置也不利于基層組織的工作。對此，一是要制止產生新的債務，特別是明顯不合理的，如蓋辦公樓、買小車、辦企業、搞集鎮開發；二是要對現有債務分門別類清理，該追究責任的應追究責任，優先償還欠農民的債務、欠干部的工資；三是對可以納入國家轉移支付范疇的債務，縣以上財政應給予補助，如修建校舍、道路、水電、文化設施以及對鄉村干部的工資、補貼欠款。