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摘要:農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯，對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱；農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮財政正常運轉更加困難；要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。

關鍵詞：鄉鎮財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉鎮財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。中國新一輪的農村稅費改革不僅僅是政府與農民之間分配關系的一種調整，它對農村政治、社會的發展乃至國家與農村社會關系的構建都會帶來一定影響。從中國農村現實情況看，農村稅費改革有利于促進農民增收，有利于提高中國農業的國際競爭力，有利于轉變鄉鎮政府和村民自治組織的職能，使鄉村干部更好地為農民服務。但是，農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉鎮財政的運行產生極大的影響。

（一）農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產經營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉鎮政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉鎮自籌統籌資金在鄉鎮財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉鎮財政預算收入。以山東省為例，在鄉鎮可用財力中，自籌統籌資金的比重將近1/3。農村稅費改革明確提出取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，鄉鎮財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預算資金支付，并且規范收費權限、標準、范圍，這將會使原先很不規范的非稅收入走向規范化，這對于加強鄉鎮財政資金監督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉鎮自籌統籌資金后，鄉鎮財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉鎮而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉鎮政府的正常運轉。由于鄉鎮財政收支缺口大，導致相當部分鄉鎮不能按時足額地發放工資，拖欠干部職工工資的現象比較普遍。

（二）改革中對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱

農村稅費改革實施后，中央對地方轉移支付力度不足，上級財政對下級財政的資金支持力度不夠，無法填補稅費改革后鄉鎮財政的收支缺口。一方面，上級財政在農村稅費改革后對鄉鎮財政的用以填補缺口的轉移支付主要限于預算資金的損失。而改革對鄉鎮財政最大的沖擊并不在于預算資金上，而在于三提五統、行政性收費等自籌資金的減少上。對此，由于以往鄉鎮財政操作的不規范和數據的不確切，上級財政并不認可，即使給予適當的補償，也較之改革前少很多，很難彌補財政收支的缺口。另一方面，中國財政轉移支付制度還很不規范，在實際操作過程中，市以上的財政轉移支付，基本能按標準落實，但經過層層往來特別是縣、鎮級財政擠占、挪用，最終到村所剩無幾。鄉鎮財政的收入結構從農業稅為主轉變成其他所得稅、流轉稅等稅收，才會減少遭受農村稅費改革的沖擊。但是，鄉鎮經濟的發展是一個長期的過程，需要在制度上作出重大調整。如農村戶籍制度、中小企業投融資制度、農村土地制度等。而在現在的條件下，鄉鎮企業由于缺乏有效的融資渠道，繼續發展乏力；小城鎮建設由于缺乏資金，無法實現實質性進展；農民進城務工由于缺乏相應的制度保障，收入提高比較困難；農民收入水平低，無法調動農村市場。這些都制約著鄉鎮經濟的發展，想在短期內為鄉鎮財政找到新的稅源或調整稅源結構，很難實現。

二、當前鄉鎮財政運行的困境

（一）鄉鎮債務包袱沉重，財政風險加大

目前全國絕大多數的鄉鎮都有不同程度的負債。鄉鎮的負債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負債。盡管許多債務是在農村稅費改革之前就已發生，并非農村稅費改革造成的，但是由于農村稅費改革形成的鄉鎮財政政策性缺口、收支結構及其預算管理的規范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉鎮債務問題的解決難度。稅費改革堵死了三提五統和各類非法集資、收費的渠道償還債務，除個別省份鄉鎮企業較成規模外，絕大多數鄉鎮的企業稅收都不能滿足償還債務的需求。在此情況下，債務成為鄉鎮政府的一個長期包袱，而固定的利息支出進一步加大了鄉鎮財政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強烈的剛性。2008年4月，中國科學院農業政策研究中心（CCAP-CAS）在全國有代表性地抽取了5個省（江蘇、四川、山西、河北、吉林）25個縣的50個鄉鎮進行了有關鄉鎮債務情況的調查，截至2007年末，樣本鄉鎮債務總額為4.3億元，每個鄉鎮平均負債902.2萬元，以此推算，目前全國鄉鎮債務總額估計已不低于4000億元。隨著債務規模的膨脹，債務風險也在不斷增加。鄉鎮財政對債務形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢，而且鄉鎮債務率的快速增長也使農民個人負擔率超過10%的警戒線。從某種意義上說，鄉鎮債務是一個數額巨大的黑洞，并可隨著時間的繼續而不斷放大。

（二）收支矛盾突出，機構運轉困難

從收入方面看，除了少數富裕地區外，中國大部分鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業規模小。鄉鎮收入構成以農業稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。取消農業稅后，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后，留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。而且，隨著稅費改革的深入，取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，而隨之而來的問題是鄉鎮財力嚴重不足。從支出方面看，農業稅改革后，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。在鄉級層面上，鄉鎮行政管理費支出主要包括鄉鎮人大、鄉鎮政府各職能機構的各項經費支出以及維護農村社會秩序所發生的農村治安費用。在目前政府職能還沒有變，鄉鎮機構改革沒有到位之前，農村稅費改革的實施，無疑使鄉鎮機構的運轉陷入了困境。

（三）財力保障缺失，公共產品供給不足

農村公共產品是指由一定地區農村居民公共消費的具有非競爭性、非排他性的產品和服務，如農村教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等。中國的農村公共品的供給實行的是以農民為主體的公共品供給機制，公共品的供給通過上交稅費的方式最終由農民承擔。取消“三提五統”和各種集資攤派后，又取消農業特產稅和農業稅，鄉鎮財政失去了重要的財力保障，無力提供足夠的公共品來滿足農民的需要。首先，農村基礎設施建設支出缺口較大。稅費改革后，鄉鎮財政同樣是捉襟見肘。雖然中央和地方各級財政都加大了對農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉鎮可通過向農民集資加以解決，但收費權取消后，大部分鄉鎮都無力解決配套資金。其次，農村義務教育經費嚴重不足。農業稅費改革的一個重要內容是取消了以鄉村兩級辦學為主的鄉鎮統籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導致教育投入大幅度減少。雖然在取消農業稅后，鄉鎮教師的工資改由縣（市）統一發放，但由于中國半數以上的縣級財政狀況并不樂觀，財政狀況差的鄉鎮無法保證補貼的足額發放，鄉鎮教師的工資問題還是沒有從根本上解決。最后，對農村社會保障體系的建立形成制約。取消農稅后，對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬優撫、五保戶供養都將出現資金缺口。

（四）鄉鎮財政的管理混亂，行政成本偏高

分稅制改革后，大部分鄉鎮實行了綜合財政預算和零戶統管試點，但是傳統的粗放式財政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉鎮財政所人員較少，素質不高，制度不完善，自身管理尚有待于進一步加強，難以對所屬鄉鎮企業、單位進行有效的管理和監督。更重要的是，農業稅取消以后，如何在推進村民自治的基礎上，實現對村組財務的有效指導管理，是鄉鎮財政當前迫切需要解決的課題。由于在實施分稅制財政體制和農村稅費改革時，沒有進行相應的配套改革，但新型農村合作醫療配套資金、獨生子女費、畜禽防疫經費、農村環境整治經費、綠化經費等快速增長，鄉鎮財政的社會負擔日益加重。在財力減少、社會各項事業發展帶來的巨大支出壓力下，行政成本并沒有得到有效控制。鄉鎮機構臃腫、財政供養人口龐大，加之鄉鎮普遍缺乏主動壓縮支出的意識，辦公費、招待費、會議費、交通費等持續增長，行政成本居高不下。必要的辦公經費得不到保證，鄉鎮干部的工資普遍拖欠，嚴重挫傷了他們工作的積極性，人浮于事，鄉鎮財政陷入惡性循環。

三、鄉鎮財政運行困難的原因分析

（一）現行財政體制的不完善，鄉鎮財政缺乏制度保障

一是在政府間財力分配上存在財力層層向上集中的機制。1994年的分稅制改革實際上僅限于中央和省級政府間。但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制。并且，政府事權及相應的支出責任范圍缺乏科學、合理的界定，且缺乏法律保障。按照財政分權理論，一級政府對應一級事權，“鄉事鄉辦，鄉財鄉理”。但是，鄉鎮政府卻承擔了與其有限財權極不對稱的大量事權，直接導致了鄉鎮財政困難。二是政府間財權劃分與事權劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責任卻不斷下放。中國基層政權不僅要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共產品，同時還要支持地方經濟發展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快。三是地方稅體系不完善。現行地方稅中缺乏穩定且有規模的稅種，且地方稅收立法權、稅法解釋權、稅目稅率調整權和稅收減免權都集中于中央政府，地方增減財政收入的自主權很小。四是中國政府間的財政轉移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠，缺乏規范、科學、穩定性，尤其不適應農村稅費改革后鄉鎮財政運轉的需要。表現為轉移支付的力度不夠大，形式不規范，分配辦法的不科學，隨意性大。

（二）財務管理混亂，舉債缺乏約束機制

一段時間以來，上級政府為增加工作力度，將招商引資、財政收入等諸多工作列入鄉鎮主要干部政績考核的內容，考核指標完成的好壞，直接影響到政府領導的政治經濟利益，由此出現了事與愿違的現象。一是熱衷于政績形象工程。全民招商、零地價用地、無底限優惠，一些地方雖然搞出了成績，卻留下了大量的債務。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉鎮，由于上級政府下達的收入任務脫離實際無法完成，為了應付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財政收入的虛假，也增加了債務。上級政府對鄉鎮的考核中規定了不少不屬于政府職權范圍內的項目，就是沒有債務指標這一項，這是鄉鎮債務迅速增長的重要原因。三是缺乏監督制約機制。現行的《預算法》等有關法律，規定了預算安排和執行的原則是量入為出，禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債。但在實際執行過程中，鄉鎮財政是政府的職能部門，不僅不能制止政府的隨意舉債行為，反而要為政府舉債出謀劃策。鄉鎮人大和上級審計部門對鄉鎮的舉債行為缺少必要的審計和監督，也一定程度上助長了鄉鎮債務的增長。

（三）鄉鎮經濟基礎薄弱，財政收入缺乏經濟支撐

鄉鎮經濟仍然是傳統農業經濟，經濟結構單一，以糧食生產為主的種植業仍占主導地位，非農經濟規模小，盈利能力差，財政貢獻小，基本上沒有穩定的稅源。但隨著農業稅費改革的不斷推進，鄉鎮財政收入變得越來越沒有保障。鄉鎮財政為了維持機構的正常運轉，不得不在“其他收入”和預算外收入上做文章，滋生新的“費負擔”，用于彌補財力不足。同時，鄉鎮經濟中的第二產業規模普遍較小，在中央、省、市、縣地方政府拿走相應比例的稅額后，鄉鎮留用財力很小；而第三產業在鄉鎮區域內發展滯后，對財政的貢獻不大。

（四）鄉鎮政府職能轉變滯后，財政“越位”與“缺位”并存

鄉鎮政府行政體制改革的滯后，政府管理職能的轉變未適應市場經濟體制的發展，造成財政的“越位”和“缺位”并存，成為鄉鎮財政困難的重要原因。首先，鄉鎮不僅同樣按照集權大一統的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監督機制的缺失，即使精簡機構，執行起來往往是減了機構不減人，在某些經濟發達地區，政府部門甚至成了解決就業的唯一渠道。中國相當部分鄉鎮70%～80%的財力用于養人，而缺乏辦事的經費，部分貧困鄉鎮甚至連養人的錢都缺乏。其次，鄉鎮政府還沒有完全從私人經濟領域退出來，有的還繼續把財政資金投入到競爭性領域，直接興辦企業。在財力有限的情況下，政府的越位必然引起相應的缺位，導致應由政府提供的公共產品和服務沒有財力保障。上級出政策，鄉鎮財政拿錢的規定過多，使鄉鎮財政在財力安排上處于被動局面。

（五）鄉鎮政府權責不清，公共管理體制不合理

鄉鎮財政困難更深層次的原因是公共管理體制本身。目前中國農業管理體制的系統是上下級機構“對口”設置，這是典型的計劃經濟的產物。在市場經濟條件下完全沒有必要，如中央農業主管部門負責重要影響的、事關農業發展的全局化的工作，而省級組織就沒有必要有這些工作，到了市一級，主要是執行政策以及上報有關情況，機構設置并不需要“對口”。由于歷史的原因，中國農業管理機構一直沒有形成一個權威的、單獨的宏觀管理的行政機構，而是部門分割，各自為政。

四、鄉鎮財政走出困境的基本路徑

（一）完善地方財政管理體制，規范地方分配關系

首先，要按照財權、事權相統一的原則，合理界定地方各級收支范圍，確保基層政權的正常運轉和各項事業的健康發展。一是按照區域性原則和責財統一的原則劃分各級事權，根據基層政府的支出責任，相應下放財權財力，使財力和支出責任相匹配，盡量減少專款規模。二是對共有事權應依法明確職責，并建立相應的支出分攤機制。其次，在分稅制財政體制的總體框架下，應進一步改進和完善轉移支付方式。建立規范、科學的轉移支付制度，加大轉移支付的規模和力度，規范轉移支付的方式。為更好地擺脫計算中轉移支付的基數，可將原體制定額補助、增資性轉移支付和部分專項補助，合并簡化為一般性轉移支付。最后，實行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權限。加強中國地方稅體系建設，合理確定地方稅權，優化地方稅結構，規范地方稅征管和保障體系。在科學劃分各級地方事權的基礎上，為地方公共產品的供給提供穩定的資金來源。

（二）完善鄉鎮財務管理機制，化解鄉鎮債務風險

健全財政監督審批制度，防范、化解鄉鎮財政的債務風險，實現鄉鎮財政的收支管理法制化、正規化。首先，加強鄉鎮政府債務管理，防止出現新的不正常債務，化解債務風險。對經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮，應進一步擴大鄉鎮財政管理的自主權，以調動其發展經濟和組織收入的積極性；對經濟欠發達、收支規模小的鄉鎮，則可實行“鄉財縣管”，由縣級財政直接進行規范管理。其次，在具體的財務管理上，要加強鄉鎮財務會計集中核算工作，充分發揮鄉鎮會計核算中心的作用。要建立債務消化監督和報告制度，上級財政要對下級政府債務進行監控，并作為財政工作考核的一項重要內容。最后，要全面清理縣鄉政府的債權和債務，明確性質，界定責任，分類處置。逐年消化舊債，嚴格控制新債，不得超越財力可能舉債搞建設。把消赤減債工作納入鄉鎮領導任期的工作目標管理，嚴格獎懲。要堅決禁止要求農民出錢、出物、出工的達標升級活動，不搞勞民傷財的政績工程、形象工程，不能要求鄉鎮配套資金搞建設項目等。

（三）促進農村經濟發展，加力培植鄉鎮稅源

從根本上來講，要解決鄉鎮財政困難，必須大力發展農村經濟，提高農民收入，做大做強鄉鎮財政的財源基礎。大力支持農村經濟發展，提高農民收入水平，應從城鄉統籌發展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以農民增收為核心，強化對農業的支持和保護，建立農業和農村經濟穩定健康發展的長效機制。首先，應從本地實際出發，建立和擴大各種農副產品專業批發交易市場，為產品銷售提供更大的服務平臺。并通過完善流通體制，加快地產品的銷售步伐，擴大市場空間，不斷提高地產品的經濟效益。在項目的幫扶上，要從實際出發，根據困難鄉鎮的不同情況，有針對性的安排一些適合本地區有發展潛力的工農業項目，并相應采取一些優惠政策，促進其發展。其次，加大對農村經濟發展的支持力度，從政策、資金、服務等方面大力支持民營經濟的發展，加大招商引資力度，大力發展民營經濟，壯大經濟實力，培養稅源、涵養稅源。再次，要把鄉鎮財源建設的主攻方向和著力點放在農產品深加工上，在此基礎上積極引導農業產業化的發展、升級，通過大力培植農業產業和農產品加工龍頭企業，加速農業產業化進程。最后，在培植財源的過程中，要注意建立和發展多渠道的投融資機制，既充分發揮財政資金的引導作用，又拓寬銀行信貸資金渠道。

（四）精簡鄉鎮機構，加快轉變政府職能

全面取消農業稅，為鄉鎮機構的精簡提供了前所未有的寶貴良機。借助農業稅免征的政策效力，大力精簡鄉鎮機構和人員，壓縮鄉鎮財政支出負擔，為鄉鎮財政創造較為寬松的發展環境。總體上應本著優化鄉級財政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機構的原則，通過精簡機構，合并鄉鎮，進行優勢互補，資源整合，以減輕社會負擔，促進基層社會各項事業的改革與發展。關鍵是要嚴格規范鄉鎮的機構和崗位設置，減少不必要的機構和財政供養人員，節省行政費用開支；要嚴格控制新增機構、編制和財政供養人員，對超編單位的超編人員不得安排人員經費和公用經費；加快事業單位機構改革步伐，將有條件的事業單位推向市場；要清理縣鄉財政供養人員，加大人員分流力度，實施“減員增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理體制，實施績效評估

按照十七屆三中全會精神，繼續推進公共財政覆蓋農村政策的實施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉政府農業機構的設置和工作職能根據各自的需要和市場來決定，不需要再和中央政府“對口”，盡可能的減少機構設置，提高工作效率。另一方面，在分權的基礎上做到“評估管理”。隨著中國農業由計劃經濟走向市場經濟、由傳統農業向現代農業轉變，農業的產前、產中、產后諸環節作為一個整體，綜合運用各種社會經濟措施來進行一體化管理和服務，已成為必然趨勢。組織績效是當代政府和部門管理的核心價值，而分權化的管理拋棄了層級的傳統集權模式，力圖調動各方面積極性和創造性。在實際工作中，鄉鎮部門由于“評估管理”的引入而增加了壓力，使得其能夠自覺調整組織結構，促進公共人力資源的開發，同時由以前主要對工作流程的關注轉變到對工作效果的關注上來。

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