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——對四川廣元地區農村稅費改革的調查

[內容摘要]我們在四川廣元地區進行的農村稅費改革專題調查中發現,目前主要有三大問題困擾著農村稅費改革:(1)以農村義務教育為代表的農村公共產品的提供缺乏必要的資金;(2)農村基層政權運轉的財力不足;(3)農村基層政府龐大的債務缺乏償還來源。對此,作者也提出了一些解決的措施。

[關鍵詞]農村稅費改革問題措施

按照中央部署,從今年起,四川在全省范圍推行農村稅費改革。我們利用暑假對四川省農業比重大、且十分貧困的廣元市及其所轄部分縣、鄉進行了關于這項改革的實地調查。這項改革對于減輕農民負擔、增加農民收入、緩和農村矛盾、擴大內需、緩解通貨緊縮,進而深化農村經濟體制、政治體制及其他相關政策都具有極其重要的意義。我們在調查中也了解到困擾農村稅費改革的三大主要問題——農村公共產品和公益事業的資金短缺問題;基層政權職能行使和冗員分流問題;農村縣、鄉、村債務問題。客觀地講,這些問題早已有之,只不過因農村稅費改革而顯化、激化,并直接制約著農村稅費改革的推行。

一、農村公共產品和公益事業資金短缺問題

農村公共產品和公益事業主要包括農村的基礎教育、掃盲、計劃生育、鄉村道路、農田水利、廣播電視、鄉村電力、優撫定補、農村救濟、五保戶補助、醫療衛生等。過去主要靠農業稅收、提留統籌、各種集資攤派提供資金。按稅費改革方案改革后,農村只能征收農業稅和農林特產稅及其附加,財政收入急劇減少。盡管中央、省級財政給一定的轉移支付,但仍然存在相當大的缺口。以廣元市元壩區為例,2000年,征收農業稅和農業特產稅1057萬元,屠宰稅291萬元,村提留(公益金、公積金、管理費)403萬元,鄉統籌(教育、計生、優撫、民兵訓練、交通、廣播、文化、衛生)381萬元,教育集資1255萬元,各種行政事業性收費(如國土、計生、村建、水利、教育、林業等部門收費)413萬元,鄉村道路集資1173萬元(不含積累工、義務工),有線廣播、電視轉播臺建設集資179萬元,興修水利集資930萬元等,合計稅費總額6336萬元(其中農業稅和農業特產稅僅占總收入的16.7%),農民人均稅費負擔297元。改革后,農業稅、農林特產稅及其附加合計1476.8萬元,人均69.1元。直接短收4859.2萬元,扣除上級財政轉移支付1388萬元,缺口近3500萬元。據初步估計,稅費改革后,每年農村中小學教學設備維修及校舍危房改造差560萬元;五保戶補助,優撫定補差80萬元;鄉村道路改造及維修差150萬元;農村衛生、計生、文化等事業費補助差150萬元;鄉廣播事業費差80萬元,總計1500余萬元。此問題在其它區、縣、鄉也普遍存在,只是程度不同而已。據估算,改革后,整個廣元地區資金缺口達3億多,即使扣除省上的轉移性支付1.3127億,仍有缺口2億左右。

占總人口三分之二的農民是目前我國收入和生活水平最低的群體。據國家統計局邱曉華副局長提供的數據,2001年全國城鎮居民人均收入6860元,農民只有2366元(在廣大中西部地區的貧困農村,農民可能只有一千元左右的收入),城鄉的實際收入差距為6:1。農民收入的低微直接導致占人口三分之二的農民的商品零售額只占全社會總額的三分之一,也在很大程度上說明了我國為什么在人均GDP不足900美元的情況之下會出現內需不足、通貨緊縮問題。人口三分之一、收入相對較高的城市人口其享用公共產品大部分由國家“買單”,占人口三分之二、實際收入只有城市居民的六分之一的農民,其享用公共產品卻主要由自己“買單”——農村的義務教育、醫療衛生、公路交通、廣播電視、電力通訊、人畜飲水、水利灌溉、社會保障及社會救濟等社會公共產品和準公共產品基本上由收入最低的農民自己出資解決。以元壩區為例,2000年農民教育集資就達1255萬元,占農村教育支出1704萬元的72%!以至于相當部分農民子弟因為繳不起幾十元的學費而輟學,相當多農民的疾病因為缺錢而得不到應有的救治……。在收入較高的城市,這些公共產品的提供,國家出資卻占了很大比重。近年來又出現了與農村的貧困反差極大的舉動:政府對北大、清華、人大等少數非義務教育重點高校增撥資金各18億元、10億元;國家公務員及事業單位連年大幅度加薪;城市大搞光亮工程、形象工程等,大把大把的鈔票扔了進去。如果把這些“錦上添花”的錢用于資助農村義務教育、醫療衛生,不知有多少失學兒童可以重返校園,又有多少農民可以得到基本醫療!

二、基層政權職能行使和冗員分流問題

雖然經過機構改革,但目前各級黨政機關機構臃腫、財政供養人口太多的問題仍然沒有得到有效解決,經濟欠發展、以農業為主的貧困地區問題更為突出,“生之者少,食之者眾”,是造成農村稅費沉重的重要原因。

以廣元市中區盤龍鎮為例,該鎮級行政事業人員編制為38人(不含教師),實際上政府官員加“七站八所”總共81人,超編一倍以上。政府人頭經費、公業務費等以及上級硬性規定訂閱的報刊、應付上級部門各種檢查和攤派、村社干部津貼等,一年需支出160萬元,其來源為:各項稅收70余萬元,非稅收入90萬元。目前,因鄉鎮企業不景氣,加之國家關閉“五小”,財政收入只能更多地依賴對農民征收稅費。當地農民算了一筆帳,種一畝水稻的開支為:種子30元,化肥20元,農藥40元,灌溉用水70元,農忙請人的工錢及開銷200元,稅費105元(畝均150元,按大、小春三、七開算),支出合計450元以上。按畝產大米680斤,每斤0.7元計算,收入為500元,收支相抵,農民忙乎一季種一畝水稻的工錢加投資收益不到50元,這還是上等田,如果是差一些的田,那就必賠無疑。種田虧本,這就是目前農村耕地大量撂荒,農民紛紛外流的經濟原因。據了解,元壩清水鄉農村勞動力5600多人,長年外出打工的就有4000多人;共2900余戶農家中約有1000戶舉家外出數年不歸。大量農民舉家遷走,意味著什么?農村稅費改革后,該鎮一年的各稅及其附加收入,加上級財政轉移性支付總共約80萬元,缺口為80萬元左右,怎么辦?

三、農村縣、鄉、村級債務嚴重問題

90年代后半期以來,我國基層政府普遍暴露出嚴重的債務問題(有人估計,目前僅鄉級政府債務達2000-4000億元),廣元地區也不例外。以廣元市經濟狀況最好的市中區為例,據不完全統計,全區1999年負債達5567萬元(不包括農村合作基金會的2839萬元),比當年財政收入5304萬元還多200余萬元,鄉鎮平均負債371萬元。國定貧困縣朝天區的情況是,2001年末,全區政府債務余額達1.66億元(經過審計部門的專門審核),相當于當年財政收入1932萬元的8.6倍!其中鄉級債務為6910萬元,村級債務為1450萬元。據調查,債務形成的原因主要是:兩金(農村基金會、供銷社股金)兌付、農村義務教育普九達標、鄉鎮企業大量倒閉、修公路、村村通廣播電視、搞政績和形象工程、財政供養人口太多。農村稅費改革前,這些債務還可以通過對農民的集資攤派慢慢償還,改革后,農業稅及附加收入尚不能滿足政府機構運轉和農村義務教育等公共產品的提供,何來資金償還債務。債務中有相當部分(如兩金)是欠農民的,如果債務問題不能得到妥善解決,勢必影響農村的穩定,因此,有人形象地把農村債務問題比為一顆正在嘀嗒作響的定時炸彈。

四、看法和建議

我們認為,上述三大問題實際上是我國“三農”中的關鍵問題,當前的農村稅費改革如果不能有效解決上述三大問題,被譽為“我國農村第三次革命”的農村稅費改革很可能會“走過場”,至多與我國歷史上的“一條鞭法”、“攤丁入地”、“火耗歸公”等稅捐改革一樣,農民負擔可能一時被減下來,但“三亂”又會很快地以種種名目死灰復燃。

(一)重構鄉鎮政權結構和裁減冗員

我們認為,我國現行農村體制已經不能適應社會主義市場經濟體制和農業產業化發展要求,其成本大大超過了財政和農民的承受能力。只有切實解決“食之者眾”,才能從根本上減輕農民負擔;只有真正轉變基層政府職能,才能徹底避免縣、鄉、村五花八門甚至莫名其妙債務的產生。從根本上講必須通過政治體制改革,基層政權結構的重組,精兵簡政,裁減冗員,使上層建筑適應經濟基礎。這涉及到我國的政權結構是否需要鄉鎮這一級,或者說是否可以用鄉公所、縣政府派出機構取代,徹底實行村民自治。這是一場事關農村政治社會管理體制的變革,依靠政府和占全國人口大多數的農民的力量來推動這場農村政治體制變革勢在必行。

政權機構重組必然要裁減冗員,隨著裁減,必然會改變一批人的命運,損害這些人的利益,弄得不好可能會影響社會穩定。為了便于改革,維持穩定,補償這些人的損失,可考慮采取或是移植國企職工“買斷工齡,下崗分流”的做法;或是給以低保,提前進入社會保障體系。同時,上級政府加大對基層政府減員的財力幫助。此外,在社會風氣沒有明顯好轉的情況下,裁減冗員,實行競爭上崗,擇優錄用的過程中,對可能出現的“劣材驅逐良材”現象,也必須引起高度重視。

(二)政府必須按照公平原則,切實履行農村公共產品提供的職責

農村公共產品和公益事業的資金匱乏問題,就是農村公共產品和公益事業到底應主要由誰提供的問題,以及對農民是“多予少取”還是“多取少予”的政策取向問題。長期以來,我國政府實行的是對農民“多取少予”政策。積累政策具有剝奪農民的傾向;在投資上則重工業輕農業,重城市輕農村,造成城鄉分割,農村困苦。在近十多年來的財政支出分配上,發展農業支出占總支出的比重不到10%,而且大部分用于“養人”,各種支農支出真正落到農民頭上的不多。

如果說工業化起步階段的資金籌集必須更多地取之于農業、農民,那么在工業化已有較大發展,為了緩解農民困苦,克服農業和農村的衰退,則應當是工業反哺農業,城市支持農村,這是發達國家的成功之道。資料顯示,目前發達國家(包括韓國、新加坡等新興工業化國家),農民不僅不納稅,政府還給予大量的補貼。歐盟平均每公頃耕地補助為300～350美元,美國為150～200美元;我國農民不僅沒有補貼,反而每公頃要繳稅費250美元(按每畝稅費人民幣150元計算)。長期以來,政府欠農民的“債”太多,面對當前我國農村及農民的基本現狀和加入WTO后我國農業面臨的嚴峻形勢,這種狀況還能繼續下去嗎?不管是從緩解農民困苦,進而擴大內需,緩和通貨膨脹矛盾;還是從社會公正、公平角度講,現在都到了對農民實行“多予、少取、放活”政策的時候了!建議中央和省政府大幅度增加對農村基礎設施建設和社會事業的投資,同時在農村實行基礎教育保障制度和基本醫療補助制度,加大這方面的支出力度,使農民得到“國民待遇”。

(三)千方百計解決農村基層政府的債務問題

就縣、鄉、村級債務而言,其性質就是政府債務,只不過在管理和腐敗方面的問題更突出一些。目前完全應當在明確界定債務邊界與責任、嚴防新債務的發生、以及結合債務問題中腐敗現象懲治的同時,對縣、鄉、村級實際債務余額,區別情況,嚴肅處理。特別是對欠貧困農民的債務部分,其不僅關系到農民經濟境況的改善,還關系到農村的社會穩定,政治性很強,應當盡快想辦法償還。考慮到縣、鄉、村級債務數額較大、成因復雜、延續時間較長,是否可以引入處理國有銀行壞帳損失的辦法,或者處理國有企業債務的措施等來化解;甚至建議中央發行專項國債償還,或者把這部分債務換成國債,分期償還。