導語：從城鄉一體化建立看農村稅務改革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：通過對農民負擔問題的現狀、原因進行分析得出以下結論：農民負擔沉重的根源在于"農村社會"與"城市社會"的相互隔離。要減輕農民負擔，增加農民收入，適應加入WTO以后的激烈競爭形勢，必須走城鄉一體化的道路。在此基礎上，提出了對農村稅費改革的構想，統一城鄉工商稅制，在農村推行所得稅、改革行政收費制度和改革農村財政管理體制。

關鍵詞：農民負擔；農村社會；城市社會；城鄉一體化；農村稅費改革

我國已于2001年正式加入WTO，按照談判協議，我國在農業市場準入方面承諾要降低農產品關稅，開放農業市場，拆除非關稅壁壘，消除國營壟斷等。毫無疑問，這將給國內農產品市場以及農業生產帶來極大的沖擊。其負面影響將表現為：國外農產品將大量進入我國市場，勢必會部分替代國內農產品，從而沖擊農業生產，并波及到農民的就業；由于國外糧棉油糖等農產品價格較低，一旦進入我國市場，就會給同類產品造成競爭壓力，迫使其壓低價格，因此將導致農民收入減少；按照WTO貿易規則的要求，國內實行的一些阻礙農產品自由貿易的政策措施必須廢止，從而限制了政府對國內農業的支持和保護的余地。

綜上所述：加入WTO后農村形勢將更為嚴峻，對已經負擔沉重的農民來說無疑是雪上加霜。有鑒于此，筆者對農民負擔問題進行了分析，并提出了一孔之見。

一、目前我國農民的稅費負擔現狀及原因分析

概括起來，當前我國農民負擔主要包括以下幾方面的內容。

1．稅收負擔。包括從事農業生產的農民所承擔的農業稅收以及從事鄉鎮企業生產經營的農民所承擔的工商稅收。

2．合同內負擔。合同內負擔即是我們通常所說的"村提留、鄉統籌"。

3．價格負擔。即農民出售農產品時低于其價值，購買工業產品時高于其價值的損失部分。

4．制度外負擔。包括各種針對農民的亂收費、亂罰款、亂攤派。

在農民所承擔的諸種負擔中，要數合同內負擔和制度外負擔最為沉重，農民對這兩種負擔的反響也最為強烈。有資料表明，農村非稅收入除1992年和1993年略有下降外，其余年份均一路攀升，從1991年的392億元上升到1998年的850億元。

那么，造成農民負擔沉重的原因何在？筆者認為，從根本上說，在我國長期存在的兩個社會??"農村社會"和"城市社會"的相對隔離是造成農民負擔沉重的癥結所在。農村社會和城市社會隔離的表現及其造成的后果主要為以下幾點：

第一，城市和農村實行著兩種截然不同的公共分配制度。以國家對教育的投入為例，目前，國家每年幾百億元的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的一切開支經費是由國家財政撥款的。1985年以前，國家財政每年還有對農村每個中學生31．5元、小學生22.5元的教育撥款。1985年國家取消了這筆財政撥款，改由農民自籌經費辦教育，鄉村兩級教育經費由農民上交教育附加費提供，農村學校改擴建也是由農民集資進行的。僅農民每年負擔的教育經費就達300－500億元。教育設施和師資力量的限制，直接造成了城鄉居民受教育水平的不同。一個簡單的道理，受到良好教育的人更有機會謀取好的就業職位，從而使生活條件得以改善，反之則更窮。

至于公共設施方面，情況也是如此。國家每年上千億元的財政開支用于城市基礎設施建設，而農村享受到的極少，農村的基礎設施建設、公益設施建設不得不從農村企業、農民頭上攤派、集資、收費甚至罰款來解決。毫無疑問，這也給農民造成了極大的負擔。為什么城市居民依法納稅后，能夠享受到政府提供的公共產品和公共服務而無需額外繳費，而農民卻要額外交納統籌費？其實答案很簡單，那就是人們的傳統觀念已經根深蒂固，即圍于時期形成的農村公共事業農民辦的傳統觀念！而深藏于背后的癥結卻是農村社會和城市社會的分隔。

城市居民和農村居民本應是平等的，公民依法納稅后，政府就應當承擔起向納稅人提供公共產品和公共服務的義務。改革之初及隨后的十幾年，國家的財力十分有限，主要用于城市建設無可厚非，但現在情況不同了，我們國家的財力開始豐厚，完全有能力而且也應該大力支持農村公共建設。雖然說近幾年來，為了切實減輕農民的負擔、促進農村經濟的發展，政府也為農村作了許多實實在在的事，比如農村電網改造、要求各地切實減輕農民稅費和稅外負擔等等。但是，我們不能回避的事實是：盡管農民的生活水平在逐步提高，但是城市和農村的差距卻在進一步拉大。2000年，中國城鄉之間的人均收入比已達2.78，而世界上絕大多數國家的該比例都小于1．6。目前的城鄉收入差距已遠遠超過了農村改革以前的水平。城市居民依法納稅后在享受政府提供的公共產品的同時，農村居民卻在依法納稅后還要自掏腰包購買"公共產品"，這是農村稅收收入分配極不規范的表現。

第二，現行的農業稅類是專門針對農村社會而設的。并非說不應對農業征稅，而是現行的農業稅制極其不合理，這主要表現為如下幾點：

（1）現行的農業稅以核定的常年產量為計稅依據，且只在生產環節，而不是在商品流轉環節征收，即不是對轉化為商品的農產品征收，因而其計征基數中包括了農民的自食糧食，農民要為自食的口糧納稅。

（2）農業稅名義上是稅，其實質卻相當于"地租"，是農民取得土地使用權后所繳納的"租金"。它以常年產量為計稅依據，在豐收情況下，農業稅不會增加；而在歉收情況下，農業稅也不會減少。地租性質的農業稅實質上規定了農民種不種地都必須交納地租，這實際上已用地租將農民束縛在田地上。這既不利于農村勞動力的自由流動，也產生了稅收不公平的問題。試問，虧損的企業需要交納所得稅嗎？答案是否定的，那么不種地的農民為什么要交納地租？這就是稅收不公平的問題。

（3）具有所得稅性質的農業稅不允許扣除必要的農業生產成本，這與企業所得稅相比較，問題就尤為突出。企業所得稅是就企業在一定時期內實現的生產經營收入扣除為取得這些收入而支出的成本費用以后的余額征收。同樣道理，農民使用土地進行農業生產，除了土地這一資本品以外，還要投入種子、化肥、農藥等生產資料。這些投入實質上就是農民生產農產品的資本品投入，理應在征稅時扣除，但是現行農業稅卻不允許作這種扣除，農民要為自己的資本投入承擔較重的稅收，這與"稅不蝕本"的基本原則是背道而馳的。

第三，近年來我國已在不少地縣實行農村稅費改革試點，這雖然在一定程度上減輕了農民的負擔，但是也暴露出一些新的問題，尤其是農村居民和城市居民在享受政府公共產品和公共服務方面存在的差別依然得不到解決。以四川成都市雙流縣稅費改革為例，雙流縣實行稅費改革后，農民負擔大大下降：農業承包人口人均負擔減少57.2％，由1100元減為470元，平均每畝減少633元。畝均負擔減少56．8％，由118無減少為51元，平均每畝減少67元。

雙流縣稅費改革取得的成效是十分明顯的，但也引發了一些新問題：1）由于財政收人的減少，從而影響到了基礎設施建設和公共事業發展；2）沒能解決稅費負擔不均的問題，一方面表現為種地農民和不種地農民稅負不公；另一方面表現為城郊農民土地少，負擔輕，邊遠山區人均土地面積多負擔重，即出現了地域稅負不公的現象。

所有這些問題的產生都緣于現行稅費改革的不徹底，沒能觸及到問題的根本，即農村社會和城市社會的隔離問題。

二、按照城鄉一體化的思路，重構農村稅費分配格局

既然農民負擔沉重的根本癥結在于農村社會和城市社會的隔離，那么，解開這個癥結的根本出路就只能是將城市社會和農村社會合二為一，即走城鄉一體化的道路。

所謂城鄉一體化是指這樣一種狀況：城鄉社會經濟自然資源統一規劃利用，其實質是城鄉資源的重新配置和優化組合，其最終結果是不存在傳統意義上的農村，自然村不再被保留，所有的人口實行統一的社會、政治政策。

在我國，實行城鄉一體化具有重大的意義；第一，有利于國民素質的整體提高。如前所述，長期以來，由于國家對城市和農村采取了兩種截然不同的公共分配制度，在教育方面，由于農村受到教育設施和師資力量的限制，導致農村教育質量普遍低于城市教育質量，從而影響到國民的整體素質。實行城鄉一體化后，國家將對城鄉教育一視同仁，農村教育設施和師資力量必將大大得以改善，有更多的農村人口將接受更高水平的教育。毫無疑問，這將推動我國國民整體文化素質每一年都上一個新臺階。第二，從經濟意義上看，有利于勞動力資源的有效利用。目前我國農村的現狀是人多地少，農村存在著大量的剩余勞動力資源。城鄉分割的格局限制了農村勞動力的自由流動，大多數農民只能選擇靠有限的田地過活，而過多的剩余勞動力附著于有限的田地上導致了農村生產的低效率，從而進一步加劇了農民的貧困。雖然說在城市也存在大量的失業，但不容回避的現實是城市存在大量的崗位無人問津（這些崗位大多報酬較低，勞動強度較大）。如果實行城鄉一體化，提供給農村居民以平等的就業機會，城鄉居民在廣泛的領域競爭崗位，那么必將有更多的農民在城市獲得就業機會，一則可以解決農村剩余勞動力問題；另一方面也可以在勞動力市場形成更優的、多層次的競爭態勢，從而加快勞動力大市場的形成。

既然如此，那么加入WTO以后，如何按照城鄉一體化的思路，對現有的農村稅費體制進行改革？筆者認為，必須從以下幾個方面著手。

（一）稅收制度方面，應按照城鄉一體化的思路，在城鄉實行統一的工商稅制

1．取消農業稅和農業特產稅，在農村推行所得稅制度。我們認為應該借鑒所得稅的做法??以凈所得為應稅所得，取消按照土地面積和常年產量征收的辦法，變農業稅為所得稅。在計算應稅所得時，應考慮到農民的投入成本，包括平均每畝所需人工、農藥、化肥、種子及其他費用。在此基礎上，折算出每單位農產品所需投入的成本。

對于農業特產收人，盡管農業特產品種類繁多，但在計稅時也應扣除其生產成本（不同的農業特產品成本會有不同），只對凈所得征稅。

稅率設計方面，建議采用比例稅率。因為是對凈所得征稅，所以應在全國統一稅率，筆者的建議是采用30％的比例稅率，與企業所得稅持平。征收方面，考慮到農村農民分散經營的特點，對農村所得稅的征收應放在收購、加工環節征收。

對于牧業收入，考慮到大部分牧區處于祖國邊疆，從事畜牧業生產的基本上是少數民族，除了對牧業收入采用征收所得稅的原則不變外，各地可以根據其實際情況自行確定所得稅率。

此外，農牧產品（包括農業特產品）銷售均具有商品流轉的性質。一體化的城鄉就應有一體化的工商稅收，所以，我們認為應對農牧產品的銷售征收增值稅。農產品經營單位在要求抵扣增值稅進項稅額時必須能出具增值稅發票，否則不予抵扣。這里有一個問題，絕大多數農牧產品的銷售者并不能開具增值稅發票，解決的辦法是在收購時由稅務部門代開增值稅發票。

2．完善現行增值稅制度。在我國推行消費型增值稅是大勢所趨，但在目前尚沒實行消費型增值稅的情況下，卻有必要完善與農業有關的增值稅制度，以減輕農民的負擔。

具體措施是對農業生產資料實行增值稅零稅率政策，在農業生產資料進入農業生產環節前退還各加工環節的增值稅，使農業生產資料以不含稅價格進入農業生產領域。

3．加快財產稅的改革，將財產稅擴展到農村。現行財產稅類中房產稅的征稅范圍，只限于城市、縣城、工礦區的房產，新的房產稅征稅范圍應擴展到農村。這主要是因為農村工業和副業近年來有較大發展并具有一定實力，有些地區與城鎮相差無幾，對這部分房屋產權所有者征稅，納稅人具有負稅能力，同時有利于企業之間的平等競爭。另一方面，雖然我國農村農民依然是弱勢群體，人均收入比城市要低很多，但是我國農村收入分配格局也呈現出兩極化：一方面，不同地區農村農民收入分配極不均衡（見表1），2000年，東、中、西部農村人均純收入之比為2．12：1．41：1，收入最高的省和收人最低的省之間的收入差距也逐漸擴大，2000年為4．2：1（上海與西藏）；另一方面，即使在同一地區，不同社會階層（高收入階層為農村的私營企業主、鄉鎮企業管理者，低收入階層為純農業勞動者階層）收入分配也極不均衡，亟待調節。在農村實行所得稅的同時，有必要將財產稅的征收推向農村，以調節農民在財產擁有上的差距。

表1我國農村居民家庭人均年收入單位：元

┌──┬────┬────┬────┬────┬────┬────┐

││1985年│1990年│1995年│1997年│1998年│1999年│

├──┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤

│上海│805．92│1907．32│3436．61│4345．61│5406．87│5409．11│

│江西│377．31│669．9│1218．19│1537．36│2048│2129．45│

│貴州│287．83│435．14│786．84│1086．62│1334．46│1363．07│

└──┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

資料來源：《中國統計年鑒（2000）》。

此外，需要補充的是，對于農村私營企業、集體企業應征的各項稅收應與其他企業一視同仁，不應有異而違背稅收的公平性。

（二）行政收費制度方面的改革

1．為保證城鄉財政一體化，應比照城市收費制度的辦法，劃定農村應保留的規費及國有資源使用費的范圍和收費標準，并將其納入統一的國家預算管理之中。

2．廢除現有的鄉鎮"五統籌"制度和農民義務工制度，變"兩工"（即農村積累工和義務工）的無償使用為有償使用。鑒于農村"三提留"是為發展集體經濟和農民集體福利的需要而設置的基金，其性質屬于農民集體經濟所有，不屬于國家財政性資金，所以有必要將"三提留"的決策權和使用監督權交由農民集體民主決定。

（三）農村財政管理體制方面的改革

鄉鎮一級事權與財權的不對稱導致了對農民的不合理收費的產生，最終的結果是農民的負擔沉重。所以實現城鄉一體化的著力點應該是轉換鄉鎮政府職能，明確劃定鄉鎮一級政府的支出范圍，并保證鄉鎮一級政府實行其職能所需的足夠財力。為什么那些稅費改革試點后的縣基礎設施建設和公共事業發展受到了影響？其根本原因在于沒有在全國范圍內將農村和城市作為一盤棋考慮，將農村公共分配與城市公共分配分割開來，所以有必要健全現有預算制度，將全部財政性收支納入預算內統一管理，使農村公共分配與城市公共分配融為一體，從而使農村公共分配關系規范化。

三、結語

減輕農民負擔、增加農民收入，在農村大力推行稅費體制改革就如同是一個浩大的系統工程。構建系統工程的過程中遇到的阻力無疑將是巨大的，尤其是來自既得利益團體的阻力最大。但只要政府部門、財稅部門及社會各界共同努力，高質量"系統工程"的完工一定指日可待。