導語：小議農村稅收改革的若干政策規劃一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

文章內容：內容提要:本文總結了安徽省三年農村稅費改革的實踐經驗,并據此提出了當前農村稅費改革面臨的主要問題以及近期和中長期的政策選擇:(1)改革行政事業單位管理體制,降低公共成本;(2)取消農業稅,消除農民稅收負擔;(3)推進體制和制度創新,增加農民收入。

關鍵詞:農業農村農民稅費改革輕稅減負

黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標。而全面建設小康社會,最繁重、最艱巨、最迫切的是要抓住我國經濟發展中的薄弱環節——減輕農民負擔,增加農民收入。深化農村稅費改革是全面建設小康社會的必然選擇。

一、對農村稅費改革后安徽省農民減負情況的簡要分析

2000年,按照中央的決策部署,農村稅費改革試點工作在安徽省全面推開。經過安徽地方各級黨政領導和有關部門的共同努力,農村稅費改革3年試點預期目標基本實現。但從改革總體上看,尚存在深化和完善的空間,主要表現在以下三個方面:

1.農民負擔大幅減輕,但減負仍有空間。1997年以來,我國農民收入增長緩慢、農民負擔有所加重。為保持農村經濟的持續發展和社會穩定必須減輕農民負擔,促進農民增收。根據安徽省有關部門的初步統計,稅費改革前的1999年,安徽省農民人均負擔的農業稅、農業特產稅、屠宰稅、鄉統籌、兩項村提留、教育集資等政策性稅費負擔合計為109.4元,經稅費改革后,2001年安徽省農民人均負擔的農業稅、農業特產稅及其附加降為70.4元,人均減少39元。如果加上被取消的各類政府性基金、達標升級費用和集資、攤派等收費項目,總體上農村稅費改革使全省農民減負總額在100億元以上,人均減負約200元。農民負擔的減輕,意味著農民收入的大幅度增加。具體情況見表1:

表1農村稅費改革后農民減負及其對農民增收的貢獻率

┌──┬─────┬─────────────────┬─────┐

││改革后農民│改革前后農民人均純收入增加額(元)│減負對農民│

│項目│人均負擔減├──────┬─────┬────┤增收的貢獻│

││少額(元)│改革前收入│改革后收入│增加額│率(％)│

│││(1999年)│(2001年)│││

├──┼─────┼──────┼─────┼────┼─────┤

│數額│200│1900.2│2020│119.8│167│

└──┴─────┴──────┴─────┴────┴─────┘

從表中可以看出,19992001年安徽省農民人均純收入的增加完全得益于農村稅費改革減負的成果。但政策減負仍有空間。

2.農民負擔簡潔明了,但政策還需完善。從安徽省農村稅費改革內容來看,通過“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”的實施,基本確立了以農業兩稅及其附加和“一事一議”籌資為主要內容的新的稅費制度框架。這使農民負擔由繁變簡,政策透明度高,群眾容易把握。但是,政策還有待完善:(1)改革后把地稅人費全部鎖定在土地上,以土地負擔來取代農民負擔,導致擁有較多土地的農民負擔較重。如,二、三產業收入較少,承包土地較多的邊遠地區農民交的農業稅收多;而人均耕地少,以從事二、三產業為主,相對富裕的城鎮郊農民負擔反而很輕,形成了“窮人替富人納稅”的不合理情況。(2)農業稅收政策本身不合理。由于農業稅和農業特產稅在計稅對象、計稅價格和稅負等環節上存在一些不協調,尤其是農業特產稅實行據實征收,造成計稅依據難以確定,政策執行隨意性較大,且稅負相對較重。

3.農村分配關系初步理順,但約束機制還需強化。農村稅費改革在對涉農收費進行重大調整,建立較為規范的農村分配關系的同時,還將改革延伸到機構精簡、教育和村鎮布局調整等方面,這就從制度上和體制上根治了多年來農村收費混亂的頑癥。但改革仍有反復,經省農委和省農民負擔監督領導小組兩次重點調查發現:(1)幾乎所有農村中小學都存在擅自提高收費標準、擴大收費項目等現象。(2)農民建房收費部門多、收費數額高、收費項目亂。(3)農電、身份證、計劃生育等收費標準超高且搭車亂收費。這些現象的存在,說明還需加大農村稅費改革的督查力度,同時也需要對此類問題產生的根源加以認真剖析。

二、深化農村稅費改革的近期政策選擇

1.進一步強化減負工作領導責任制和責任追究制。要充分認識農村稅費改革的復雜性、艱巨性和長期性,樹立長抓不懈的觀念。進一步強化減負工作領導責任制,不僅要黨政一把手負總責,還要求所有涉農管理部門的一把手具體負責,以建立層層負責的領導責任體系。對于政策執行不力或亂收費等問題,要堅決實行責任追究制,確保農村稅費改革政策繼續平穩運行。

2.進一步完善農村稅費改革政策。農村稅費改革的最大目的就是農民減負。為此,要按照輕稅政策和農民負擔均衡的原則,以農民收入為課稅對象,調整農村稅費改革政策內容:(1)完善農業稅計稅土地面積和計稅價格。農業稅計稅土地面積,總體上應繼續堅持以二輪承包土地為依據。對于近幾年來農民多次反映的土地不實問題,可通過召開農民、村干部、土地部門等在內的座談會等形式,在認真核實的基礎上給予調整。農業稅計稅價格,應繼續執行由省級人民政府統一制定的政策,但制定價格的依據可按略低于當年本省糧食市場價格,一年一定。(2)農業特產稅歸并到農業稅。從有利于調整農業產業結構、調動農民生產積極性和減少稅收征收工作難度出發,可考慮將農業特產稅歸并到農業稅中去。在歸并中,為體現不同農產品的差別負擔原則,應根據市場收益情況,制定相應的稅率。稅率設計要總體上低于現有水平。(3)制定不同從業農民稅費負擔的均衡政策。省政府要根據稅費改革后農民負擔總體情況,制定出新的農民負擔人均最高控制標準,對于超出最高控制標準的部分,應通過稅收減免或返還等政策,給予稅收補助。(4)改革稅收征管體制。結合鄉鎮機構改革,將農業稅收征收機關與國、地稅征收機關進行合并。這樣,既可以形成合力,提高稅收征管效率,也有利于稅收征收機關進行個人稅負分析,執行稅收減免和優惠政策。同時,要大力推行協稅護稅網絡建設,保證稅收應收盡收。

3.建立全方位的農民負擔監督體系。(1)要以各級紀檢、監察部門為依托,公布舉報電話和成立統一的受理機構,專門接受農民的投訴和舉報,并賦予受理機構相應的查處權。(2)要將政策交給農民。為進一步提高政策的透明度和執行度,要將政策連續編號、編印成冊,免費一家一份送到農民手中,便于農民監督收費行為的合法性。(3)統一稅費管理。嚴格執行“收支兩條線”,將所有稅費回歸財政預算管理,接受財政部門監督。

4.繼續深化配套改革。要按照“三個確保”(確保農民負擔不超過1997年水平、確保農村義務教育投入逐年增長、確保基層組織正常運轉)的總體要求,繼續推進縣、鄉、村政府職能轉變、機構重組和事業單位體制改革,精簡機構,精簡人員。

三、深化農村稅費改革的中長期政策選擇

(一)改革行政事業單位管理體制,降低公共成本

1.改革的必要性。我國現行的行政事業單位管理格局是新中國成立以后逐步建立起來的。這種格局不僅難以適應社會主義市場經濟發展的要求,也是加重農民負擔的主要源泉和“三個確保”難以落實的真正原因。從中長期看,必須大刀闊斧地進行行政事業單位管理體制改革。這是降低行政成本、進一步減輕農民負擔繞不過去的“結”。

2.改革的主要內容和目標。省市以下公共行政和公共事業體系的改革,要重新界定職能、整合機構,減少層次,改革用人機制,建立符合社會主義市場經濟發展要求的功能合理、廉潔高效的公共行政和公共事業體系。改革的具體目標見表2:

表2安徽省市以下公共行政和公共事業體系改革主要目標

┌───┬────┬───┬──────────────────────────┐

│類別│級次│數量│機構配置│

├───┼────┼───┼──────────────────────────┤

│││由現有│政府辦、人事、經貿、財稅、農業、工商、公安、法│

││市級│17個改│院、檢察院、司法、教育、科技、文件、衛生、社會保障、│

│││為10個│資源保護等20個左右│

│├────┼───┼──────────────────────────│

││縣(市、│由現有│政府辦、人事、經貿、財稅、農業、工商、公安、│

│公共││106個│法院、檢察院、教育、科學文化、衛生、環境保護等│

│行政│區)級│改為│16個左右│

│體系││60個││

│├────┼───┼──────────────────────────│

││將鄉鎮改│由現有││

││為縣派駐│1853個│黨政、財貿經濟、公共事務管理、科學文化、社會治│

││機構│改為│安綜合治理等5個辦公室左右│

│││1000個││

└───┴────┴───┴──────────────────────────┘

┌───┬────┬───┬────┬─────────────────────┐

│類別│級次│數量│編制│備注│

├───┼────┼───┼────┼─────────────────────┤

│││由現有│平均每個│1.各單位后勤、財│

││市級│17個改│部門30│務集中;│

│││為10個│人│2.縣級組織、宣傳、│

│├────┼───┼────┤政法等黨委部門與政府│

││縣(市、│由現有│平均每個│有關部門合署;│

│公共││106個│部門25│3.區級機構數定在│

│行政│區)級│改為│人│10個;│

│體系││60個││4.村、組按照40％│

│├────┼───┼────┤幅度精簡。│

││將鄉鎮改│由現有│││

││為縣派駐│1853個│平均每辦││

││機構│改為│6人││

│││1000個│││

├───┼────┴───┴────┴─────────────────────┤

│公共事│按照公益性、準公益性和盈利性三個標準,將盈利性事業單位全面推向市場│

││;對于保留的公共事業部門,取消級次,實行優化組合,實行全員聘任制,│

│業體系│力求將公共事業部門財政供給人員減少40％以上。│

└───┴───────────────────────────────────┘

3.改革的可行性。上述改革時機是成熟的,條件是具備的。(1)縣、鄉村交通、通訊等基礎設施建設大為改觀。(2)中央對行政事業單位體制改革已有要求,社會各界對行政事業單位體制改革認識也較為統一,但要同時妥善處理好再就業和社會保障問題。(3)安徽省一些地方的做法已經積累了成功經驗。

(二)取消農業稅,消除農民稅收負擔

1.實行國民待遇,消除農民稅收負擔。長期以來,我國在一些具體政策上,對農民存在著明顯的政策“歧視”傾向,拉大了城鄉居民收入的差距。2000年,城鄉居民收入比達到了2.79:1。如果考慮到城市居民還享有的各種顯性和隱性的補助,差距更大。世界銀行(1998年)在一份報告中認為,中國城鄉居民真實的收入比有可能達到5:1。很顯然,農民與城鎮居民存在著巨大的國民收入待遇差別。同時,城鄉居民在承擔的國民稅收負擔上,差異也是十分顯著的。以安徽為例,按月稅收負擔率來分析。具體見表3:

表3城鄉居民人均月稅收負擔率單位:無、%

┌───┬───────────────┬───────────────┐

││農村居民人均月稅收負擔率│城鎮居民人均月稅收負擔率│

│項目├────┬────┬─────┼────┬────┬─────┤

││月收入│農稅負擔│稅收負擔率│月收入│個稅負擔│稅收負擔率│

├───┼────┼────┼─────┼────┼────┼─────┤

│數額│168│5.87│3.49│472│0│0│

└───┴────┴────┴─────┴────┴────┴─────┘

注:為便于比較,農村居民人均稅收負擔率,主要是根據農民承擔的農業稅收來測算的;城鎮居民人均稅收負擔率,主要是根據城鎮居民承擔的個人所得稅來測算的。

2.取消農業稅,把“三農”問題放在更加突出位置。我國是13億人口的大國,其中農業人口占到60%以上。農業、農村、農民問題,是我國政治、經濟生活中事關全局的問題,尤以農民問題最為突出。從今后一段時期看,農民收入增長緩慢問題將是我國經濟和社會發展中最大的問題。因此,取消農業稅,增加農民收入,既是農村稅費改革的進一步深化,更是落實“三農”問題改革思路的實實在在的行動。

3.加快體制改革促進經濟發展,增強財政的承受能力。作為地方財政收入的農業稅收取消后,對地方財政影響很大。按照2001-2002年實績,將直接減少安徽省地方各級政府財力約35億元。但從經濟中長期發展和體制改革看,取消農業稅制是切實可行的。(1)按照安徽省財政后五年發展規劃,隨著經濟的發展,地方財政收入的增加將彌補取消農業稅后這一財力減少的損失。(2)深化糧食流通體制改革、構建公共財政體制框架等,也將為彌補財力缺口開辟新的資金渠道。(3)行政事業單位管理體制改革的推進,將進一步削減地方財政支出。(4)國家財政的強大及其對地方財政轉移支付力度的加大,地方財政完全具備了承受這一改革的能力。

(三)推進體制和制度創新,增加農民收入

1.統一城鄉差別政策。農村勞動力過剩是今后很長一個時期內我國發展農業、農村經濟最大的問題。農村勞動力不轉移,農業規模經營無法積聚,農業科技無法推廣,農業效益無法提高,農民收入也就無法增長。這就需要把加速農村勞動力轉移作為發展農業、農村經濟的首要前提和重要任務來抓。根據當前我國農村勞動力流動的狀況,可以考慮在立足現實的基礎上:(1)對于當前一部分已經在城鎮能夠維持自己生存和謀求更大發展的農村勞動力,政府要盡快在城鎮戶籍、住房、社會保障、子女上學等方面為他們提供“一條龍”便民服務,讓他們盡快在城鎮安家落戶。(2)要制定統一的城鄉人口戶籍、教育、住房以及勞動力就業政策,消除對農民的政策歧視,拓寬農民在城鎮的就業面。(3)農民在城鎮就業的同時,政府要有意識地鼓勵、引導他們有計劃地參加技術培訓和業余學習,不斷提高他們的技能和適應城鎮生活的能力。

2.積極嘗試土地流轉制度改革。據我們調查,當前農村青壯年勞動力基本上在外打工,而將農活承租給他人。這說明嘗試農村土地流轉制度改革具備了現實基礎。至于具體的土地流轉方式,至少包括短期承包、長期承包、讓度土地使用權、土地集中、土地投資、土地置換等多種方式。無論采用哪一種土地流轉方式,都是對農村生產力和生產關系的又一次解放,將會極大地提高土地規模效益。作為政府要順應這種發展趨勢,在遵循農民意愿的基礎上,積極引導,開展試點,并逐步建立起科學、規范的土地流轉制度。

3.推動農業經營體制改革。科技興農,是改造傳統農業,實現向現代農業轉變的根本途徑,是新形勢下提高農業比較效益,增強我國農業國際競爭力的根本舉措。為此需要進一步推動農業經營體制改革,創新農業生產方式,培育農產品品牌,延伸農業生產鏈條。(1)推動農業科技體制改革,督促農業科研院所和農業科技人員承包土地,推廣新品種、傳導新技術、造就新農民,建設現代農業。(2)推動生產、加工和流通體制改革。促進農業生產、加工、銷售的一體化運作。一方面要出臺優惠政策,鼓勵農口企業實施公司加農戶經營模式,以農業產業化推進農業工業化,提高農業綜合效益。另一方面,要積極扶持農民協會的壯大和發展,健全農協功能,實現農業生產與市場的對接,推動市場農業發展。

4.建立貧困農民補助制度。農業是弱質產業。不僅農產品生產表現出較大的脆弱性,農民本身也是“弱勢群體”。在加入WTO以后,我國農業發展面臨的市場風險明顯加大。為此根據加入WTO的新形勢,支持和保護農業,要做到“一個弱化、一個強化”。即弱化對農產品流通環節的保護,強化對農產品生產環節的保護。從中長期看,要將現有的糧食風險基金、財政扶貧資金等歸并建立起財政補助貧困農民資金,并建立起科學合理的農民補助制度體系,規范運作。在此基礎上,各級財政應調整支出結構,逐步壯大財政補助資金規模,切實發揮政府財政的保障力。